淺議村基層組織人員“職務(wù)行為”的特點(diǎn)

文◎左杰*

淺議村基層組織人員“職務(wù)行為”的特點(diǎn)

文◎左杰*

村基層組織人員職務(wù)行為的基本內(nèi)容包括協(xié)助政府從事國(guó)家事務(wù)、村民自治中的公共事務(wù)和經(jīng)濟(jì)事務(wù)，村基層組織人員職務(wù)行為具有雙重性和復(fù)雜性的特點(diǎn)。因而村基層組織人員在職務(wù)犯罪領(lǐng)域具有特殊地位，其職務(wù)犯罪的獨(dú)有特征是兼具普通職務(wù)犯罪和國(guó)家工作人員職務(wù)犯罪的雙重特點(diǎn)。現(xiàn)有法律、司法解釋對(duì)村基層組織人員職務(wù)犯罪的規(guī)定尚不完善。

村基層組織人員 職務(wù)行為 雙重性

一、案例引出的問(wèn)題

本案中，王某共涉嫌兩起犯罪事實(shí)：

（一）王某為村里創(chuàng)收，個(gè)人決定以單位名義將土地補(bǔ)償費(fèi)借給乙建材經(jīng)營(yíng)部用于經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，乙建材經(jīng)營(yíng)部法定代表人徐某為感謝王某借款，送給王某現(xiàn)金6萬(wàn)元

筆者認(rèn)為，該起犯罪事實(shí)中王某的行為不構(gòu)成挪用公款罪，而構(gòu)成受賄罪。

我國(guó)《刑法》第384條規(guī)定了挪用公款包括三種情形：（1）挪用公款進(jìn)行非法活動(dòng)；（2）挪用公款數(shù)額較大、進(jìn)行營(yíng)利活動(dòng)；（3）挪用公款數(shù)額較大，超過(guò)三個(gè)月未還。三種情形構(gòu)成挪用公款罪還需要同時(shí)具備兩個(gè)條件，一是行為人需具有國(guó)家工作人員的身份，二是挪用公款必須歸個(gè)人使用。

1.王某具備“國(guó)家工作人員”的身份。王某作為該村黨支部書記，屬于村基層組織人員。［1］根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)刑法〉第九十三條第二款的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《2000年立法解釋》）的規(guī)定，村民委員會(huì)等村基層組織人員協(xié)助人民政府從事七種行政管理工作時(shí)，屬于刑法規(guī)定的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”。本案中王某所挪用的款項(xiàng)為《2000年立法解釋》中列舉的“土地征收、征用補(bǔ)償費(fèi)用”，因此王某具備了刑法規(guī)定的“國(guó)家工作人員”的身份。

2.王某未“謀取個(gè)人利益”。我國(guó)刑法規(guī)定，挪用公款罪必須要求挪用人“挪用公款歸個(gè)人使用”。司法解釋對(duì)公款使用者的范圍進(jìn)行了擴(kuò)大解釋的同時(shí)，［2］對(duì)挪用者“挪用公款歸個(gè)人使用”也進(jìn)行了界定。全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)刑法〉第三百八十四條第一款的解釋》規(guī)定了挪用公款“歸個(gè)人使用”的三種情形，其中第3項(xiàng)規(guī)定是“個(gè)人決定以單位名義將公款供其他單位使用，謀取個(gè)人利益”。本案中，王某為村里創(chuàng)收，挪用公款給乙建材經(jīng)營(yíng)部做資金周轉(zhuǎn)用并收取一定利息，乙建材經(jīng)營(yíng)部法定代表人徐某在歸還公款時(shí)確向村里支付了利息。由此筆者認(rèn)為，不能認(rèn)定王某存在“謀取個(gè)人利益”的目的和行為。因王某沒(méi)有“謀取個(gè)人利益”的行為，無(wú)法認(rèn)定王某具有“挪用公款歸個(gè)人使用”的情形，故王某的行為不能構(gòu)成挪用公款罪。那么乙建材經(jīng)營(yíng)部法定代表人徐某為感謝王某借款，送給王某6萬(wàn)元現(xiàn)金的行為應(yīng)當(dāng)如何界定呢？

