公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的經(jīng)濟(jì)法解析*

(北京大學(xué)法學(xué)院，北京 100871)

公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度和轉(zhuǎn)售價(jià)格規(guī)制的深層審視

編者按：在我國(guó)經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度是指對(duì)行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織制定干預(yù)經(jīng)濟(jì)的規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政條措施，依據(jù)是否限制競(jìng)爭(zhēng)的標(biāo)準(zhǔn)，以及對(duì)地方性法規(guī)和國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)與其他政策措施參照是否限制競(jìng)爭(zhēng)的標(biāo)準(zhǔn)，從外部或者內(nèi)部進(jìn)行審查、實(shí)施替代乃至制止的一項(xiàng)制度。該制度在規(guī)范政府經(jīng)濟(jì)行為、制約政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力、建設(shè)我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系中具有重要的作用。公平競(jìng)爭(zhēng)涉及政府行為或行政壟斷以及整體的市場(chǎng)體系建設(shè)和諸多法律、法規(guī)以及公共政策的協(xié)調(diào)，甚至關(guān)系到憲法所確立的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，該制度的切實(shí)實(shí)施和執(zhí)行有必要在更廣的法律制度層面，審視和探尋審查主體、審查權(quán)的配置和行使以及審查基準(zhǔn)與進(jìn)路。轉(zhuǎn)售價(jià)格維持是常見(jiàn)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為模式，我國(guó)《反壟斷法》對(duì)轉(zhuǎn)售價(jià)格維持的調(diào)整規(guī)定了“原則禁止+例外豁免”框架性規(guī)范，我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)和法院在轉(zhuǎn)售價(jià)格維持的認(rèn)定思路和分析方法上存在沖突，導(dǎo)致了同案不同判的現(xiàn)象。本期特選擇三篇論文刊發(fā)，以期對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行深入探討，推動(dòng)我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度和轉(zhuǎn)售價(jià)格維持規(guī)制的完善和準(zhǔn)確實(shí)施。

公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的經(jīng)濟(jì)法解析*

張守文

(北京大學(xué)法學(xué)院，北京 100871)

對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的深入研究，需要從整體的經(jīng)濟(jì)法視角闡釋其基礎(chǔ)問(wèn)題。有必要探討公平競(jìng)爭(zhēng)在現(xiàn)代市場(chǎng)體系建設(shè)中的必要性和重要性，并通過(guò)多種經(jīng)濟(jì)政策的協(xié)調(diào)來(lái)推動(dòng)公平競(jìng)爭(zhēng)的可行性，以解釋公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)通過(guò)梳理公平競(jìng)爭(zhēng)在經(jīng)濟(jì)憲法以及經(jīng)濟(jì)法中的具體制度安排，揭示公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的法律基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步探尋審查主體及其審查權(quán)的配置和行使方面存在的問(wèn)題和解決路徑，從而說(shuō)明將公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度理解為一個(gè)“大制度”的重要價(jià)值。

公平競(jìng)爭(zhēng)；審查制度；經(jīng)濟(jì)法；經(jīng)濟(jì)政策

一、問(wèn)題的提出

我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度以國(guó)務(wù)院2016年6月發(fā)布的《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)[2016]34號(hào))為確立標(biāo)志。該制度自確立以來(lái)，各地紛紛出臺(tái)具體規(guī)定，相關(guān)領(lǐng)域?qū)W者展開(kāi)了大量研討。這樣一個(gè)看似“很小”的制度為什么會(huì)受到廣泛關(guān)注？其背后的原因非常值得研究。

公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度主要源于競(jìng)爭(zhēng)法，已有多位研究者對(duì)其著重從反壟斷法的視角進(jìn)行了深入分析。*我國(guó)《反壟斷法》第五章明確對(duì)“濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”的行為加以規(guī)制，該法第37條又特別規(guī)定“行政機(jī)關(guān)不得濫用行政權(quán)力，制定含有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的規(guī)定”。這被視為建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的直接法律依據(jù)。參見(jiàn)黃勇等：《競(jìng)爭(zhēng)政策視野下公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施》，《價(jià)格理論與實(shí)踐》2016年第4期。與此同時(shí)，無(wú)論是研究者還是執(zhí)法機(jī)構(gòu)都深知，一旦涉及政府行為或行政壟斷，制度的執(zhí)行難度就會(huì)大增。事實(shí)上，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施不僅涉及反壟斷法，還涉及整個(gè)經(jīng)濟(jì)法的其他各類(lèi)制度，甚至涉及憲法上的問(wèn)題，因此，僅將其視為反壟斷法的一個(gè)“小制度”并進(jìn)行微觀的制度分析是不夠的，還應(yīng)當(dāng)從更廣闊的經(jīng)濟(jì)法視角進(jìn)行“上下擴(kuò)展”，對(duì)其涉及的“基礎(chǔ)”問(wèn)題展開(kāi)解析。

為此，相對(duì)于以往的研究，筆者在本文中更側(cè)重于從整體的經(jīng)濟(jì)法視角，對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度所涉及的基礎(chǔ)問(wèn)題進(jìn)行如下解析：一方面，從經(jīng)濟(jì)的維度探討公平競(jìng)爭(zhēng)在現(xiàn)代市場(chǎng)體系建設(shè)中的必要性和重要性，以及通過(guò)各類(lèi)經(jīng)濟(jì)政策的協(xié)調(diào)來(lái)推動(dòng)公平競(jìng)爭(zhēng)的可行性；另一方面，從法律的維度梳理促進(jìn)和保障公平競(jìng)爭(zhēng)的理念和原則在經(jīng)濟(jì)憲法以及經(jīng)濟(jì)法制度中的具體體現(xiàn)。上述解析意在夯實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的理論基礎(chǔ)和制度基礎(chǔ)，厘清其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和法律基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)該制度既源于反壟斷法，又要在理念、價(jià)值以及具體實(shí)施上超越反壟斷法，從而將其從“小制度”提升和擴(kuò)展為“大制度”。

之所以要有這樣的提升和擴(kuò)展，是因?yàn)楣礁?jìng)爭(zhēng)事關(guān)國(guó)家的市場(chǎng)體系建設(shè)，但整體市場(chǎng)體系的建設(shè)僅靠反壟斷法是無(wú)法完成的。市場(chǎng)體系作為一個(gè)“體系”，還對(duì)應(yīng)于相關(guān)的法律體系，其建設(shè)和完善需要諸多法律部門(mén)的協(xié)同保障。*從系統(tǒng)理論的角度看，經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)與法律系統(tǒng)都是社會(huì)系統(tǒng)的分系統(tǒng)，“其所有的運(yùn)作始終是在社會(huì)中的運(yùn)作”。參見(jiàn)[德]盧曼：《社會(huì)的法律》，鄭伊倩譯，人民出版社2009年版，第14-15頁(yè)。市場(chǎng)體系和經(jīng)濟(jì)法分別作為經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和法律系統(tǒng)的重要組成部分，其相互之間亦存在緊密關(guān)聯(lián)。為此，需要提升公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的位階，使其有效實(shí)施，成為相關(guān)部門(mén)法協(xié)同保障的共同目標(biāo)。

