論我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度構(gòu)建的基準(zhǔn)與進(jìn)路*

(武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢 430072)

論我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度構(gòu)建的基準(zhǔn)與進(jìn)路*

王貴

(武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢 430072)

在權(quán)力制約和權(quán)利保障視野下解構(gòu)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，既能為制度的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展提供價(jià)值基準(zhǔn)，也能拓寬制度研究的視野和維度。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度試圖并且能夠規(guī)范政府經(jīng)濟(jì)行為、制約政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力，這可以從多個(gè)角度得以印證。在權(quán)利本位觀念映照下，公平競(jìng)爭(zhēng)審查的根本目的是對(duì)權(quán)利的保障；如何通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度達(dá)到權(quán)力制約之目的，關(guān)鍵是在肯定“自我審查”現(xiàn)實(shí)合理性的基礎(chǔ)上，通過(guò)多主體的聯(lián)動(dòng)監(jiān)督促使制度有效落實(shí)。對(duì)利害關(guān)系人、消費(fèi)者及社會(huì)公眾知情權(quán)的保障和外部監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)，第三方評(píng)估的有序展開(kāi)，競(jìng)爭(zhēng)文化的培育和強(qiáng)化，能夠加強(qiáng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度對(duì)權(quán)利的保障，進(jìn)而以權(quán)利制約權(quán)力。

公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度；權(quán)力制約；權(quán)利保障；自我審查；權(quán)利本位

一、問(wèn)題的提出

黨的十八屆三中全會(huì)提出“讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”，為新一輪的深化改革吹響了號(hào)角，而實(shí)現(xiàn)這一宏偉目標(biāo)，首當(dāng)其沖的就是要改革市場(chǎng)監(jiān)管體系，建立更加公平、開(kāi)放、透明的市場(chǎng)規(guī)則，“清理和廢除妨礙全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法，嚴(yán)禁各類違法實(shí)行優(yōu)惠政策行為，反對(duì)地方保護(hù)，反對(duì)壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)”。如何“清理和廢除”妨害公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法，中央的意圖也逐漸明晰，就是將公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度作為實(shí)現(xiàn)這一目的的重要舉措。自2015年3月13日《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化體制改革加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見(jiàn)》第一次提出要建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，到2016年6月14日《國(guó)務(wù)院關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱：《意見(jiàn)》)正式公布，一年多的時(shí)間里，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的研究、制定與實(shí)施進(jìn)入快車道，以此為抓手來(lái)規(guī)范政府有關(guān)行為，促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序的形成，可以進(jìn)一步厘清政府與市場(chǎng)的邊界。

結(jié)合《意見(jiàn)》及其他文件來(lái)看，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度是指對(duì)政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的公共政策，包含法規(guī)規(guī)章、政策措施、制度安排、規(guī)范性文件等，以是否限制競(jìng)爭(zhēng)為標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行審查、實(shí)施替代乃至給予制止的一項(xiàng)制度。該制度既有通過(guò)審查限制或控制政府管理經(jīng)濟(jì)、監(jiān)管市場(chǎng)權(quán)力的一面，也有在最終目的上促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)、進(jìn)而保障市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)和消費(fèi)者權(quán)益的一面，可以說(shuō)，制度本身內(nèi)嵌并聯(lián)結(jié)著對(duì)于政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力的制約和對(duì)市場(chǎng)主體與消費(fèi)者權(quán)利的保障。

當(dāng)前，學(xué)界和實(shí)務(wù)部門(mén)研究和關(guān)注公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，并對(duì)其功能、框架、主體以及實(shí)施路徑等具體問(wèn)題作了分析，*參見(jiàn)朱凱：《對(duì)我國(guó)建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的框架性思考》，《中國(guó)物價(jià)》2015年第8期；黃勇等：《競(jìng)爭(zhēng)政策視野下公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施》，《價(jià)格理論與實(shí)踐》2016年第4期；孫晉、孫凱茜：《我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查主體制度探析》，《湖北警官學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第4期。為制度的進(jìn)一步完善提供了有益借鑒。然而，一項(xiàng)制度的持續(xù)演進(jìn)和發(fā)展，不僅有賴于具體規(guī)則的細(xì)化和健全，更重要的是需要一種貫穿并內(nèi)化于制度本身的價(jià)值基準(zhǔn)，并以此為核心指導(dǎo)制度具體構(gòu)建，惟有如此，制度的發(fā)展方能根深葉茂、源遠(yuǎn)流長(zhǎng)。目前公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的拓展恰恰缺乏一種價(jià)值基準(zhǔn)上的支撐以及在此基礎(chǔ)上的制度設(shè)計(jì)。因此，筆者于本文中試圖從權(quán)力制約和權(quán)利保障二元視角出發(fā)，一方面，為公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的研究尋求一個(gè)可能的價(jià)值基準(zhǔn)和分析視角，明晰制度的正當(dāng)性基礎(chǔ)和根本價(jià)值取向；另一方面，圍繞二元價(jià)值基準(zhǔn)，從更加廣闊的研究視野和思維方法來(lái)審視公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，以拓寬制度研究之進(jìn)路，優(yōu)化制度設(shè)計(jì)。

二、權(quán)力制約與權(quán)利保障：公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的價(jià)值基準(zhǔn)

(一)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的權(quán)力制約之維

中國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的二重性加重了社會(huì)轉(zhuǎn)型期的各種矛盾的復(fù)雜性，使得權(quán)力制約問(wèn)題的研究在中國(guó)式的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式中具有極為重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義”。*林喆：《權(quán)力腐敗與權(quán)力制約》，山東人民出版社2009年版，第203頁(yè)。溯源我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革和建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的歷程，存在不同于西方的自身特點(diǎn)：一方面，我國(guó)轉(zhuǎn)型改革的內(nèi)在啟動(dòng)力量來(lái)源于國(guó)家和政府，改革轉(zhuǎn)型由政府自上而下主導(dǎo)，政府管理或調(diào)控經(jīng)濟(jì)、干預(yù)市場(chǎng)的力量強(qiáng)大，形成“大政府——小市場(chǎng)”的格局；另一方面，我國(guó)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型是在一種經(jīng)驗(yàn)和理性不足的情況下展開(kāi)的，在對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的模式設(shè)計(jì)和具體操作上基本遵循一種“摸著石頭過(guò)河”的經(jīng)驗(yàn)主義和實(shí)用主義邏輯，法治思維難以在改革中生成并發(fā)揮作用，更多的是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)慣性下利用行政管控來(lái)實(shí)施改革措施、控制市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的建構(gòu)，政府的“有形之手”傾向于掌握資源分配，市場(chǎng)在資源配置中的作用發(fā)揮不足。