3.對(duì)王某行為構(gòu)成受賄罪的分析。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，徐某為感激王某借款行為給予王某的6萬(wàn)元現(xiàn)金，可以認(rèn)定為是王某“個(gè)人決定以單位名義將公款供其他單位使用，謀取個(gè)人利益”中的“個(gè)人利益”，故可以認(rèn)定王某構(gòu)成挪用公款罪。筆者并不認(rèn)同該觀點(diǎn)。理由前文已經(jīng)論述。筆者認(rèn)為該款項(xiàng)應(yīng)為乙建材經(jīng)營(yíng)部對(duì)王某的行賄款項(xiàng)。王某利用職務(wù)上的便利，挪用公款給乙建材經(jīng)營(yíng)部用于經(jīng)營(yíng)，為乙建材經(jīng)營(yíng)部謀取了利益后，非法收受乙建材經(jīng)營(yíng)部法定代表人徐某給予的財(cái)物，該行為是典型的受賄行為。需要指出的是，王某的行為構(gòu)成受賄罪而不構(gòu)成非國(guó)家工作人員受賄罪的原因在于：乙建材經(jīng)營(yíng)部法定代表人徐某是為了感激王某挪用土地補(bǔ)償費(fèi)的行為而給予王某財(cái)物。而王某恰恰是因?yàn)榕灿昧送恋匮a(bǔ)償費(fèi)而具有了“國(guó)家工作人員”的身份。所以王某是在“協(xié)助政府從事行政管理工作”過(guò)程中，非法收受了乙建材經(jīng)營(yíng)部的財(cái)物。其行為應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為是受賄罪，而不構(gòu)成非國(guó)家工作人員受賄罪。

（二）匡某某為解決村民無(wú)理占用其租賃土地問(wèn)題給予王某3萬(wàn)元現(xiàn)金，王某收錢后協(xié)調(diào)未果

筆者認(rèn)為，王某的該行為構(gòu)成非國(guó)家工作人員受賄罪。該起事實(shí)中王某收受匡某某給予的財(cái)物，是為了解決村民無(wú)理占用匡某某租賃該村土地的問(wèn)題，但該情形并不屬于《2000年立法解釋》中規(guī)定的七種情形。王某雖然仍屬于村基層組織人員，但此時(shí)不具備“國(guó)家工作人員”的身份。其行為僅能構(gòu)成非國(guó)家工作人員受賄罪。需要指出的是，按照2016年4月18日最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理貪污賄賂刑事案件犯罪適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《2016年解釋》）的規(guī)定，王某收取的款項(xiàng)數(shù)額尚未達(dá)到定罪標(biāo)準(zhǔn)。

王某在兩起事實(shí)中作為村黨支部書記的身份沒(méi)有發(fā)生變化、針對(duì)的事項(xiàng)均在其職責(zé)范圍內(nèi)，且均收受了他人給予的財(cái)物，而刑法上對(duì)兩起犯罪事實(shí)的定性卻存在很大的差異。從該案例中可以看到村基層組織人員職務(wù)行為的基本特點(diǎn)。

二、村基層組織人員“職務(wù)行為”的特點(diǎn)