此外，考慮到市場(chǎng)體系還與政府體系相對(duì)應(yīng)，且兩個(gè)體系的有效協(xié)調(diào)是各國(guó)長(zhǎng)期的任務(wù)，只有不斷處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，才能更好地推動(dòng)市場(chǎng)體系的建設(shè)；同時(shí)，政府與市場(chǎng)關(guān)系的框架是由一國(guó)憲法奠定的，因此，還應(yīng)當(dāng)從經(jīng)濟(jì)憲法的維度，來(lái)審視市場(chǎng)體系建設(shè)的問(wèn)題，這樣才能更好地理解公平競(jìng)爭(zhēng)以及相應(yīng)的審查制度，進(jìn)而明確具體的審查主體和審查權(quán)力、審查標(biāo)準(zhǔn)和審查責(zé)任等，這對(duì)于完善整體的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度是更為重要的。

基于上述思考，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從整體的經(jīng)濟(jì)法視角，對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的相關(guān)基礎(chǔ)問(wèn)題展開(kāi)解析，強(qiáng)調(diào)不僅可以在狹義上將其理解為反壟斷法上的一個(gè)“小制度”，還可從整體的經(jīng)濟(jì)法乃至經(jīng)濟(jì)憲法的視角，在廣義上將其理解為一個(gè)“大制度”。因此，需要在“雙手并用”的框架下，通過(guò)分析現(xiàn)代市場(chǎng)體系的基本要求來(lái)明晰其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；同時(shí)，通過(guò)梳理憲法和經(jīng)濟(jì)法對(duì)促進(jìn)和保障公平競(jìng)爭(zhēng)的制度安排，來(lái)明晰其法律基礎(chǔ)?；谏鲜鰞纱蠡A(chǔ)，還應(yīng)進(jìn)一步探討審查主體及其審查權(quán)的配置和行使等基本問(wèn)題，從而推動(dòng)該制度的完善和有效實(shí)施。

二、市場(chǎng)體系與經(jīng)濟(jì)政策維度的公平競(jìng)爭(zhēng)

我國(guó)正在建設(shè)現(xiàn)代市場(chǎng)體系，公平競(jìng)爭(zhēng)是其內(nèi)在要求。在促進(jìn)和保障公平競(jìng)爭(zhēng)方面，許多經(jīng)濟(jì)政策均有其重要影響。從市場(chǎng)體系和經(jīng)濟(jì)政策的維度展開(kāi)解析，有助于更好地理解為什么要促進(jìn)和保障公平競(jìng)爭(zhēng)、為什么要建立相應(yīng)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度及其可行性如何等問(wèn)題。

(一)公平競(jìng)爭(zhēng)是建設(shè)現(xiàn)代市場(chǎng)體系的內(nèi)在要求

依據(jù)經(jīng)濟(jì)法的“雙手并用”原理，各國(guó)一般通過(guò)有形之手和無(wú)形之手的“協(xié)同”，來(lái)實(shí)現(xiàn)各類(lèi)資源的有效配置，由此形成了政府和市場(chǎng)兩大資源配置系統(tǒng)。如何處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，既能使市場(chǎng)在資源配置方面發(fā)揮決定性作用，又能更好地發(fā)揮政府的作用(其中包括政府在促進(jìn)和保障公平競(jìng)爭(zhēng)方面的作用)，一直是各國(guó)需要不斷面對(duì)的問(wèn)題。上述問(wèn)題的持續(xù)解決，需要相應(yīng)的法律(尤其是經(jīng)濟(jì)法)的有效調(diào)整。*參見(jiàn)張守文：《政府與市場(chǎng)關(guān)系的法律調(diào)整》，《中國(guó)法學(xué)》2015年第5期。

市場(chǎng)在資源配置方面的重要作用的發(fā)揮，離不開(kāi)現(xiàn)代的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)體系這一平臺(tái)，*整體的市場(chǎng)體系包括商品市場(chǎng)和要素市場(chǎng)，而要素市場(chǎng)則又包括了勞動(dòng)力、資本、土地、技術(shù)等市場(chǎng)，對(duì)于這些市場(chǎng)的建設(shè)，需要多種法律的有效調(diào)整。參見(jiàn)張占斌：《建設(shè)統(tǒng)一開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)有序的現(xiàn)代市場(chǎng)體系》，《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第5期。只有在該平臺(tái)之上，各類(lèi)主體才能展開(kāi)自由、公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，否則，公平競(jìng)爭(zhēng)就無(wú)從談起。因此，現(xiàn)代的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)體系，是公平競(jìng)爭(zhēng)以及構(gòu)建公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的前提和基礎(chǔ)。如果一國(guó)不實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，沒(méi)有“雙手并用”的兩個(gè)資源配置系統(tǒng)，就不涉及對(duì)政府系統(tǒng)可能影響公平競(jìng)爭(zhēng)的審查問(wèn)題，當(dāng)然也不可能建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度。

上述的現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)體系，與公平競(jìng)爭(zhēng)存在著內(nèi)在關(guān)聯(lián)。如果沒(méi)有公平競(jìng)爭(zhēng)，就不可能有真正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。只要一國(guó)實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，市場(chǎng)主體和政府就應(yīng)在保障公平競(jìng)爭(zhēng)方面有重要的職責(zé)。為了確保各類(lèi)主體履行上述職責(zé)，國(guó)家既應(yīng)建立專(zhuān)門(mén)的競(jìng)爭(zhēng)法制度，直接保護(hù)市場(chǎng)主體的公平競(jìng)爭(zhēng)，也應(yīng)建立體現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)理念的相關(guān)制度，包括公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，并通過(guò)約束政府的行為，將公平競(jìng)爭(zhēng)的理念貫穿到各類(lèi)相關(guān)制度之中。

可見(jiàn)，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的建立，有其重要的現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。正是“雙手并用”框架下的現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)體系，才要求各類(lèi)主體必須展開(kāi)公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，并對(duì)政府的“建制立規(guī)”行為實(shí)施相應(yīng)的審查，以免其排除或限制公平競(jìng)爭(zhēng)；由此建立的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，則有助于厘清政府與市場(chǎng)的關(guān)系，使兩者在資源配置方面各司其職，并推動(dòng)政府和市場(chǎng)主體各自承擔(dān)維護(hù)市場(chǎng)機(jī)制健康運(yùn)行、保障公平競(jìng)爭(zhēng)的職責(zé)和義務(wù)。