在此種特點(diǎn)下，當(dāng)過(guò)度的行政權(quán)力尤其是管理經(jīng)濟(jì)的權(quán)力遇上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大潮，權(quán)力失范乃至濫用在所難免，行政權(quán)力在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域影響巨大，資源配置并不完全由市場(chǎng)決定，直接利用行政手段分配資源乃至壟斷資源的情況屢見(jiàn)不鮮，這種分配或者掌控資源分配的稀缺權(quán)力即可形成“租金”，某些主體便試圖“尋租”而獲取權(quán)力“偏愛(ài)”或特權(quán)，攫取壟斷利潤(rùn)和不正當(dāng)利益。另外，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌下的利益多元化，地方政府或政府部門(mén)有其獨(dú)特利益訴求，往往利用行政權(quán)力、通過(guò)直接或間接的方式實(shí)行地方保護(hù)主義或縱向部門(mén)利益分化，人為實(shí)行市場(chǎng)分割，破壞統(tǒng)一市場(chǎng)的形成和競(jìng)爭(zhēng)秩序的運(yùn)行。因此，在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型背景下，政府管理經(jīng)濟(jì)、調(diào)節(jié)市場(chǎng)的權(quán)力(筆者于本文中將此種權(quán)力稱為“政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力”)過(guò)大、越位或?yàn)E用，會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)大量的設(shè)租和尋租現(xiàn)象；政府權(quán)力可以任意干預(yù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正常秩序，不利于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善和經(jīng)濟(jì)有序協(xié)調(diào)發(fā)展，因此對(duì)政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力充分有效的監(jiān)督和制約必不可少。*參見(jiàn)陳國(guó)權(quán)等：《權(quán)力制約監(jiān)督論》，浙江大學(xué)出版社2013年版，第84-85頁(yè)。

如何實(shí)現(xiàn)對(duì)于政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力的制約并劃定邊界，核心當(dāng)然是實(shí)現(xiàn)法治基礎(chǔ)上的“規(guī)則之治”，遵循競(jìng)爭(zhēng)性、合法性、政府調(diào)節(jié)適度、政府調(diào)節(jié)中立、政府調(diào)節(jié)公共性等原則，加強(qiáng)相關(guān)實(shí)體法對(duì)政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力的約束，在政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力行使時(shí)要充分考量并維護(hù)公共利益和相關(guān)主體的利益，及時(shí)對(duì)政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力進(jìn)行審查、矯正和救濟(jì)。*參見(jiàn)孫晉：《經(jīng)濟(jì)法視角下政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力邊界的審讀——以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)榭疾熘行摹罚段錆h大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2014年第2期。在全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國(guó)背景下制定實(shí)施的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，對(duì)政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行審查和矯正，是制約政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力的有力保證。

從更廣的范圍和趨勢(shì)上分析，推進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度以限制政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力也具備現(xiàn)實(shí)資源和正當(dāng)性。首先，我國(guó)改革過(guò)程中，社會(huì)變革風(fēng)起云涌，新情況層出不窮，僅由權(quán)力機(jī)關(guān)立法不足以滿足和應(yīng)對(duì)社會(huì)實(shí)踐，遂授予相應(yīng)行政機(jī)關(guān)立法權(quán)，故大量以“先行先試”、“地方特色”為導(dǎo)向的行政立法來(lái)指導(dǎo)改革實(shí)踐，各類行政政策、指令等規(guī)范性文件也層出不窮。(廣義)行政立法的盛行在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域之弊端也暴露出來(lái)，侵害公民及市場(chǎng)主體財(cái)產(chǎn)權(quán)、自由競(jìng)爭(zhēng)等權(quán)益并不罕見(jiàn)，地方保護(hù)主義嚴(yán)重阻礙全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的構(gòu)建。*參見(jiàn)《發(fā)改委向河北省政府發(fā)執(zhí)法建議函》，http://news.xinhuanet.com/mrdx/2014-09/27/c_133676232.htm；《甘肅省發(fā)展和改革委員會(huì)關(guān)于建議糾正武威市道路運(yùn)輸管理局濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)有關(guān)行為的函》，http://www.gsdrc.gov.cn/content/2015-11-24/33514.html，2016年11月10日訪問(wèn)。因此，從一定程度上來(lái)說(shuō)，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度就是頂層設(shè)計(jì)對(duì)行政立法的一種規(guī)則控制，以增強(qiáng)行政立法的合理性、公開(kāi)性和規(guī)范性。其次，自二十世紀(jì)七、八十年代以來(lái)，針對(duì)政府行為、規(guī)制政策的規(guī)制影響評(píng)估制度濫觴于西方，以提高政府規(guī)制的透明度和科學(xué)性。*參見(jiàn)鄭寧：《行政立法評(píng)估制度研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2013年版，第56-60頁(yè)。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度或競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估，從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)是規(guī)制影響評(píng)估制度中的一個(gè)重要方面，因此，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的推行既符合放松政府管制、提高規(guī)制質(zhì)量的國(guó)際化趨勢(shì)，也能借鑒規(guī)制影響評(píng)估理論和實(shí)踐中的有益經(jīng)驗(yàn)，以擴(kuò)展制度本身的張力和理論源流。再次，自2001年以來(lái)行政立法評(píng)估逐漸走入我國(guó)公眾的視野，許多不同級(jí)別的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行了有益探索，對(duì)于提升行政立法質(zhì)量作用也得以彰顯。*參見(jiàn)李瑰華、姬亞平：《行政立法評(píng)估制度論析》，《江西社會(huì)科學(xué)》2013年第7期。從2005年開(kāi)始，行政立法評(píng)估更是得到了較快發(fā)展和實(shí)踐積累，得到較為廣泛的認(rèn)同，獲得了有益經(jīng)驗(yàn)。*參見(jiàn)前注⑥，鄭寧書(shū)，第2頁(yè)。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)質(zhì)上也是行政立法評(píng)估制度的一個(gè)組成部分，對(duì)于行政立法的有效性、合法性以及“成分-效益”分析均具有積極作用。行政立法評(píng)估豐富的本土實(shí)踐資源乃至經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，是完善公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的重要參考，甚至可以相互融合、共同促進(jìn)制度的發(fā)展完善。最后，經(jīng)濟(jì)法是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的重要組成部分，“現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)法的基本價(jià)值在于維護(hù)市場(chǎng)主體的合法權(quán)益和有效制約行政權(quán)力對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的不當(dāng)干預(yù)”，*秦國(guó)榮：《維權(quán)與控權(quán)：經(jīng)濟(jì)法的本質(zhì)及功能定位——對(duì)“需要干預(yù)說(shuō)”的理論評(píng)析》，《中國(guó)法學(xué)》2006年第2期。經(jīng)濟(jì)法治的基本要義在于通過(guò)經(jīng)濟(jì)法律有效控制和約束政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力，確定政府干預(yù)市場(chǎng)的權(quán)力邊界、規(guī)范政府管理經(jīng)濟(jì)的行為，進(jìn)而保障市場(chǎng)主體的合法權(quán)益。如何實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)法控權(quán)功能，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度就提供了一個(gè)具體的可行路徑和明確的標(biāo)準(zhǔn)。