（一）村基層組織人員的范疇

村基層組織人員范疇是刑法理論界爭(zhēng)論的一個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題。現(xiàn)階段理論界和司法事務(wù)界也只對(duì)村民委員會(huì)成員和農(nóng)村黨支部成員屬于村基層組織人員有了較統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。對(duì)村民小組長(zhǎng)、村民委員會(huì)下設(shè)部門成員、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等機(jī)構(gòu)或組織的成員是否屬于村基層組織人員均存在爭(zhēng)議。村基層組織并不是一個(gè)法律術(shù)語(yǔ)。一般認(rèn)為農(nóng)村基層組織主要包括“村委會(huì)等村級(jí)自治組織，村黨支部、團(tuán)支部等村級(jí)黨團(tuán)組織、以及村經(jīng)濟(jì)合作社、村經(jīng)聯(lián)社等村級(jí)經(jīng)濟(jì)組織”。［3］筆者認(rèn)為，村民委員會(huì)是在人民公社被解體后由黨和國(guó)家倡導(dǎo)成立的新的村民自治組織。它與人民公社的區(qū)別之一在于人民公社屬于基層政權(quán)，而村民委員會(huì)則不屬于基層政權(quán)。在人民公社存在的時(shí)期，人民公社以及人民公社下轄的生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)均屬于村基層組織，而現(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府顯然已不是村基層組織?，F(xiàn)階段的村基層組織更多的是針對(duì)村級(jí)組織而言的。村民委員會(huì)強(qiáng)調(diào)的是村民自治，村民自我管理、自我教育和自我服務(wù)。有學(xué)者指出“制度設(shè)計(jì)者期待村民自治承擔(dān)起以下幾大功能：一是為村莊發(fā)展提供社會(huì)秩序，即通過(guò)村民自治調(diào)解糾紛、維護(hù)治安，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定；二是為農(nóng)村提供公共品和公共服務(wù)，即通過(guò)村委會(huì)組織來(lái)動(dòng)員或整合鄉(xiāng)村的有限資源，如維修村莊公共工程，興辦鄉(xiāng)村公益事業(yè)等；第三，通過(guò)村委會(huì)組織重建村民與政府之間因人民公社解體而斷裂的關(guān)系紐帶，實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)農(nóng)民和農(nóng)村地區(qū)的有效管控；第四，也是國(guó)內(nèi)外觀察家希望看到的，即通過(guò)村民自治和農(nóng)村基層民主的實(shí)驗(yàn)，使民主自下而上漸進(jìn)拓展，走出一條中國(guó)特色的民主化道路來(lái)。”［4］從這個(gè)角度來(lái)看，上文提到村經(jīng)濟(jì)合作社、村經(jīng)聯(lián)社等村級(jí)經(jīng)濟(jì)組織以及村民委員會(huì)下設(shè)組織、村民小組均屬于村基層組織的范疇。而在這些組織中的人員也均屬于村基層組織人員。

刑法學(xué)意義上村基層組織人員是在界定“國(guó)家工作人員”范疇的過(guò)程中出現(xiàn)的。該語(yǔ)境下的村基層組織人員的外延是特定的，它特指在村基層組織中履行公共職能，提供公共服務(wù)、同時(shí)具有管理職能的人員，而不是在村基層組織中的所有人。可以說(shuō)刑法學(xué)上的“村基層組織人員”重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)該群體中具有職務(wù)行為，且職務(wù)行為具有公共性和管理性的一部分人員。

（二）村基層組織人員的職務(wù)行為的種類和特點(diǎn)

《村民委員會(huì)組織法》中對(duì)村黨支部和村民委員會(huì)的定位和基本職能進(jìn)行了規(guī)定，內(nèi)容基本涵蓋了村基層組織的基本職能，該規(guī)定大體可以總結(jié)出村基層組織人員的職務(wù)行為主要包括以下三方面的內(nèi)容：

1.協(xié)助政府從事國(guó)家事務(wù)。《村民委員會(huì)組織法》第5條第2款明確規(guī)定，村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。該項(xiàng)規(guī)定的具體內(nèi)容體現(xiàn)在《2000年立法解釋》的規(guī)定中，該事務(wù)主要是指事關(guān)國(guó)計(jì)民生的或公權(quán)力的事務(wù)。

2.村民自治中的公共事務(wù)。該公共事務(wù)主要是指《2000年立法解釋》規(guī)定的七種行政管理事務(wù)之外的非經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的村內(nèi)公益事業(yè)和公益服務(wù)等自治事項(xiàng)，如在農(nóng)村修橋鋪路、修筑公用設(shè)施、集資辦廠、辦學(xué)等公益事項(xiàng)，以及提供法律服務(wù)等公益性、集體事業(yè)性質(zhì)的服務(wù)活動(dòng)。

3.村民自治中的經(jīng)濟(jì)事務(wù)。即村委會(huì)等基層組織在經(jīng)濟(jì)社或村莊集體企業(yè)等集體經(jīng)濟(jì)組織中所從事的以營(yíng)利為目的的日常經(jīng)營(yíng)性行為，如經(jīng)營(yíng)性集體資產(chǎn)的使用、出租、轉(zhuǎn)讓，負(fù)責(zé)村辦企業(yè)工程發(fā)包等行為。