早在2007年，國(guó)家就提出“加快形成統(tǒng)一開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)有序的現(xiàn)代市場(chǎng)體系”。從現(xiàn)實(shí)的制度推進(jìn)看，建立市場(chǎng)體系以及相應(yīng)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，是2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)：《決定》)中的重要內(nèi)容?！稕Q定》用較大篇幅專(zhuān)門(mén)提出要“加快完善現(xiàn)代市場(chǎng)體系”，尤其強(qiáng)調(diào)“建設(shè)統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系，是使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的基礎(chǔ)”，體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)法共識(shí)。*參見(jiàn)張守文：《“改革決定”與經(jīng)濟(jì)法共識(shí)》，《法學(xué)評(píng)論》2014年第2期。根據(jù)《決定》的整體設(shè)計(jì)，我國(guó)應(yīng)建設(shè)統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系，以實(shí)現(xiàn)企業(yè)的自主經(jīng)營(yíng)、公平競(jìng)爭(zhēng)，消費(fèi)者的自由選擇、自主消費(fèi)，以及商品和要素的自由流動(dòng)、平等交換。*這里的市場(chǎng)體系涉及企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自由、消費(fèi)者的選擇自由以及商品和要素的流動(dòng)自由，這些自由同樣是公平競(jìng)爭(zhēng)的重要前提，因此，在憲法或相關(guān)法律中也要特別保障。例如，《巴西共和國(guó)憲法》第170條專(zhuān)門(mén)確立了“自由競(jìng)爭(zhēng)”原則，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)主體“除法律規(guī)定外，無(wú)須政府授權(quán)而可以自由進(jìn)行一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)”。參見(jiàn)《世界各國(guó)憲法》編輯委員會(huì)編譯：《世界各國(guó)憲法》(美洲大洋洲卷)，中國(guó)檢察出版社2012年版，第191頁(yè)。該市場(chǎng)體系應(yīng)當(dāng)符合以下要求。首先，作為一個(gè)“體系”，應(yīng)當(dāng)是“統(tǒng)一”的整體，而不應(yīng)是被人為分割或支離破碎的傳統(tǒng)市場(chǎng)的組合。其次，該體系應(yīng)具有開(kāi)放性和國(guó)際性，而不應(yīng)是封閉的和地方化的，這樣才具有現(xiàn)代性。最后，該體系應(yīng)該是在法治框架下的既有競(jìng)爭(zhēng)又競(jìng)爭(zhēng)有序的系統(tǒng)，如果各類(lèi)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)受限，或者競(jìng)爭(zhēng)無(wú)序，則整個(gè)市場(chǎng)體系也難以持續(xù)。

上述的統(tǒng)一、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、有序均密切相關(guān)。例如，只有保持開(kāi)放，市場(chǎng)主體進(jìn)出自由，才能構(gòu)建統(tǒng)一的市場(chǎng)體系；只有在統(tǒng)一的市場(chǎng)體系中，各類(lèi)商品和要素能夠自由、有序流動(dòng)，才能實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)。統(tǒng)一、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、有序，既是現(xiàn)代市場(chǎng)體系的應(yīng)有之義，也是判斷競(jìng)爭(zhēng)是否受限、是否公平的重要標(biāo)準(zhǔn)。

從總體上說(shuō)，建立統(tǒng)一、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的現(xiàn)代市場(chǎng)體系的過(guò)程，既是推進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)程，也是對(duì)影響公平競(jìng)爭(zhēng)的各類(lèi)制度不斷清理和排除的過(guò)程。因此，審查各類(lèi)制度(包括公共政策和相關(guān)立法)是否影響公平競(jìng)爭(zhēng)，并盡可能降低其對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)的影響，以體現(xiàn)“制度中性”或確?！案?jìng)爭(zhēng)中立”，*“當(dāng)市場(chǎng)中任何實(shí)體均不存在不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)或劣勢(shì)時(shí)，就實(shí)現(xiàn)了競(jìng)爭(zhēng)中立狀態(tài)”。參見(jiàn)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織：《競(jìng)爭(zhēng)中立：維持國(guó)有企業(yè)與私有企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境》，謝暉譯，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2015年版，第4頁(yè)。是實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)在資源配置方面的決定性作用的重要保障?？紤]到我國(guó)在經(jīng)濟(jì)治理中大都是經(jīng)濟(jì)政策先行，而經(jīng)濟(jì)立法相對(duì)滯后，需要著重探討經(jīng)濟(jì)政策對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)的影響。

(二)在經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)中促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)

在各類(lèi)公共政策中，經(jīng)濟(jì)政策對(duì)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的建立以及公平競(jìng)爭(zhēng)的影響是最大的，同時(shí)，各類(lèi)經(jīng)濟(jì)政策的組合，也正是經(jīng)濟(jì)法制度建設(shè)的重要源泉。在公平競(jìng)爭(zhēng)方面，許多人更關(guān)注產(chǎn)業(yè)政策和競(jìng)爭(zhēng)政策的組合，并認(rèn)為只要確定競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)地位，就有助于解決公平競(jìng)爭(zhēng)乃至整體市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本問(wèn)題。然而，從整體的經(jīng)濟(jì)法維度看，在一國(guó)的經(jīng)濟(jì)政策體系中，財(cái)政政策和貨幣政策作為大量采行的“基本政策”，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)政策、產(chǎn)業(yè)政策等其他政策的制定和實(shí)施都會(huì)產(chǎn)生重要影響。盡管有學(xué)者將涉及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)稅政策和貨幣政策都?xì)w入產(chǎn)業(yè)政策，但畢竟前兩類(lèi)基本政策更為基礎(chǔ)和重要。因此，不宜僅將競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)系視為影響公平競(jìng)爭(zhēng)的核心問(wèn)題，真正對(duì)競(jìng)爭(zhēng)政策構(gòu)成重要影響的，首先是財(cái)政政策和貨幣政策，并且，它們與產(chǎn)業(yè)政策不在一個(gè)層次上。

在推進(jìn)現(xiàn)代市場(chǎng)體系建設(shè)的過(guò)程中，要促進(jìn)和保障公平競(jìng)爭(zhēng)，就應(yīng)綜合考慮各類(lèi)經(jīng)濟(jì)政策(特別是財(cái)政政策和貨幣政策)，以及與其密切相關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策、外貿(mào)政策、競(jìng)爭(zhēng)政策和消費(fèi)者政策，等等。上述各類(lèi)政策均有其存在的價(jià)值，需要通過(guò)有效協(xié)調(diào)，將公平競(jìng)爭(zhēng)的理念貫穿其中，才不會(huì)在政策制定方面產(chǎn)生過(guò)多的沖突。在此過(guò)程中，各類(lèi)政策目標(biāo)的確定會(huì)涉及相關(guān)公共利益，并直接影響公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的例外規(guī)定和調(diào)整范圍，從而影響其實(shí)施的“可行性”。例如，在財(cái)政政策領(lǐng)域，財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠，往往被視為可能影響公平競(jìng)爭(zhēng)的重要因素，但在相關(guān)國(guó)際條約和一國(guó)的國(guó)內(nèi)法中，仍然允許保留多種類(lèi)型的財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠，這說(shuō)明其存在具有合理性。因此，需要明確哪些財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠是必要、合理的，而且是不違反“實(shí)質(zhì)公平”的，并由此確立“必要—合理—公平原則”，作為排查的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，這對(duì)于公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的完善是很有意義的。又如，在貨幣政策領(lǐng)域，我國(guó)對(duì)不同類(lèi)型金融機(jī)構(gòu)存款準(zhǔn)備金率，以及對(duì)不同地區(qū)的IPO政策，均實(shí)行區(qū)別對(duì)待，*2016年9月9日證監(jiān)會(huì)發(fā)布的《中國(guó)證監(jiān)會(huì)關(guān)于發(fā)揮資本市場(chǎng)作用服務(wù)國(guó)家脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略的意見(jiàn)》，被稱(chēng)為“IPO扶貧”制度，曾引發(fā)廣泛熱議。其對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)的影響也需要按照上述的“必要—合理—公平原則”作具體分析。