(二)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的權(quán)利保障之維

從這一制度功能看，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度對(duì)于權(quán)利的保障至少體現(xiàn)在三個(gè)方面。第一，在總體要求上，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度是為了保障市場(chǎng)主體平等參與權(quán)和公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)，限制政府的干預(yù)行為。《意見(jiàn)》指出，要“保障各類市場(chǎng)主體平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、同等受到法律保護(hù)”，這樣，有利于激發(fā)每一個(gè)市場(chǎng)因子的積極性和活力，大大提高資源配置效率，最終實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。第二，公平競(jìng)爭(zhēng)審查目的在于防止出臺(tái)排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的政策措施，逐步清理廢除妨礙全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定和做法?！兑庖?jiàn)》明確提出四大類十八項(xiàng)審查標(biāo)準(zhǔn)，使得違反標(biāo)準(zhǔn)排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的政策措施不能出臺(tái)，這實(shí)質(zhì)上就最大限度地減少了政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，另外，對(duì)市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)權(quán)利發(fā)揮的束縛也會(huì)減少，市場(chǎng)主體能夠更自由地進(jìn)入和退出市場(chǎng)，商品和要素能夠更加自由流動(dòng)，交易成本也大為降低，從根源上培育和增強(qiáng)市場(chǎng)主體自我實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)權(quán)利的能力和可能性。第三，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度設(shè)定了相應(yīng)的程序，用來(lái)限制政府出臺(tái)干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的政策措施，通過(guò)采取自我審查和外部監(jiān)督相結(jié)合的方式，注重責(zé)任追究和公眾參與，來(lái)保證政策措施的出臺(tái)符合公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)機(jī)關(guān)、利益相關(guān)人和公眾能夠更為便捷地參與監(jiān)督和提出異議，最終保障市場(chǎng)主體的公平競(jìng)爭(zhēng)和競(jìng)爭(zhēng)秩序的構(gòu)建，保障政府的干預(yù)市場(chǎng)行為符合社會(huì)公共利益。

具體來(lái)看，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度至少能保障以下幾個(gè)方面的的權(quán)利。一是憲法框架下的經(jīng)濟(jì)權(quán)利，包括但不限于經(jīng)濟(jì)自由、經(jīng)濟(jì)平等、經(jīng)濟(jì)民主等。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，個(gè)體的憲法經(jīng)濟(jì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)取決于政府在多大程度上放松對(duì)經(jīng)濟(jì)的管制、在多大程度上讓位于個(gè)體的經(jīng)濟(jì)自由、在多大程度上界定和限制政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)質(zhì)上就是實(shí)現(xiàn)對(duì)政府干預(yù)的有效控制，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)保障憲法框架下的個(gè)體經(jīng)濟(jì)權(quán)利。在經(jīng)濟(jì)自由方面，公平競(jìng)爭(zhēng)審查公平競(jìng)爭(zhēng)審查著力消除影響公平競(jìng)爭(zhēng)、妨礙創(chuàng)新的各種制度束縛，禁止設(shè)置不合理和歧視性的市場(chǎng)進(jìn)入和退出條件，破除地區(qū)封鎖和行業(yè)壁壘，鼓勵(lì)商品和各類要素的在全國(guó)范圍內(nèi)的自由流通；在經(jīng)濟(jì)平等方面，著力保證本地和外地企業(yè)、大企業(yè)和小企業(yè)、外資企業(yè)和內(nèi)資企業(yè)、國(guó)有企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)平等參與競(jìng)爭(zhēng)，杜絕不同性質(zhì)市場(chǎng)主體間的歧視性價(jià)格和待遇、傾斜性補(bǔ)貼和優(yōu)惠政策；在經(jīng)濟(jì)民主方面，市場(chǎng)主體和利益相關(guān)方可以監(jiān)督政策措施的制定和公布是否經(jīng)過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)審查，以及評(píng)價(jià)審查后對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的具體效果。二是公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)。侵害公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)的重要一類就是政府對(duì)權(quán)利的侵害，*參見(jiàn)朱一飛：《論經(jīng)營(yíng)者的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)》，《政法論叢》2005年第1期。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的確立實(shí)質(zhì)上就是對(duì)政府侵害公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)的行為進(jìn)行事先控制、減少乃至杜絕的一種制度探索，在政策措施制定過(guò)程中就以是否排除、限制競(jìng)爭(zhēng)為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行篩查，對(duì)于保障市場(chǎng)主體的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)意義重大。三是消費(fèi)者權(quán)。競(jìng)爭(zhēng)法下消費(fèi)者權(quán)的保護(hù)可著重細(xì)化為消費(fèi)者福利權(quán)和消費(fèi)者選擇權(quán)兩方面。*參見(jiàn)劉繼峰：《競(jìng)爭(zhēng)法中的消費(fèi)者標(biāo)準(zhǔn)》，《政法論壇》2009年第5期。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度能夠減少政府自身在市場(chǎng)中設(shè)置的各種障礙，推動(dòng)全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成，促進(jìn)不同地域、不同性質(zhì)經(jīng)營(yíng)者之間的競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)而降低制度性交易成本，促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新，刺激企業(yè)注重商品和服務(wù)質(zhì)量的保障，最終可以提升消費(fèi)者福利。同時(shí)，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度對(duì)于提升消費(fèi)者選擇范圍也有顯著作用，它能夠減少政府對(duì)具體行業(yè)或市場(chǎng)進(jìn)入和退出的壁壘限制、減少對(duì)企業(yè)商品流動(dòng)的限制、減少對(duì)企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量和價(jià)格的管制，這能夠激勵(lì)更多的市場(chǎng)主體提供更加多樣化的產(chǎn)品，最終保障消費(fèi)者的選擇權(quán)。

三、公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度達(dá)到權(quán)力制約之目的的現(xiàn)實(shí)進(jìn)路——以自我審查及其監(jiān)督為中心