筆者認(rèn)為，村基層組織人員的職務(wù)行為具有雙重性和復(fù)雜性的特點(diǎn)。所謂“雙重性”是指，村基層組織人員的職務(wù)行為既包括村民自治事務(wù)又包括國(guó)家事務(wù)。村基層組織一方面作為政府行政管理的輔助主體，協(xié)助政府加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村的宏觀管理，同時(shí)村基層組織作為村民自治的管理主體，又具有自主決定各項(xiàng)自治村務(wù)的權(quán)利。兩種不同性質(zhì)的職權(quán)有機(jī)的結(jié)合在一起，成為村基層組織職權(quán)的全部?jī)?nèi)容。村基層組織職權(quán)的雙重屬性造就了村基層組織人員職務(wù)的雙重屬性，同時(shí)也造就了村基層組織人員職權(quán)的廣泛性。如本案中的王某，既有權(quán)處理國(guó)家下發(fā)的土地補(bǔ)償費(fèi)，也有權(quán)處理由租賃土地引發(fā)的糾紛和矛盾。村基層組織人員在不同的職務(wù)行為中其所具有的主體身份是不同的。所謂“復(fù)雜性”是指村基層組織人員不論從事村民自治事務(wù)還是協(xié)助政府從事行政管理事務(wù)，其行為均體現(xiàn)出了一定的管理性。該管理性以“組織、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督”等多種形式予以體現(xiàn)。但需要重點(diǎn)指出的是，村基層組織人員從事村民自治事務(wù)時(shí)，主要體現(xiàn)的是自主形態(tài)的管理；而在協(xié)助政府從事行政管理事務(wù)即國(guó)家事務(wù)時(shí)，則體現(xiàn)的是協(xié)助形態(tài)的管理。二者的這種細(xì)微差別將會(huì)影響到村基層組織人員在履行職務(wù)行為中所能發(fā)揮的作用。

三、《2016年解釋》給辦理農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪帶來(lái)的新困擾

《2016年解釋》對(duì)貪污賄賂犯罪及其他職務(wù)犯罪的法律適用問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)定，其中最引人矚目的是對(duì)貪污賄賂犯罪及其他職務(wù)犯罪的定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了新界定?？梢哉f(shuō)《2016年解釋》對(duì)職務(wù)犯罪的辦理將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。具體到村基層組織人員的職務(wù)犯罪，筆者認(rèn)為，《2016年解釋》在解決了一系列問(wèn)題的同時(shí)，也帶來(lái)了新的問(wèn)題。主要體現(xiàn)在沒(méi)有考慮到村基層組織人員職務(wù)犯罪時(shí)犯罪主體及其職務(wù)行為的特殊性，而采取一刀切的方式，不利于該群體職務(wù)犯罪的打擊和預(yù)防。

職務(wù)犯罪通常是指具有一定職務(wù)的特殊主體，違背其職責(zé)，利用職權(quán)或通過(guò)履行正常職務(wù)行為帶來(lái)的便利進(jìn)行侵吞、挪用國(guó)家、集體財(cái)產(chǎn)、違法收受他人財(cái)物、濫用手中的權(quán)力或嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任給國(guó)家、集體造成重大損失的行為，違反了刑法有關(guān)規(guī)定，依法需承擔(dān)刑事責(zé)任、應(yīng)受刑事處罰的行為。由于村基層組織人員的職務(wù)行為具有雙重性和復(fù)雜性的特點(diǎn)，使得村基層組織人員職務(wù)犯罪兼具了普通職務(wù)犯罪和國(guó)家工作人員職務(wù)犯罪的雙重特點(diǎn)。司法實(shí)踐中，職務(wù)犯罪主體的身份認(rèn)定，已經(jīng)從“身份論”向“行為論”轉(zhuǎn)化。村基層組織人員的身份以非國(guó)家工作人員為主，但由于村基層組織人員的職務(wù)具有雙重屬性，當(dāng)其行使不同性質(zhì)的職權(quán)時(shí)，行為人的主體身份會(huì)隨之發(fā)生變化。如本案中的王某，當(dāng)其協(xié)助鎮(zhèn)政府下發(fā)土地賠償款時(shí)，其即具有了國(guó)家工作人員的身份，其職務(wù)行為屬于協(xié)助形態(tài)的管理；而當(dāng)其處理匡某某與某村村民產(chǎn)生的糾紛時(shí)，其又恢復(fù)為非國(guó)家工作人員的身份，其職務(wù)行為屬于自主性管理。

（一）《2016年解釋》沒(méi)有考慮到村基層組織人員從事國(guó)家事務(wù)的協(xié)助性，對(duì)村基層組織人員此類職務(wù)犯罪的打擊力度相對(duì)過(guò)重