各類(lèi)政策的制定者都會(huì)認(rèn)為自己的出發(fā)點(diǎn)是保障公共利益，包括扶貧濟(jì)困、國(guó)家安全、節(jié)能環(huán)保等等?，F(xiàn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度中的例外規(guī)定，都是基于國(guó)家安全、扶貧濟(jì)困、節(jié)能環(huán)保等公共利益的考量。對(duì)此，該制度要求自我審查的機(jī)關(guān)應(yīng)說(shuō)明政策措施對(duì)實(shí)現(xiàn)政策目的不可或缺，且不會(huì)嚴(yán)重排除和限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，并要明確實(shí)施期限。當(dāng)這些關(guān)于公共利益的目標(biāo)與保障公平競(jìng)爭(zhēng)的目標(biāo)發(fā)生沖突時(shí)，就需要進(jìn)行有效的協(xié)調(diào)。其中，對(duì)于上述旨在扶貧濟(jì)困、保護(hù)弱勢(shì)群體的優(yōu)惠或政策傾斜，人們一般不會(huì)認(rèn)為其影響公平競(jìng)爭(zhēng)；但對(duì)于那些并不貧困、并不弱勢(shì)的市場(chǎng)主體，國(guó)家是否應(yīng)對(duì)其扶持或傾斜，則會(huì)存在爭(zhēng)議。盡管在國(guó)家扶持某類(lèi)企業(yè)時(shí)，往往強(qiáng)調(diào)其對(duì)國(guó)計(jì)民生或國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的重要影響，但能否由其他企業(yè)擔(dān)負(fù)該使命，尤其是民營(yíng)企業(yè)可否擔(dān)此重任，以及在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，國(guó)有企業(yè)具有的公益性和營(yíng)利性應(yīng)如何平衡，如何與民營(yíng)企業(yè)展開(kāi)公平競(jìng)爭(zhēng)等等，一直是爭(zhēng)論頗多的話(huà)題，有許多方面需要解釋和協(xié)調(diào)。*稅收中立、債務(wù)中立、監(jiān)管中立等是影響兩類(lèi)企業(yè)“競(jìng)爭(zhēng)中立”的“八大基石”。參見(jiàn)前注⑦，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織書(shū)，第17-22頁(yè)。從總體上說(shuō)，當(dāng)保障公平競(jìng)爭(zhēng)與其他政策所保障的公共利益發(fā)生沖突時(shí)，在各類(lèi)經(jīng)濟(jì)政策之間進(jìn)行目標(biāo)和手段的協(xié)調(diào)，合理確定公平競(jìng)爭(zhēng)的地位，是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)過(guò)程中要持續(xù)解決的重要問(wèn)題。

總之，建立和完善公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，是建立現(xiàn)代市場(chǎng)體系，推進(jìn)整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，有助于發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制配置資源的重要作用。早在1980年的《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展和保護(hù)社會(huì)主義競(jìng)爭(zhēng)的暫行規(guī)定》中就提出要“打破地區(qū)封鎖和部門(mén)分割”。此外，在實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之初制定的我國(guó)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第7條規(guī)定：“政府及其所屬部門(mén)不得濫用行政權(quán)力，限制外地商品進(jìn)入本地市場(chǎng)，或者本地商品流向外地市場(chǎng)?！鄙鲜鲆?guī)定為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場(chǎng)體系建設(shè)奠定了重要的制度基礎(chǔ)。發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，建立現(xiàn)代市場(chǎng)體系的現(xiàn)實(shí)需要，是公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度得以建立和發(fā)展的重要經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。國(guó)務(wù)院2016年第34號(hào)文將標(biāo)題定為“在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度”，正是體現(xiàn)了市場(chǎng)體系建設(shè)與公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的緊密關(guān)聯(lián)。

從市場(chǎng)體系建設(shè)的視角看，整個(gè)市場(chǎng)體系建設(shè)都是圍繞公平競(jìng)爭(zhēng)展開(kāi)的，因而保障公平競(jìng)爭(zhēng)具有突出的必要性和重要性；從經(jīng)濟(jì)政策的視角看，通過(guò)多種政策目標(biāo)的協(xié)調(diào)來(lái)促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)，具有現(xiàn)實(shí)可行性。因此，在促進(jìn)和保障公平競(jìng)爭(zhēng)目標(biāo)基礎(chǔ)上建立的審查制度，既具有經(jīng)濟(jì)必要性，又具有制度可行性。

三、公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的法律基礎(chǔ)

筆者已基于公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度突出的“經(jīng)濟(jì)性”，探討了其產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，而該制度作為一種“法律制度”，還需明晰其存在的法律基礎(chǔ)。鑒于公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的核心目標(biāo)是促進(jìn)和保障公平競(jìng)爭(zhēng)，由此可以考察其在相關(guān)法律甚至憲法上的淵源，這有助于全面理解該制度的理念和位階，明晰其法律基礎(chǔ)，并推進(jìn)其具體實(shí)施。

對(duì)于促進(jìn)和保障公平競(jìng)爭(zhēng)，各國(guó)一般是通過(guò)經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)法或具體的反壟斷法作出直接規(guī)定，同時(shí)，許多國(guó)家的憲法亦有相關(guān)規(guī)定。據(jù)此，對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度可分別從微觀和宏觀兩個(gè)層面來(lái)理解：在微觀層面，可將其理解為反壟斷法的一項(xiàng)制度；在宏觀層面，可將其理解為整體經(jīng)濟(jì)法乃至經(jīng)濟(jì)憲法上的一項(xiàng)制度。鑒于有關(guān)宏觀層面的研究相對(duì)不足，下面筆者著重從經(jīng)濟(jì)法與經(jīng)濟(jì)憲法相結(jié)合的維度加以探析。

通常，一國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的變革或整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，都會(huì)濃縮并呈現(xiàn)在憲法中，并構(gòu)成經(jīng)濟(jì)憲法的重要內(nèi)容，同樣，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下至為重要的公平競(jìng)爭(zhēng)，也會(huì)體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)憲法中，這是旨在保障公平競(jìng)爭(zhēng)的反壟斷法被稱(chēng)為“經(jīng)濟(jì)憲法”的重要原因。其實(shí)，包括競(jìng)爭(zhēng)法在內(nèi)的各類(lèi)經(jīng)濟(jì)法制度，都源于憲法的基本規(guī)范，而這些基本規(guī)范則構(gòu)成了經(jīng)濟(jì)憲法的重要內(nèi)容。*早期憲法的政治性更為突出，如1917年制定的《墨西哥合眾國(guó)憲法》即如此。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，該法第28條也融入了反壟斷的內(nèi)容，即“墨西哥合眾國(guó)在法律規(guī)定的范圍和情況下，禁止壟斷、壟斷活動(dòng)、專(zhuān)賣(mài)和偷稅漏稅”。參見(jiàn)前注⑥，《世界各國(guó)憲法》編輯委員會(huì)編譯書(shū)，第632頁(yè)。