(一)競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估與審查的一般模式

從國(guó)際范圍看，競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估和審查一般有兩種配置模式，即外部審查模式和內(nèi)部審查模式。外部審查模式又大體可分為獨(dú)立機(jī)關(guān)審查和競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)關(guān)審查兩類。所謂獨(dú)立機(jī)關(guān)審查，就是單獨(dú)設(shè)立一個(gè)專業(yè)性機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)和推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)審查事項(xiàng)，澳大利亞在上世紀(jì)九十年代開(kāi)始全面推行“國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策”計(jì)劃，為保障該計(jì)劃順利實(shí)施專門(mén)設(shè)立了國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)(National Competition Council, NCC)，獨(dú)立運(yùn)行并負(fù)責(zé)審查、評(píng)估和監(jiān)督聯(lián)邦和州不同層級(jí)的法律法規(guī)文件。*參見(jiàn)葉高芬：《澳大利亞行政性壟斷規(guī)制經(jīng)驗(yàn)及其啟示——基于“囯家競(jìng)爭(zhēng)政策”的解讀》，《中國(guó)社會(huì)料學(xué)院研究生院學(xué)報(bào)》2015年第3期。NCC作為一個(gè)獨(dú)立的專業(yè)機(jī)構(gòu)，在澳大利亞競(jìng)爭(zhēng)政策推進(jìn)過(guò)程中的作用舉足輕重，監(jiān)督模式的選擇、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是否得到嚴(yán)格遵循、如何提高監(jiān)管效能等均包含在其職能之內(nèi)，其獨(dú)立性可以很大程度上保證免受其他行政機(jī)關(guān)干擾，審查權(quán)威大大提升。由競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)行審查相對(duì)更為普遍，美國(guó)、日本、韓國(guó)均采此種模式。美國(guó)的反托拉斯執(zhí)法模式為雙機(jī)構(gòu)制，聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)(FTC)和司法部(DOJ)共享反托拉斯管轄執(zhí)法權(quán)，基于此，美國(guó)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估的機(jī)關(guān)也有兩個(gè)，根據(jù)法律授權(quán)的不同權(quán)限進(jìn)行評(píng)估，并且也制定了一套協(xié)調(diào)機(jī)制來(lái)化解二者評(píng)估過(guò)程中可能存在的職能沖突?！睹绹?guó)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)法》賦予 FTC 進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)倡導(dǎo)的權(quán)力。DOJ 的管轄權(quán)來(lái)自聯(lián)邦司法部的組織法中關(guān)于反托拉斯職能規(guī)定的條款，該條款賦予DOJ 在市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制下主動(dòng)搜集信息并給出評(píng)估性意見(jiàn)的權(quán)力；DOJ的管轄權(quán)的另一個(gè)來(lái)源是一些管制產(chǎn)業(yè)的制度規(guī)定，如限制或管制行動(dòng)前必須先獲得司法部部長(zhǎng)的建議。FTC大部分行動(dòng)是對(duì)立法機(jī)構(gòu)、州或聯(lián)邦對(duì)進(jìn)入市場(chǎng)設(shè)置障礙的法律法規(guī)(包括現(xiàn)行的和新的法律及其草案、聯(lián)邦政府發(fā)布的規(guī)范性文件及其草案、地方性法規(guī)及其草案、條例)提出意見(jiàn)，而DOJ 的絕大部分倡導(dǎo)行動(dòng)是針對(duì)其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)和部門(mén)的。*參見(jiàn)孫晉、孫凱茜：《我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查主體制度探析》，《湖北警官學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第4期。韓國(guó)《規(guī)制壟斷與公平交易法》第63條和《制定法律法規(guī)影響評(píng)估報(bào)告指南》賦予了公平交易委員會(huì)(KFTC)對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)的法令進(jìn)行評(píng)估的權(quán)力，KFTC是直接向國(guó)務(wù)總理負(fù)責(zé)的中央行政機(jī)關(guān)、準(zhǔn)司法機(jī)關(guān)，不受其他機(jī)關(guān)阻撓而獨(dú)立負(fù)責(zé)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法事務(wù)，其實(shí)施的競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估在幾年中取得了良好的效果。從2009年到2014年10月，KFTC一共對(duì)1907件法律法規(guī)進(jìn)行了競(jìng)爭(zhēng)影響評(píng)估，有65件被認(rèn)為有潛在的限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的效果，KFTC并建議相關(guān)部門(mén)采取替代性措施，以防范潛在的反競(jìng)爭(zhēng)法規(guī)損害競(jìng)爭(zhēng)。*See KFTC: Recent Activities in Competition Assessment in Korea, Asia Competition law Forum, Shang Hai: Asia ComPetition Assoeiation, 2014, p. 25-31.日本于2010年4月引入競(jìng)爭(zhēng)影響評(píng)估制度，依據(jù)2007年的《競(jìng)爭(zhēng)政策評(píng)估法案》，由日本公平交易委員會(huì)進(jìn)行評(píng)估審查，主要從成分收益、競(jìng)爭(zhēng)效果、可替代性等方面分析。*參見(jiàn)應(yīng)品廣：《法治視角下的競(jìng)爭(zhēng)政策》，法律出版社2013年版，第197-198頁(yè)。實(shí)行內(nèi)部審查模式的主要以新加坡法為代表，其政府及其相應(yīng)所屬部門(mén)在制定與競(jìng)爭(zhēng)有關(guān)的政策時(shí)，應(yīng)當(dāng)先對(duì)其可能對(duì)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的影響進(jìn)行自我評(píng)估和預(yù)判，并形成詳細(xì)的分析報(bào)告；新加坡競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)(CCS)則主要在評(píng)估過(guò)程中起到建議和指導(dǎo)作用，制定《競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估指南》，幫助政府其他機(jī)關(guān)提升競(jìng)爭(zhēng)影響意識(shí)，同時(shí)對(duì)自我審查中出現(xiàn)的問(wèn)題提出建議和參考性意見(jiàn)。*See CCS GUIDELINES ON COMPETITIONIMPACT ASSESSMENT FOR GOVERNMENT AGENCIES, Version 1 , 2008, p. 2.

(二)內(nèi)部審查：基于我國(guó)現(xiàn)實(shí)的模式選擇

從《意見(jiàn)》中可以看出我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查采用內(nèi)部審查模式，即“政策制定機(jī)關(guān)在政策制定過(guò)程中，要嚴(yán)格對(duì)照審查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行自我審查”。這與其說(shuō)這是一種自我選擇，還不如說(shuō)是對(duì)我國(guó)當(dāng)前現(xiàn)實(shí)的一種折中和妥協(xié)。

對(duì)公共政策進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查最為理想的方式，*本文中筆者用公共政策指代可能排除限制競(jìng)爭(zhēng)的法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件以及其他政策措施?？赡芫褪羌袑I(yè)資源、整合多方力量設(shè)立一個(gè)兼具獨(dú)立性和權(quán)威性的專門(mén)機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)公平競(jìng)爭(zhēng)審查，不受其他機(jī)構(gòu)干擾，獨(dú)立行使審查權(quán)。然而制度的建立并非“空中樓閣”，仍需根植于現(xiàn)實(shí)之上，而考量多方面因素，包括人力和行政成本、行政效率、涉及主體等。