當(dāng)村基層組織人員協(xié)助政府從事法律規(guī)定的國(guó)家事務(wù)時(shí)，其具有了國(guó)家工作人員的身份，此時(shí)構(gòu)成的職務(wù)犯罪多以貪污罪、受賄罪、挪用公款罪等罪行出現(xiàn)?！?016年解釋》對(duì)此類犯罪，除提高了定罪數(shù)額外，增設(shè)了很多構(gòu)成犯罪的特殊情節(jié)。結(jié)合《刑法修正案（九）》對(duì)貪污罪罪狀表述的改變，整體上進(jìn)一步提高了對(duì)國(guó)家工作人員職務(wù)犯罪的打擊力度。但同時(shí)，由于村基層組織人員在此類職務(wù)犯罪中僅具有協(xié)助地位，且村基層組織人員發(fā)生此類犯罪多與政府工作安排不當(dāng)或監(jiān)管不力有關(guān)，司法實(shí)踐中又出現(xiàn)僅處理村基層組織人員的職務(wù)犯罪行為，而不處理國(guó)家工作人員的瀆職行為的現(xiàn)象。但《2016年解釋》對(duì)此沒(méi)有給予特別關(guān)注。筆者認(rèn)為，同打擊國(guó)家工作人員職務(wù)犯罪相比，《2016年解釋》有對(duì)村基層組織人員犯此類犯罪打擊過(guò)重之嫌。

（二）《2016年解釋》沒(méi)有考慮到村基層組織人員從事村民自治事務(wù)時(shí)的自主性，對(duì)村基層組織人員此類職務(wù)犯罪的打擊力度相對(duì)過(guò)輕

當(dāng)村基層組織人員從事村民自治事務(wù)時(shí)，其主體身份為非國(guó)家工作人員，此時(shí)構(gòu)成的職務(wù)犯罪多以職務(wù)侵占罪、非國(guó)家工作人員受賄罪、挪用資金罪等罪行出現(xiàn)?，F(xiàn)實(shí)生活中此種情形下的村基層組織人員，尤其是如村委會(huì)主任、村黨支部書記這樣對(duì)本村事務(wù)有決定權(quán)的人員，其對(duì)村務(wù)享有的權(quán)利是很大的。村基層組織人員在村民自治中享有的權(quán)利甚至?xí)^(guò)國(guó)家工作人員在從事公務(wù)中享有的權(quán)力，但《2016年解釋》對(duì)此類犯罪，除大幅提高了定罪數(shù)額外，并無(wú)特殊情節(jié)的規(guī)定，造成村基層組織人員的此類犯罪入罪標(biāo)準(zhǔn)大幅提高。筆者認(rèn)為，《2016年解釋》這樣的規(guī)定有對(duì)村基層組織人員犯此類犯罪打擊過(guò)輕之嫌。

注釋：

［1］《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國(guó)共產(chǎn)黨黨章進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動(dòng)，直接行使民主權(quán)益，作為領(lǐng)導(dǎo)村民委員會(huì)的組織，中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織即農(nóng)村黨支部，應(yīng)視為“村基層組織”。支部書記作為農(nóng)村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)當(dāng)屬于“村基層組織人員”。

［2］最高人民檢察院《關(guān)于認(rèn)真貫徹執(zhí)行全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)〈關(guān)于刑法第二百九十四條第一款的解釋〉和〈關(guān)于刑法第三百八十四條第一款的解釋〉的通知》中規(guī)定，對(duì)于國(guó)家工作人員利用該職務(wù)上的便利，實(shí)施全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于刑法第三百八十四條第一款解釋》規(guī)定的挪用公款“歸個(gè)人使用”的三種情形之一的，無(wú)論使用公款的是個(gè)人還是單位以及單位的性質(zhì)如何，均應(yīng)認(rèn)定為挪用公款歸個(gè)人使用。

［3］張建軍：《規(guī)范刑法學(xué)視野中的農(nóng)村基層組織人員》，載《法學(xué)論壇》2016年5月。

［4］陳剩勇：《村民自治何去何從——對(duì)中國(guó)農(nóng)村基層民主發(fā)展現(xiàn)狀的觀察和思考》，載《學(xué)術(shù)界》2009年1月。

*天津市西青區(qū)人民檢察院公訴科科長(zhǎng)［300380］