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制在全球的普遍建立，憲法的“經(jīng)濟(jì)性”日益突出。尤其是許多原來(lái)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的國(guó)家，在轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制后，其憲法內(nèi)容的變化更為顯著，有關(guān)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以及公平競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)容紛紛“入憲”。*例如，《俄羅斯聯(lián)邦憲法》第8條規(guī)定：“在俄羅斯聯(lián)邦，保障經(jīng)濟(jì)空間的統(tǒng)一，保障商品、勞務(wù)和資金的自由流動(dòng)，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)和保障經(jīng)濟(jì)活動(dòng)自由?！鄙鲜鲆?guī)定體現(xiàn)了市場(chǎng)體系統(tǒng)一、商品和要素自由流動(dòng)、鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)的精神。此外，該法第34條第2項(xiàng)規(guī)定“不允許進(jìn)行旨在壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)?！边@是保障公平競(jìng)爭(zhēng)的憲法基礎(chǔ)。參見(jiàn)《世界各國(guó)憲法》編輯委員會(huì)編譯：《世界各國(guó)憲法》(歐洲卷)，中國(guó)檢察出版社2012年版，第212頁(yè)?；趹椃ǖ倪@種“經(jīng)濟(jì)性”，經(jīng)濟(jì)法與憲法具有了更高的一致性。*參見(jiàn)張守文：《憲法與經(jīng)濟(jì)法關(guān)系的“經(jīng)濟(jì)性”分析》，《法學(xué)論壇》2013年第3期。

促進(jìn)和保障公平競(jìng)爭(zhēng)作為經(jīng)濟(jì)憲法的重要內(nèi)容，在許多國(guó)家的憲法文本中都有體現(xiàn)。例如，《俄羅斯聯(lián)邦憲法》第34條第2項(xiàng)規(guī)定：“不允許進(jìn)行旨在壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)”，*參見(jiàn)前注，《世界各國(guó)憲法》編輯委員會(huì)編譯書(shū)，第215頁(yè)。這是保障公平競(jìng)爭(zhēng)的憲法基礎(chǔ)。俄羅斯作為從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的典型國(guó)家，其憲法中大量規(guī)定統(tǒng)一市場(chǎng)、禁止壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的條款，充分體現(xiàn)了對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)的高度重視。此外，《克羅地亞憲法》第49條也規(guī)定：“國(guó)家保證所有企業(yè)家在市場(chǎng)上的平等法律地位。禁止濫用法律所界定的壟斷地位?！?參見(jiàn)前注，《世界各國(guó)憲法》編輯委員會(huì)編譯書(shū)，第338頁(yè)?！锻炼鋺椃ā返?67條則規(guī)定：“國(guó)家應(yīng)采取措施保障和促進(jìn)貨幣、信貸、資本、商品和服務(wù)市場(chǎng)的合理有序運(yùn)行，防止市場(chǎng)形成事實(shí)或者由協(xié)議產(chǎn)生的壟斷和卡特爾。”*參見(jiàn)《世界各國(guó)憲法》編輯委員會(huì)編譯：《世界各國(guó)憲法》(亞洲卷)第219-220頁(yè)。各國(guó)憲法關(guān)于反壟斷的規(guī)定，都在強(qiáng)調(diào)保障公平競(jìng)爭(zhēng)，并進(jìn)而為建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度提供憲法支撐。

我國(guó)憲法雖然沒(méi)有像某些國(guó)家那樣通過(guò)明確規(guī)定“反壟斷”、“統(tǒng)一市場(chǎng)”等來(lái)體現(xiàn)促進(jìn)和保障“公平競(jìng)爭(zhēng)”的理念，但實(shí)質(zhì)上也存在“可推導(dǎo)”或“可解釋”的隱含規(guī)定。例如，我國(guó)《憲法》第15條的規(guī)定，就是保障公平競(jìng)爭(zhēng)、建立相應(yīng)的審查制度的重要憲法基礎(chǔ)。該條共有三款，分別是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制條款、宏觀調(diào)控條款和市場(chǎng)規(guī)制條款，它們不僅確立了作為經(jīng)濟(jì)法基礎(chǔ)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，也明確了經(jīng)濟(jì)法的兩大板塊，即宏觀調(diào)控法和市場(chǎng)規(guī)制法，對(duì)于經(jīng)濟(jì)法的理論研究和制度建設(shè)尤其有特殊意義。下面筆者就著重從公平競(jìng)爭(zhēng)的角度，對(duì)這三款作出如下解析。

首先，我國(guó)《憲法》第15條第1款有關(guān)我國(guó)實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的規(guī)定至為重要。正是基于憲法確立的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，才要強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)在資源配置方面的重要作用，并依法保護(hù)和促進(jìn)公平、正當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)。根據(jù)該款規(guī)定，無(wú)論政府或市場(chǎng)主體，只要其行為妨害公平競(jìng)爭(zhēng)，就違背了憲法規(guī)定及其相關(guān)理念。該款規(guī)定有助于理解為什么要在各個(gè)領(lǐng)域倡導(dǎo)和保障公平競(jìng)爭(zhēng)。依據(jù)該款規(guī)定的內(nèi)在要求，我國(guó)正在構(gòu)建“統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序”的市場(chǎng)體系。從法制的角度看，“統(tǒng)一”的大市場(chǎng)要求有統(tǒng)一的制度，*統(tǒng)一的市場(chǎng)需要統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)制度、競(jìng)爭(zhēng)制度、稅收制度等，因而需要多種制度協(xié)調(diào)，共同促進(jìn)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成和公平競(jìng)爭(zhēng)。其中，我國(guó)1994年以來(lái)的幾次稅制改革，非常重視公平稅負(fù)，從而為統(tǒng)一市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造條件。參見(jiàn)張守文：《稅制變遷與稅收法治現(xiàn)代化》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2015年第2期。因此必須清除各類(lèi)限制商品和要素自由流動(dòng)的制度。*可以用來(lái)比較的是，《俄羅斯聯(lián)邦憲法》第74條規(guī)定：“在俄羅斯聯(lián)邦境內(nèi)，禁止為了阻撓商品、勞務(wù)和資金的自由流動(dòng)，設(shè)立關(guān)卡、關(guān)稅、收費(fèi)以及其他任何障礙。”此外，該法第71條規(guī)定，俄羅斯聯(lián)邦的管轄對(duì)象包括規(guī)定統(tǒng)一市場(chǎng)的法律原則。參見(jiàn)注，《世界各國(guó)憲法》編輯委員會(huì)編譯書(shū)，第219-220頁(yè)。同時(shí)，“開(kāi)放”是實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)“統(tǒng)一”的重要前提，各個(gè)部門(mén)、地區(qū)、行業(yè)等人為設(shè)置壁壘的制度，也都必須清理；廣義的開(kāi)放還包括對(duì)國(guó)外開(kāi)放，因而涉外領(lǐng)域的公平競(jìng)爭(zhēng)制度亦應(yīng)關(guān)注。另外，在法治框架下展開(kāi)的競(jìng)爭(zhēng)，唯有真正遵循相關(guān)法律，切實(shí)做到“競(jìng)爭(zhēng)有序”，才能促進(jìn)和保障公平競(jìng)爭(zhēng)并提升經(jīng)濟(jì)效率。因此，作為現(xiàn)代市場(chǎng)體系內(nèi)在要求的“統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序”，不僅在前述的經(jīng)濟(jì)層面有重要意義，也在制度建設(shè)層面有重要價(jià)值。