我國(guó)地域廣闊、人口眾多，政府干預(yù)事項(xiàng)多、行政事務(wù)繁雜，政府歷年累計(jì)頒行實(shí)施的公共政策文件可謂卷帙浩繁、汗牛充棟，再加上表現(xiàn)為各種通知、辦法、決定、規(guī)定等的“紅頭文件”，體量更是巨大，*據(jù)某學(xué)者不完全統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)存行政法規(guī)有 8192 篇，部門(mén)規(guī)章210071 篇，團(tuán)體規(guī)定 4662 篇，行業(yè)規(guī)定 20637 篇，地方性法規(guī) 24581 篇，地方政府規(guī)章 25526 篇。此外，還有大量雖然效力低于法律法規(guī)、與消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益息息相關(guān)“紅頭文件”，據(jù)統(tǒng)計(jì)，新中國(guó)成立以來(lái)，國(guó)發(fā)文件約 8800 件，國(guó)辦發(fā)文件約 4700 件，總數(shù)約 1. 35 萬(wàn)件。其中，1978年至2013 年 3 月，國(guó)發(fā)文件 3391 件，國(guó)辦發(fā)文件2892 件。1949 年至2013 年，包括國(guó)發(fā)、國(guó)辦發(fā)文種類在內(nèi)的 16 種文種，國(guó)務(wù)院發(fā)文總計(jì)約 3 萬(wàn)件。參見(jiàn)汪改麗：《對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查“內(nèi)部審查制”的思考》，《廣西政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第5期。而且每年還以較大的數(shù)量在增加，單單依靠某一個(gè)獨(dú)立機(jī)關(guān)或者競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)關(guān)來(lái)審查逐一審查，既不合理，也難以滿足經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的需要。從競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)人員編制和審查能力上來(lái)看，與國(guó)外相比，我國(guó)當(dāng)前競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法人才在數(shù)量上和質(zhì)量上都有所欠缺，*我國(guó)負(fù)責(zé)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法的機(jī)構(gòu)中，發(fā)改委價(jià)監(jiān)局編制僅為32名，國(guó)家工商總局競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法局編制也極少；而與之相對(duì)，歐盟競(jìng)爭(zhēng)總司滿編881人、英國(guó)公平交易辦公室共有正式公務(wù)員 553人、澳大利亞競(jìng)爭(zhēng)與消費(fèi)者委員會(huì)共有 500 名公務(wù)員、韓國(guó)公平交易委員會(huì)的事務(wù)處職員編制為 336 人。而且執(zhí)法機(jī)關(guān)還須承擔(dān)其他行政性事務(wù)和執(zhí)法工作，更難以全力滿足巨大的審查需求。由政策制定機(jī)關(guān)自我審查，一定程度上可以減小公平競(jìng)爭(zhēng)審查推行的阻力，同時(shí)，政策制定機(jī)關(guān)對(duì)于具體領(lǐng)域事務(wù)相對(duì)更為了解，能夠掌握更充分的信息，更清楚政策制定的最初目的和背景，這使得其可以選擇更為合適的時(shí)機(jī)審查關(guān)于競(jìng)爭(zhēng)效果的問(wèn)題。自我審查還可以一定程度上調(diào)動(dòng)政策制定機(jī)關(guān)的積極性，實(shí)際上起到競(jìng)爭(zhēng)倡導(dǎo)的作用。*參見(jiàn)《國(guó)新辦就建立和實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度有關(guān)情況舉行發(fā)布會(huì)》，http://www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/33978/34769/index.htm，2017年5月5日訪問(wèn)。

盡管如此，自我審查模式存在的隱憂也不應(yīng)被忽視。首先，從主觀上說(shuō)，政策制定機(jī)關(guān)可能會(huì)因“無(wú)知”、“偏狹”或“故意”，導(dǎo)致有意或無(wú)意地不對(duì)政策措施進(jìn)行審查，甚至為了部門(mén)利益、地方利益乃至私益而罔顧競(jìng)爭(zhēng)效果，實(shí)施反競(jìng)爭(zhēng)的行為。其次，政策制定機(jī)關(guān)可能較為缺乏進(jìn)行專業(yè)競(jìng)爭(zhēng)審查所要具備的知識(shí)和素質(zhì)，缺乏足夠的識(shí)別能力，難免掛一漏萬(wàn)。*參見(jiàn)劉繼峰：《論公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度中的問(wèn)題與解決》，《價(jià)格理論與實(shí)踐》2016年第11期。最后，“‘一線’政策制定者可能并不會(huì)很嚴(yán)肅的看待競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估”，*OECD, Competition Assessment Principles, Version 2.0, 2010, p. 25.其自身是政策制定者，又對(duì)政策有審查義務(wù)，這種既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員的身份，很有可能會(huì)使得評(píng)估流于形式。因此，問(wèn)題的關(guān)鍵是在承認(rèn)自我審查于現(xiàn)階段存在合理性的基礎(chǔ)上，通過(guò)有效的監(jiān)督和制約措施彌補(bǔ)其不足、保障自我審查取得良好的效果。

(三)對(duì)自我審查的監(jiān)督與完善

法諺云：“任何人不能做自己案件的法官”。自我審查一定程度上就突破了這種法治原則，但考慮到現(xiàn)實(shí)情況，當(dāng)前要做的應(yīng)當(dāng)是加強(qiáng)對(duì)自我審查的監(jiān)督和制約，關(guān)鍵在于正確發(fā)揮不同主體的監(jiān)督和保障作用。正如有國(guó)外學(xué)者在總結(jié)OECD國(guó)家規(guī)制影響評(píng)估時(shí)指出的，“OECD國(guó)家的實(shí)踐證明，規(guī)制影響評(píng)估如果完全只是留給規(guī)制者自己完成，就注定將走向失敗，這是一條沒(méi)有例外的規(guī)律”。*See Scott H. Jacobs, An Overview of Regulatory Impact Analysis in OECD Countries, P. 6.并且，從國(guó)外規(guī)制影響評(píng)估監(jiān)督機(jī)關(guān)的設(shè)置來(lái)看，多數(shù)國(guó)家都是由多個(gè)機(jī)關(guān)共同進(jìn)行監(jiān)督，且監(jiān)督機(jī)關(guān)大都設(shè)在行政系統(tǒng)內(nèi)部。*參見(jiàn)前注⑥，鄭寧書(shū)，第269頁(yè)。因此，我國(guó)對(duì)于自我審查的監(jiān)督也須借助行政系統(tǒng)內(nèi)的多個(gè)不同主體形成合力，共同促成自我審查行之有效，這些主體包括政策制定機(jī)關(guān)、政策制定機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)、競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)關(guān)、反壟斷委員會(huì)等。