其次，我國(guó)《憲法》第15條第2款規(guī)定的“國(guó)家加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法，完善宏觀調(diào)控”，有助于從宏觀層面推進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)。如果把該條第1款強(qiáng)調(diào)的公平競(jìng)爭(zhēng)價(jià)值和目標(biāo)融入其中，則該款可理解為：“完善宏觀調(diào)控”，是指應(yīng)完善對(duì)“宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行”的調(diào)節(jié)和控制，而不應(yīng)干擾微觀的市場(chǎng)主體的公平競(jìng)爭(zhēng)和經(jīng)營(yíng)自由，*阿馬蒂亞·森認(rèn)為，自由是發(fā)展的首要目標(biāo)，自由的公平的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)于市場(chǎng)主體的發(fā)展無(wú)疑是非常重要的。參見(jiàn)[印度]阿馬蒂亞·森：《以自由看待發(fā)展》，任賾等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版，第3頁(yè)、第13頁(yè)、第31-33頁(yè)。同時(shí)，在“加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法”的過(guò)程中也應(yīng)不斷強(qiáng)化對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)的要求。

最后，我國(guó)《憲法》第15條第3款規(guī)定的“禁止任何組織或者個(gè)人擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序”，對(duì)于保障公平競(jìng)爭(zhēng)的作用更為直接。依據(jù)該款規(guī)定，各類(lèi)政府部門(mén)或相關(guān)組織機(jī)構(gòu)，違法從事影響市場(chǎng)統(tǒng)一開(kāi)放、公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序的行為，都屬于擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的行為。可見(jiàn)，該款從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的角度，為市場(chǎng)規(guī)制法提供了重要的憲法依據(jù)，同時(shí)，任何主體都不能擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序(包括公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序)，因此，該規(guī)定也為公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度奠定了重要基礎(chǔ)。

我國(guó)《憲法》第15條第2款和第3款，要與該條第1款所內(nèi)涵的公平競(jìng)爭(zhēng)理念相結(jié)合，體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)法上，就是要把公平競(jìng)爭(zhēng)的價(jià)值和目標(biāo)貫穿于宏觀調(diào)控和市場(chǎng)規(guī)制的各類(lèi)制度之中。因此，公平競(jìng)爭(zhēng)雖然內(nèi)涵于該條第1款，但要通過(guò)該條第2款和第3款來(lái)落實(shí)，并且，這些經(jīng)濟(jì)憲法層面的規(guī)定，對(duì)于經(jīng)濟(jì)法的制度形成具有重要影響。為了促進(jìn)和保障公平競(jìng)爭(zhēng)，需要把經(jīng)濟(jì)憲法與經(jīng)濟(jì)法有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，共同作為公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的法律基礎(chǔ)。正因如此，盡管許多國(guó)家在憲法中會(huì)直接或間接地規(guī)定反壟斷的內(nèi)容，但對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)的促進(jìn)和保障，仍需通過(guò)各類(lèi)具體的經(jīng)濟(jì)法以及其他相關(guān)法律來(lái)落實(shí)。因此，促進(jìn)和保障公平競(jìng)爭(zhēng)，僅靠反壟斷法是不夠的，它是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要諸多法律配套，尤其要從源頭上防止通過(guò)公共政策的制定和相關(guān)立法來(lái)排除或限制公平競(jìng)爭(zhēng)。這就需要對(duì)既存的或制定中的涉及公平競(jìng)爭(zhēng)的各類(lèi)相關(guān)制度進(jìn)行“審查”，以排除或減少其對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)的“影響”?？梢?jiàn)，一般意義上的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，其目標(biāo)是促進(jìn)和保障公平競(jìng)爭(zhēng)，其手段是審查和排除影響公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定，并以此確保公共政策或相關(guān)立法的質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)其與相關(guān)競(jìng)爭(zhēng)政策、競(jìng)爭(zhēng)制度的協(xié)調(diào)。

四、審查主體及其審查權(quán)的配置與行使

以上分別著重從經(jīng)濟(jì)和法律的維度，探討了公平競(jìng)爭(zhēng)的重要性及其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和法律基礎(chǔ)，從而說(shuō)明對(duì)影響公平競(jìng)爭(zhēng)的各類(lèi)制度進(jìn)行審查的合理性與合法性。在此基礎(chǔ)上，還需轉(zhuǎn)入對(duì)具體規(guī)范層面的基本問(wèn)題的探究，進(jìn)一步分析公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度中的審查主體及其審查權(quán)的配置和行使等問(wèn)題。

如前所述，無(wú)論是為了推進(jìn)整體市場(chǎng)體系建設(shè)，還是基于經(jīng)濟(jì)憲法的規(guī)定，從經(jīng)濟(jì)法的維度看，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度涉及諸多法律制度、經(jīng)濟(jì)政策的協(xié)調(diào)，事關(guān)整體市場(chǎng)體系的建設(shè)，牽涉各個(gè)層級(jí)的政府，因而確有必要將其理解為一個(gè)“大制度”?；谶@種理解，對(duì)審查主體及其審查權(quán)的配置、行使等問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)有進(jìn)一步的考量和安排，這對(duì)于完善現(xiàn)行制度可能更為重要。

(一)審查主體及其審查權(quán)的配置問(wèn)題

我國(guó)現(xiàn)行的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，將審查主體確定為“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織”，并將其統(tǒng)稱(chēng)為“政策制定機(jī)關(guān)”。從法學(xué)的角度看，這種“統(tǒng)稱(chēng)”并不合適，因?yàn)樵S多立法活動(dòng)不宜被歸屬為政策制定活動(dòng)，許多規(guī)范性文件也不宜稱(chēng)為政策。對(duì)此，可以結(jié)合制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的思路，將公共政策和相關(guān)法律規(guī)范統(tǒng)稱(chēng)為“制度”，*制度是指由人制定的規(guī)則，以抑制人際交往中的任意行為和機(jī)會(huì)主義行為。參見(jiàn)[德]柯武鋼、史漫飛：《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)：社會(huì)秩序與公共政策》，韓朝華譯，商務(wù)印書(shū)館2000年版，第32頁(yè)。將“政策制定機(jī)關(guān)”改為“制度制定機(jī)關(guān)”。

在公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度中，審查主體并非限于反壟斷法的執(zhí)法主體，而是要擴(kuò)展到其他領(lǐng)域更廣泛的主體，涉及對(duì)競(jìng)爭(zhēng)法之外諸多制度的審查。*對(duì)于審查主體及其審查權(quán)，各國(guó)的規(guī)定不盡一致。例如，《印度競(jìng)爭(zhēng)法》(2002年)第49條規(guī)定，中央政府在制定競(jìng)爭(zhēng)政策(包括審查與競(jìng)爭(zhēng)有關(guān)的法律)或其他事項(xiàng)時(shí)，或州政府在制定競(jìng)爭(zhēng)政策或其他事項(xiàng)時(shí)，根據(jù)具體情況可以就該政策可能對(duì)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的影響向委員會(huì)作出說(shuō)明，而委員會(huì)應(yīng)當(dāng)在收到說(shuō)明之日起60天內(nèi)向中央政府、州政府給出其意見(jiàn)，根據(jù)具體情況中央政府、州政府可采取其認(rèn)為適當(dāng)?shù)男袆?dòng)。參見(jiàn)林燕萍等：《發(fā)展中國(guó)家十國(guó)競(jìng)爭(zhēng)法研究》，北京大學(xué)出版社2010年版，第414頁(yè)。在審查過(guò)程中，公平競(jìng)爭(zhēng)作為一種重要的理念和標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)貫穿于對(duì)各類(lèi)相關(guān)制度的評(píng)判，由此會(huì)大大擴(kuò)展公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的適用范圍*《瑞士聯(lián)邦憲法》第94條規(guī)定，聯(lián)邦和各州尊重經(jīng)濟(jì)自由原則。對(duì)經(jīng)濟(jì)自由原則的克減，特別是威脅競(jìng)爭(zhēng)的措施，只有在聯(lián)邦憲法有所規(guī)定或各州法律規(guī)定了排他性權(quán)力時(shí)才能被允許。參見(jiàn)前注，《世界各國(guó)憲法》編輯委員會(huì)編譯書(shū)，第56頁(yè)。。

此外，公平競(jìng)爭(zhēng)審查在性質(zhì)上不是司法審查，而是一種廣義的立法審查，即在規(guī)則制定過(guò)程中對(duì)規(guī)則合法性進(jìn)行的審查，這就決定了它是一種源頭審查，而不是在出現(xiàn)紛爭(zhēng)之后的執(zhí)法審查或司法審查。由于審查主體非常分散，并且主要是自我審查，能否保證審查的質(zhì)量，切實(shí)保障公平競(jìng)爭(zhēng)，還是存疑的。尤其在各部門(mén)和地區(qū)都有自身利益或業(yè)績(jī)追求的情況下，當(dāng)公平競(jìng)爭(zhēng)的要求與其他制度目標(biāo)發(fā)生沖突時(shí)，要實(shí)現(xiàn)保障公平競(jìng)爭(zhēng)的目標(biāo)，就要有制度的特別保障。*對(duì)此，1993年《蒙古國(guó)禁止不公平競(jìng)爭(zhēng)法》第10條規(guī)定，國(guó)家大呼拉爾有權(quán)為促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)的國(guó)家政策確立基礎(chǔ)；有權(quán)依照法律監(jiān)督政府決議的執(zhí)行以確保處于市場(chǎng)中的企業(yè)有一個(gè)公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境；如果發(fā)現(xiàn)政府(行政機(jī)構(gòu))的決定禁止或限制了公平競(jìng)爭(zhēng)，可以行使否決權(quán)。參見(jiàn)前注，林燕萍等書(shū)，第433頁(yè)。

基于制度保障的需要，應(yīng)結(jié)合審查權(quán)的分散行使可能造成的問(wèn)題，再給國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)配置一類(lèi)審查權(quán)，使其可作為相對(duì)獨(dú)立的“第三方”，對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作進(jìn)行不定期、不定項(xiàng)的抽查或?qū)嵉貦z查，這是對(duì)審查的“再審查”。*也有研究者提出以反壟斷委員會(huì)為主的競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估機(jī)制?？蓞⒁?jiàn)張占江：《中國(guó)法律競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估制度的建構(gòu)》，《法學(xué)》2015年第4期。對(duì)不嚴(yán)格按照公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度要求，敷衍塞責(zé)的審查主體，應(yīng)細(xì)化追責(zé)程序和機(jī)制，這既有助于反壟斷委員會(huì)職能的適度“實(shí)化”，也有助于審查制度的有效落實(shí)。

公平競(jìng)爭(zhēng)審查權(quán)在微觀層面的依據(jù)，是反壟斷法的相關(guān)規(guī)定，而其更上位的法律基礎(chǔ)，則是憲法的相關(guān)規(guī)定。因此，此類(lèi)審查權(quán)體現(xiàn)了國(guó)家的整體制度安排，具有合法性。此類(lèi)審查權(quán)存在的合理性，在于解決相關(guān)制度可能對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)造成的負(fù)面影響。在明晰上述權(quán)力依據(jù)的基礎(chǔ)上，應(yīng)有效配置審查權(quán)，以全面促進(jìn)和保障公平競(jìng)爭(zhēng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(二)行使審查權(quán)過(guò)程中的政策與法律問(wèn)題

在審查權(quán)的行使(同時(shí)也是審查職責(zé)的履行)過(guò)程中，需要著重審查四個(gè)方面，即市場(chǎng)主體的自由進(jìn)出、商品和要素的自由流動(dòng)，以及對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為的影響。上述四大審查標(biāo)準(zhǔn)與相關(guān)的例外規(guī)定，體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)法兼顧效率與公平的基本原則。依據(jù)這一原則，政府應(yīng)建立合適的兼顧公平和效率的制度安排，實(shí)施更有效的監(jiān)管和引導(dǎo)。*參見(jiàn)[美]坦茨：《政府與市場(chǎng)：變革中的政府職能》，王宇等譯，商務(wù)印書(shū)館2014年版，第34頁(yè)。與此同時(shí)，上述標(biāo)準(zhǔn)的適用，不僅涉及反壟斷法，也涉及經(jīng)濟(jì)法的其他若干部門(mén)法特別是財(cái)政法、稅法、招標(biāo)投標(biāo)法、價(jià)格法、特許經(jīng)營(yíng)法等諸多制度。明確上述審查標(biāo)準(zhǔn)，是為了更好地確定政府制定的公共政策或相關(guān)規(guī)則是否影響公平競(jìng)爭(zhēng)。在公共政策特別是經(jīng)濟(jì)政策的制定方面，許多人認(rèn)為應(yīng)強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位，就像強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)在資源配置方面的決定性地位一樣，同時(shí)，不少人把產(chǎn)業(yè)政策等同于政府的干預(yù)或影響，并將其與競(jìng)爭(zhēng)政策對(duì)立。然而，如前所述，財(cái)政政策、稅收政策、貨幣政策的影響范圍更大，只不過(guò)這些政策會(huì)影響到產(chǎn)業(yè)，便有人將其等同于產(chǎn)業(yè)政策。事實(shí)上，諸如財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等，首先是財(cái)政政策和稅收政策的問(wèn)題，而不是產(chǎn)業(yè)政策的問(wèn)題，這是需要重申并加以澄清的。與此同時(shí)，盡管?chē)?guó)內(nèi)外許多學(xué)者將競(jìng)爭(zhēng)法納入廣義的競(jìng)爭(zhēng)政策中，*例如，美國(guó)著名反壟斷法學(xué)者霍溫坎普(Herbert Hovenkamp)就特別強(qiáng)調(diào)其選擇“政策”一詞作為書(shū)名，是既想闡明現(xiàn)有的法律，又想闡明那些主張采用其他方法的政策。參見(jiàn)[美]霍溫坎普：《聯(lián)邦反托拉斯政策：競(jìng)爭(zhēng)法律及其實(shí)踐》(第3版)，許光耀、江山、王晨譯，法律出版社2009年版，作者序言。但從嚴(yán)格的學(xué)術(shù)意義上說(shuō)，既不應(yīng)將競(jìng)爭(zhēng)政策等同于競(jìng)爭(zhēng)法，也不應(yīng)把競(jìng)爭(zhēng)法包含于競(jìng)爭(zhēng)政策之中。從經(jīng)濟(jì)法的角度看，盡管經(jīng)濟(jì)法是經(jīng)濟(jì)政策的法律化，經(jīng)濟(jì)法與經(jīng)濟(jì)政策的聯(lián)系非常緊密，但仍應(yīng)區(qū)分經(jīng)濟(jì)政策和經(jīng)濟(jì)法，以及具體的競(jìng)爭(zhēng)政策與競(jìng)爭(zhēng)法，否則許多問(wèn)題會(huì)混淆不清。