對(duì)政策制定機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，可從以下三個(gè)方面強(qiáng)化自我審查的實(shí)施功能。一是明確責(zé)任追究。真正能夠保證公平競(jìng)爭(zhēng)自我審查落地，其核心是要抓住責(zé)任追究這個(gè)“牛鼻子”，在政策制定機(jī)關(guān)怠于自我審查、審查出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)如何糾正以及如何追究責(zé)任是重中之重，通過(guò)責(zé)任倒逼其自身盡責(zé)履行審查義務(wù)，《意見(jiàn)》中，這種責(zé)任規(guī)定尚不明確。對(duì)此，可做如下規(guī)定：上級(jí)機(jī)關(guān)和競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)政策措施不符合公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)而出臺(tái)的，可由上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令糾正，若拒絕糾正、不及時(shí)和不按要求糾正的，可對(duì)政策制定機(jī)關(guān)通報(bào)批評(píng)；對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他責(zé)任人員依法給予處分，涉嫌瀆職的，可由有關(guān)部門(mén)按照情節(jié)輕重給予相應(yīng)行政處分或追究其他法律責(zé)任，并及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)。二是在領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核指標(biāo)中納入已公平競(jìng)爭(zhēng)審查效果。黨的十八屆四中全會(huì)決定將法治建設(shè)成效納入領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)考核指標(biāo)體系，法治評(píng)估在部分地區(qū)已進(jìn)行試點(diǎn)和推行，也有較多研究?？尚蟹绞绞菍⒐礁?jìng)爭(zhēng)審查的成效納入法治建設(shè)成效參考因子，將公平競(jìng)爭(zhēng)審查作為法治評(píng)估的二級(jí)指標(biāo)之一，比如考察是否限制了經(jīng)營(yíng)者的競(jìng)爭(zhēng)能力、是否限制了供應(yīng)商的數(shù)量和經(jīng)營(yíng)范圍、是否影響了消費(fèi)者的選擇范圍等指標(biāo)。以往官員的政績(jī)觀往往是“唯GDP論”，為了地方經(jīng)濟(jì)的短期增長(zhǎng)和可觀的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，不惜實(shí)施地方封鎖、地方保護(hù)、濫用稅收優(yōu)惠和財(cái)政補(bǔ)貼等反競(jìng)爭(zhēng)行為，從長(zhǎng)遠(yuǎn)和更廣范圍看，這種行為實(shí)質(zhì)上破壞了競(jìng)爭(zhēng)秩序、不利于全統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成和商品要素的自由流通，也損害了不同經(jīng)營(yíng)主體間的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)，將公平競(jìng)爭(zhēng)審查也列入政績(jī)考核，會(huì)調(diào)動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部積極性、轉(zhuǎn)變政績(jī)觀，不會(huì)(至少不會(huì)輕易地)為了短期GDP增幅而實(shí)施損害競(jìng)爭(zhēng)的政府行為，這實(shí)質(zhì)上也促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)文化在全社會(huì)的傳播。三是強(qiáng)化公平競(jìng)爭(zhēng)審查過(guò)程中的透明度。若沒(méi)有使公平競(jìng)爭(zhēng)審查相關(guān)信息在不同行政機(jī)關(guān)、公眾之間迅速、準(zhǔn)確的互動(dòng)交流，若沒(méi)有形成足夠的社會(huì)影響力和推動(dòng)力，就難以在全國(guó)范圍內(nèi)造成足夠大的影響和輿論壓力，政策制定機(jī)關(guān)可能不會(huì)給予足夠的重視。解決思路應(yīng)當(dāng)是打破不同機(jī)關(guān)與社會(huì)公眾之間的信息壁壘，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，構(gòu)建起全國(guó)統(tǒng)一、多方互動(dòng)、公眾參與的公平競(jìng)爭(zhēng)審查信息處理平臺(tái)，中央與地方、上級(jí)與下級(jí)、行政機(jī)關(guān)與公眾均可通過(guò)平臺(tái)聯(lián)系在一起；各級(jí)政策制定機(jī)關(guān)強(qiáng)制接入該平臺(tái)，政策制定機(jī)關(guān)定期公布審查情況并可就專業(yè)問(wèn)題在平臺(tái)上咨詢競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)關(guān)，公眾也可在平臺(tái)上進(jìn)行舉報(bào)和接收反饋處理情況。*參見(jiàn)前注，劉繼峰文。

我國(guó)《反壟斷法》第51條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力，實(shí)施排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為的，由上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正；對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以向有關(guān)上級(jí)機(jī)關(guān)提出依法處理的建議。”借鑒該規(guī)定，政策制定機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)可以進(jìn)行行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督，以保障公平競(jìng)爭(zhēng)審查得到切實(shí)履行。該條中規(guī)定反壟斷機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施的排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為僅有建議權(quán)，最終仍須由行政機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正。因此上級(jí)機(jī)關(guān)在公平競(jìng)爭(zhēng)審查中仍然可以延續(xù)這種傳統(tǒng)并發(fā)揮積極作用，可要求政策制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)就公平競(jìng)爭(zhēng)審查的開(kāi)展部署、形成的審查報(bào)告、廢除和調(diào)整政策措施、取得的成效等情況向上級(jí)機(jī)關(guān)匯報(bào)，上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)此進(jìn)行核查和復(fù)核；上級(jí)機(jī)關(guān)也可根據(jù)公眾舉報(bào)和反映啟動(dòng)復(fù)核程序。對(duì)于其中未進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查而出臺(tái)的，責(zé)令政策制定機(jī)關(guān)停止執(zhí)行并進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查后重新發(fā)布；對(duì)于其中違反公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)的，責(zé)令糾正或直接予以撤銷。

對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，主要可以從培訓(xùn)和督導(dǎo)、強(qiáng)化事后執(zhí)法監(jiān)督、落實(shí)聯(lián)席會(huì)議制度等方式保障公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施。鑒于公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度剛開(kāi)始實(shí)施，許多行政機(jī)關(guān)尚不知如何操作，競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)關(guān)可邀請(qǐng)相關(guān)專家或具備專業(yè)知識(shí)的實(shí)務(wù)工作者，通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)授課或新媒體等途徑對(duì)政策制定機(jī)關(guān)進(jìn)行系統(tǒng)性培訓(xùn)，以統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、提高實(shí)踐能力和工作水平，同時(shí)，執(zhí)法機(jī)關(guān)還可定期組織專家赴地方進(jìn)行調(diào)研和督導(dǎo)，解決審查過(guò)程中實(shí)際出現(xiàn)的問(wèn)題。另外，仍須強(qiáng)化反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)行政性壟斷行為的執(zhí)法和事后監(jiān)督。對(duì)于已經(jīng)經(jīng)過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的政策措施，若反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)接到舉報(bào)或自主發(fā)現(xiàn)仍存在排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的，反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)可根據(jù)我國(guó)《反壟斷法》第51條向其上級(jí)機(jī)關(guān)發(fā)出執(zhí)法建議函，由上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令糾正。盡管這種執(zhí)法建議權(quán)被認(rèn)為權(quán)威性和威懾力不足，但是通過(guò)案件公開(kāi)仍然可以對(duì)行政主體聲譽(yù)形成一定影響，而且實(shí)踐證明也取得了較好效果。*國(guó)家發(fā)改委就于2016年底集中公布了四起行政壟斷執(zhí)法案件。參見(jiàn)萬(wàn)靜：《國(guó)家發(fā)改委公布四起行政壟斷案件》，http://www.legaldaily.com.cn/index/content/2016-12/29/content_6937403.htm?node=20908，2017年5月7日訪問(wèn)。所以，反壟斷執(zhí)法建議仍不失為一種有效的事后監(jiān)督保障機(jī)制和防火墻。此外，國(guó)務(wù)院辦公廳于2017年1月24日發(fā)布的《關(guān)于同意建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作部際聯(lián)席會(huì)議制度的函》明確，競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)關(guān)作為部級(jí)聯(lián)席會(huì)議的召集人可全面協(xié)調(diào)、積極促成該制度落實(shí)，加強(qiáng)對(duì)全國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的監(jiān)督指導(dǎo)，不定期進(jìn)行督查，加強(qiáng)宣傳、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的平穩(wěn)有效實(shí)施，并指導(dǎo)各地方聯(lián)席會(huì)議制度的開(kāi)展。*參見(jiàn)《公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作部際聯(lián)席會(huì)議召開(kāi)第一次全體會(huì)議》,http://www.sdpc.gov.cn/gzdt/201705/t20170509_846888.html，2017年5月7日訪問(wèn)。

我國(guó)《反壟斷法》第9條規(guī)定了國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)的職責(zé)，其對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的推進(jìn)可從兩方面展開(kāi)。一方面，應(yīng)著力于公平競(jìng)爭(zhēng)審查指南或條例的制定，《意見(jiàn)》只是確定了公平競(jìng)爭(zhēng)審查的基本框架，尚缺乏更加詳細(xì)的指南，須進(jìn)一步通過(guò)指南確定審查的詳細(xì)程序、權(quán)限等內(nèi)容。另一方面，反壟斷委員會(huì)組成人員均為經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)領(lǐng)域的專家，可利用此優(yōu)勢(shì)將其發(fā)展為公平競(jìng)爭(zhēng)審查意見(jiàn)咨詢和建議機(jī)構(gòu)，當(dāng)政策制定機(jī)關(guān)由于能力所限，無(wú)法辨別和識(shí)別政策措施的競(jìng)爭(zhēng)效果時(shí)，可以向其咨詢，由其給出準(zhǔn)確明晰的意見(jiàn)或建議。