強(qiáng)調(diào)上述政策與法律的界分，對(duì)于審查權(quán)的行使乃至整個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施可能會(huì)有特殊意義。目前，我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的系統(tǒng)規(guī)定，是國(guó)務(wù)院文件(一般專(zhuān)指國(guó)務(wù)院2016年第34號(hào)文)，這樣就存在的一個(gè)重要問(wèn)題：當(dāng)該文件的規(guī)定與其他法律法規(guī)沖突的時(shí)候，何者優(yōu)先？如果單純機(jī)械地套用法律效力級(jí)次的規(guī)則或我國(guó)《立法法》的規(guī)定，可能有人認(rèn)為它們并不在一個(gè)層次上，應(yīng)強(qiáng)調(diào)法律、法規(guī)有更強(qiáng)的法律約束力。如果僅將公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度作為國(guó)務(wù)院文件規(guī)定的一個(gè)“小制度”，就會(huì)面臨這樣的問(wèn)題。然而，如果將其作為一個(gè)“大制度”，就應(yīng)從整體解釋、系統(tǒng)解釋的角度，強(qiáng)調(diào)保障公平競(jìng)爭(zhēng)是憲法確立的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，而且，從合憲性的角度講，其他法律法規(guī)也要遵循這一規(guī)定。更何況該制度所涉及的許多標(biāo)準(zhǔn)，已有我國(guó)《反壟斷法》的規(guī)定作為基礎(chǔ)。因此，即使其他法律法規(guī)與我國(guó)《反壟斷法》相沖突，也可以從憲法的高度，進(jìn)行合憲性的解釋。這更有助于發(fā)揮法律體系的整體功用，真正實(shí)現(xiàn)法治系統(tǒng)的整體合力。當(dāng)然，從未來(lái)完善公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的角度，還應(yīng)提升立法層級(jí)，進(jìn)行單獨(dú)立法，或在修改我國(guó)《反壟斷法》時(shí)作出專(zhuān)門(mén)規(guī)定，至少應(yīng)出臺(tái)《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》，這會(huì)更有助于上述問(wèn)題的解決。

從一般意義的保障公平競(jìng)爭(zhēng)的角度看，在經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域，不僅要關(guān)注企業(yè)或經(jīng)營(yíng)者之間的公平競(jìng)爭(zhēng)，也應(yīng)關(guān)注中央政府和地方政府對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)的影響，并對(duì)政府行為進(jìn)行約束和規(guī)制，*例如，2001年的《南非共和國(guó)競(jìng)爭(zhēng)法》第21節(jié)規(guī)定，競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)的職能是“對(duì)生效法律和公共性規(guī)章進(jìn)行事后審查，對(duì)其中允許非競(jìng)爭(zhēng)行為的有關(guān)規(guī)定向部長(zhǎng)報(bào)告”。參見(jiàn)時(shí)建中主編：《二十一國(guó)競(jìng)爭(zhēng)法典》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2009年版，第402頁(yè)。又如，1993年《蒙古國(guó)禁止不公平競(jìng)爭(zhēng)法》第11條規(guī)定，蒙古國(guó)的部長(zhǎng)和國(guó)家發(fā)展委員會(huì)的主席如果發(fā)現(xiàn)部落首領(lǐng)或省會(huì)首腦作出的決定與禁止不公平競(jìng)爭(zhēng)的法律相抵觸，可以向總理提交建議否決之。參見(jiàn)前注，林燕萍等書(shū)，第434頁(yè)。此時(shí)的政府亦屬于規(guī)制受體，這是在經(jīng)濟(jì)法主體理論研究方面需注意的問(wèn)題。此外，如果對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)的理念再予擴(kuò)展，則在經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域還需關(guān)注稅收競(jìng)爭(zhēng)、金融競(jìng)爭(zhēng)、產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)等多種類(lèi)型的競(jìng)爭(zhēng)，其中也都涉及公平競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題。尤其是地方政府的競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)整體經(jīng)濟(jì)和法治的影響更為突出，*參見(jiàn)沈坤榮、付文林：《稅收競(jìng)爭(zhēng)、地區(qū)博弈及其增長(zhǎng)績(jī)效》，《經(jīng)濟(jì)研究》2006年第6期。在經(jīng)濟(jì)法研究中應(yīng)特別關(guān)注。建立在擴(kuò)展意義上的公平競(jìng)爭(zhēng)及相應(yīng)的審查制度，會(huì)使經(jīng)濟(jì)法成為全方位保障公平競(jìng)爭(zhēng)的法。

五、結(jié) 論

公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度是當(dāng)前理論界和實(shí)務(wù)界關(guān)注的一個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題，以往的研究主要是從反壟斷法的維度展開(kāi)探討，已取得一些重要成果。然而考慮到公平競(jìng)爭(zhēng)涉及整體的市場(chǎng)體系建設(shè)和諸多公共政策的協(xié)調(diào)，甚至關(guān)系到憲法所確立的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，有必要將研究擴(kuò)展至整個(gè)經(jīng)濟(jì)法層面，進(jìn)一步研究該制度的重要基礎(chǔ)問(wèn)題，這更有助于其制度完善和有效實(shí)施。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度不僅可以理解為一個(gè)狹義的“小制度”，還可以從整體經(jīng)濟(jì)法乃至經(jīng)濟(jì)憲法的層面，將其理解為一個(gè)廣義的“大制度”。基于“大制度”的定位，應(yīng)當(dāng)將公平競(jìng)爭(zhēng)的理念、價(jià)值、原則，貫穿于經(jīng)濟(jì)法的各類(lèi)制度，使整個(gè)經(jīng)濟(jì)法都有助于促進(jìn)和保障公平競(jìng)爭(zhēng)。因此，無(wú)論是財(cái)稅制度還是金融制度，無(wú)論是產(chǎn)業(yè)制度還是外貿(mào)制度，等等，都要在制度的形成過(guò)程中，充分考慮促進(jìn)和保障公平競(jìng)爭(zhēng)的目標(biāo)。市場(chǎng)規(guī)制法對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)已有較多體現(xiàn)，因此，在宏觀調(diào)控法領(lǐng)域?qū)⒐礁?jìng)爭(zhēng)的目標(biāo)與其他目標(biāo)相協(xié)調(diào)更為重要。

此外，將公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度理解為“大制度”，不僅因其影響范圍大，涉及市場(chǎng)體系的方方面面，也因其制度效力不僅直接源于反壟斷法，而且與經(jīng)濟(jì)法的各類(lèi)制度乃至經(jīng)濟(jì)憲法規(guī)范都有內(nèi)在關(guān)聯(lián)，其有效實(shí)施也需要與經(jīng)濟(jì)法以外的相關(guān)制度的協(xié)調(diào)配合。作為一種“大制度”，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的重要價(jià)值將日益顯現(xiàn)并受到廣泛關(guān)注，但在實(shí)踐中也會(huì)遇到諸多問(wèn)題，只有不斷改進(jìn)和完善，才能有效實(shí)現(xiàn)其促進(jìn)和保障公平競(jìng)爭(zhēng)的目標(biāo)。

DF414

A

1005-9512-(2017)11-0002-09

張守文，北京大學(xué)法學(xué)院教授。

*本文系2017年國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“新發(fā)展理念與經(jīng)濟(jì)法制度完善研究”(項(xiàng)目編號(hào)：17AFX023)的階段性成果。

(責(zé)任編輯：徐瀾波)