四、以權(quán)利制約權(quán)力：公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度中的公眾參與

如何真正讓公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度落實(shí)并且發(fā)揮制約政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力、約束政府干預(yù)市場(chǎng)的作用，除了如前所述通過(guò)行政體系內(nèi)部的不同機(jī)關(guān)之間相互監(jiān)督和制約外，還須發(fā)動(dòng)社會(huì)公眾實(shí)現(xiàn)外部監(jiān)督。通過(guò)實(shí)現(xiàn)公眾知情權(quán)和參與權(quán)，自下而上地外在激勵(lì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度不斷完善，這既有效地保障了其他自我權(quán)利，如公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)、經(jīng)濟(jì)自由權(quán)等，也可以反向以權(quán)利制約政府干預(yù)市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)權(quán)力。

(一)知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)與公眾外部監(jiān)督

實(shí)現(xiàn)公眾參與和監(jiān)督的前提，首先在于保障公眾知情權(quán)的落實(shí)，只有公眾(尤其是與某政策措施是否實(shí)施密切相關(guān)的參與相關(guān)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)營(yíng)者、上下游經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者以及政策措施可能影響其公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)的其他市場(chǎng)主體等利害關(guān)系人)知曉公平競(jìng)爭(zhēng)審查情況，他們才能夠有機(jī)會(huì)和動(dòng)力去監(jiān)督。

首先，政策制定機(jī)關(guān)、上級(jí)機(jī)關(guān)、競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行審查情況的信息公開(kāi)。政策制定機(jī)關(guān)欲對(duì)某項(xiàng)或者某些政策措施(不管是新制定的還是存量)開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)審查時(shí)，應(yīng)當(dāng)先將其公開(kāi)，廣泛征求社會(huì)公眾尤其是利害關(guān)系人意見(jiàn)，并且將征求意見(jiàn)的結(jié)果及采納反饋情況，也作為審查結(jié)果的一部分一并形成書(shū)面審查報(bào)告。征求意見(jiàn)的方式可以多種多樣并保證對(duì)象的全面性，及時(shí)在本部門(mén)網(wǎng)站發(fā)出征求意見(jiàn)的通知，并通過(guò)“兩微一端”平臺(tái)進(jìn)行宣傳，書(shū)面征求意見(jiàn)、座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等傳統(tǒng)方式也可采用。對(duì)于詳細(xì)的審查結(jié)果，如是否違反公平競(jìng)爭(zhēng)審查的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、是否需要調(diào)整、是否準(zhǔn)許出臺(tái)等情況，也要在部門(mén)網(wǎng)站和“兩微一端”平臺(tái)向社會(huì)公布，尤其是在全國(guó)統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查處理平臺(tái)上公布；上級(jí)機(jī)關(guān)則要注重匯總本部門(mén)及下屬行政機(jī)構(gòu)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查結(jié)果，予以公布，比如轄區(qū)或某系統(tǒng)內(nèi)一定期限內(nèi)總共審查量，通過(guò)審查、調(diào)整后通過(guò)、不予通過(guò)各占多大比例等數(shù)據(jù)；競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)關(guān)可代表部級(jí)聯(lián)席會(huì)議匯總?cè)珖?guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查結(jié)果數(shù)據(jù)，并通過(guò)大數(shù)據(jù)抓取和數(shù)據(jù)處理形成定期報(bào)告予以公布。

其次，在保障知情基礎(chǔ)上，公眾和利害關(guān)系人即可進(jìn)行監(jiān)督，在開(kāi)始審查前，可通過(guò)意見(jiàn)征求發(fā)表對(duì)某項(xiàng)政策措施的意見(jiàn)。在審查之后，認(rèn)為審查結(jié)果仍然會(huì)存在排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的，可在通過(guò)書(shū)面或網(wǎng)絡(luò)(公平競(jìng)爭(zhēng)審查處理平臺(tái))向政策制定機(jī)關(guān)、上級(jí)機(jī)關(guān)和競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)關(guān)反映和舉報(bào)，接到舉報(bào)的先由涉事機(jī)關(guān)向舉報(bào)人和上級(jí)機(jī)關(guān)反饋處理結(jié)果及理由；若舉報(bào)人不服此結(jié)果，可向上級(jí)機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)審或直接在平臺(tái)上請(qǐng)求競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)關(guān)復(fù)審，并及時(shí)反饋復(fù)審處理結(jié)果。對(duì)于已經(jīng)實(shí)施的存量政策措施，因時(shí)間安排問(wèn)題尚未來(lái)得及進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查的，公眾或利害關(guān)系人可直接向競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)關(guān)舉報(bào)，要求根據(jù)我國(guó)《反壟斷法》第51條進(jìn)行調(diào)查和執(zhí)法。

最后，發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用，新聞媒體和輿論監(jiān)督也是公眾監(jiān)督的重要組成部分。公眾和利害關(guān)系人在發(fā)現(xiàn)某政策制定機(jī)構(gòu)沒(méi)有按要求進(jìn)行自我審查甚至“頂風(fēng)”實(shí)施反競(jìng)爭(zhēng)的政府行為時(shí)，也可向媒體舉報(bào)，媒體曝光可對(duì)行政機(jī)關(guān)自身聲譽(yù)造成巨大影響和刺激，迫使其自我糾正。

(二)推進(jìn)第三方評(píng)估

《意見(jiàn)》中明確“鼓勵(lì)委托第三方開(kāi)展評(píng)估”，但如何開(kāi)展第三方評(píng)估尚付闕如。本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，第三方評(píng)估也是公眾參與和監(jiān)督的一種表現(xiàn)形式，第三方具有獨(dú)立性和中立性，獨(dú)立于政策制定機(jī)關(guān)，不會(huì)或者較少會(huì)受到政策制定機(jī)關(guān)的影響，這樣，其避免摻雜部門(mén)利益和主觀因素，獨(dú)立客觀地進(jìn)行審查評(píng)估。第三方具備一定的專業(yè)性，由專家學(xué)者、法律顧問(wèn)、專業(yè)機(jī)構(gòu)等組成，具備審查評(píng)估的一般知識(shí)儲(chǔ)備和必要素質(zhì)，尤其是涉及特定行業(yè)，能夠保證審查的科學(xué)性。另外，第三方評(píng)估也承擔(dān)了行政機(jī)關(guān)自我審查的一部分事務(wù)，可在一定程度上使行政機(jī)關(guān)從具體繁雜的微觀事項(xiàng)中解脫出來(lái)，提升治理能力的現(xiàn)代化。第三方評(píng)估的目的在于進(jìn)一步推進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的發(fā)展，科學(xué)有效地評(píng)估政府涉及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件及其他政策措施。設(shè)置評(píng)估應(yīng)遵循公平、公正、獨(dú)立、科學(xué)、高效原則，不受其他單位和個(gè)人干涉、影響。一般而言，第三方評(píng)估因接受行政機(jī)關(guān)委托而啟動(dòng)，這種委托既可以是一次性委托、也可以是一定時(shí)間內(nèi)持續(xù)性委托?？梢栽谥醒牒透鞯胤?省、自治區(qū)、直轄市)分別設(shè)置專家?guī)欤瑢＜規(guī)烊藛T選取可設(shè)置一定的標(biāo)準(zhǔn)，比如專業(yè)素養(yǎng)限制、從業(yè)年齡限制、行業(yè)限制等，每次評(píng)估隨機(jī)選取3名或5名專家組成評(píng)估小組進(jìn)行評(píng)估；或者選取若干機(jī)構(gòu)固定地作為第三方評(píng)估合作機(jī)構(gòu)，每次評(píng)估隨機(jī)選取一個(gè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行。評(píng)估程序要規(guī)范，在全國(guó)范圍內(nèi)設(shè)定統(tǒng)一的評(píng)估程序，包括評(píng)估時(shí)間、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估責(zé)任等問(wèn)題。一般來(lái)說(shuō)，在沒(méi)有特別規(guī)定的情形下，第三方評(píng)估的結(jié)果對(duì)于委托行政機(jī)關(guān)僅具有參考作用，須經(jīng)行政機(jī)關(guān)認(rèn)可，方能對(duì)其自身和公眾產(chǎn)生效力。

(三)競(jìng)爭(zhēng)文化的培育和強(qiáng)化

競(jìng)爭(zhēng)文化的培育是一種從文化觀念和價(jià)值取向等深層意識(shí)入手來(lái)實(shí)現(xiàn)公眾參與、促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施的基礎(chǔ)性工具。然而，受傳統(tǒng)文化和長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)文化相對(duì)薄弱、培育不足，*參見(jiàn)王貴：《競(jìng)爭(zhēng)政策優(yōu)先：新形勢(shì)下的多維考察與證成》，《天府新論》2017年第1期。公眾和經(jīng)營(yíng)者一樣會(huì)因“無(wú)知”而不清楚公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度及其積極意義，遑論參與到制度構(gòu)建中去，因此競(jìng)爭(zhēng)文化培育和強(qiáng)化實(shí)質(zhì)上是發(fā)動(dòng)公眾參與和監(jiān)督的基礎(chǔ)。當(dāng)前競(jìng)爭(zhēng)文化的參考測(cè)度主要包含三個(gè)方面，即消費(fèi)者和企業(yè)群體是否對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)有積極意識(shí)、媒體是否對(duì)競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題足夠敏感、政策制定者群體是否具備足夠的競(jìng)爭(zhēng)法意識(shí)，*參見(jiàn)王一平：《簡(jiǎn)析競(jìng)爭(zhēng)推進(jìn)的域外實(shí)踐及對(duì)我國(guó)實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的借鑒意義》，《中國(guó)價(jià)格監(jiān)督與反壟斷》2017年第2期。后兩者是為前者服務(wù)的。

媒體對(duì)競(jìng)爭(zhēng)文化和競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的宣傳上是培育和強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)化的重要抓手。媒體可以采取多種形式宣傳普及公平競(jìng)爭(zhēng)審查的任務(wù)、目標(biāo)和相關(guān)政策，并邀請(qǐng)專業(yè)人士進(jìn)行分析解讀，報(bào)道公平競(jìng)爭(zhēng)審查的進(jìn)展和典型例證，讓更多的人了解制度的背景、作用和運(yùn)行方式。對(duì)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)關(guān)而言，除了如前所述加強(qiáng)對(duì)政策制定機(jī)關(guān)有關(guān)人員的培訓(xùn)外，對(duì)于一般公眾則主要可以通過(guò)公布自身處理的典型案例并詳細(xì)闡釋，達(dá)到“處理一個(gè)案件，教育一批公眾，糾正一種慣例”的效果，促進(jìn)內(nèi)生性競(jìng)爭(zhēng)文化的成長(zhǎng)，還可以設(shè)立“公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度宣傳周(月)”，有計(jì)劃的展開(kāi)宣傳活動(dòng)。

五、結(jié) 語(yǔ)

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型背景下，政府在管理經(jīng)濟(jì)、調(diào)節(jié)市場(chǎng)過(guò)程中過(guò)度干預(yù)、不當(dāng)干預(yù)市場(chǎng)的行為仍較為普遍，直接利用行政手段分配資源乃至壟斷資源的情況屢見(jiàn)不鮮，這不利于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善和經(jīng)濟(jì)有序協(xié)調(diào)發(fā)展，嚴(yán)重制約了市場(chǎng)在資源配置中決定性作用的發(fā)揮，因此在深化改革的浪潮中，權(quán)力制約的重點(diǎn)是對(duì)政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力的制約和控制。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度應(yīng)當(dāng)是實(shí)現(xiàn)這種制約的“良藥”，這也能從行政立法的擴(kuò)張與限縮、國(guó)外規(guī)制影響評(píng)估的拓展、我國(guó)法治評(píng)估和行政立法評(píng)估的實(shí)踐以及經(jīng)濟(jì)法控權(quán)理念的宣導(dǎo)等角度得以印證。在權(quán)利本位論觀念映照下，公平競(jìng)爭(zhēng)審查的根本目的是對(duì)權(quán)利的保障，包含但不限于憲法視野下的經(jīng)濟(jì)權(quán)利、公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)、消費(fèi)者權(quán)等。

考慮到現(xiàn)實(shí)條件，當(dāng)前公平競(jìng)爭(zhēng)審查主要依靠政策制定機(jī)關(guān)自我審查實(shí)現(xiàn)對(duì)政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力的制約，而規(guī)范并完善此種“自我審查”模式，則須依靠政策制定機(jī)關(guān)、政策制定機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)、競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)關(guān)及國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)等行政系統(tǒng)內(nèi)的多個(gè)不同主體形成合力共同促成。同時(shí)，通過(guò)對(duì)利害關(guān)系人、消費(fèi)者及社會(huì)公眾知情權(quán)的保障和外部監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)，第三方評(píng)估的有序展開(kāi)，競(jìng)爭(zhēng)文化的培育和強(qiáng)化，自下而上地外在激勵(lì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度不斷完善，從而既為權(quán)利伸張?zhí)峁┈F(xiàn)實(shí)路徑，也達(dá)到以權(quán)利制約政府干預(yù)市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)權(quán)力的目的。

DF414

A

1005-9512-(2017)11-0011-09

王貴，武漢大學(xué)法學(xué)院經(jīng)濟(jì)法專業(yè)博士研究生，武漢大學(xué)競(jìng)爭(zhēng)法與競(jìng)爭(zhēng)政策研究中心助理研究員。

*本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)改革路徑的法律困境和出路”(項(xiàng)目編號(hào)：12BF088)、最高人民法院2016年度司法研究重大課題“供給側(cè)改革背景下相關(guān)司法對(duì)策研究”的階段性成果；國(guó)家 2011 計(jì)劃司法文明協(xié)同創(chuàng)新項(xiàng)目部分研究成果。

(責(zé)任編輯：徐瀾波)