中國(guó)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控
——結(jié)合中國(guó)政府資產(chǎn)負(fù)債表的分析

楊志勇

中國(guó)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控
——結(jié)合中國(guó)政府資產(chǎn)負(fù)債表的分析

楊志勇

中國(guó)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，這本來沒什么大的爭(zhēng)議，但是少數(shù)國(guó)際機(jī)構(gòu)沒有看到中國(guó)政府債務(wù)管理的現(xiàn)實(shí)已經(jīng)變化，得出了錯(cuò)誤的結(jié)論。為此，我們有必要進(jìn)一步澄清中國(guó)政府的債務(wù)問題。結(jié)合中國(guó)政府資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題做更深入的解釋，可以讓債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控的說法更具說服力。同時(shí)，我們也應(yīng)該從資產(chǎn)和負(fù)債動(dòng)態(tài)變化的視角，用發(fā)展的眼光來分析中國(guó)政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

中國(guó)地方債管理制度已發(fā)生深刻變化

地方債一直是社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)。2015年新預(yù)算法未生效之前，地方政府沒有發(fā)債權(quán)，直接舉債必須得到中央政府的許可，這樣地方直接舉債的種類有限，規(guī)模有限，只有國(guó)債轉(zhuǎn)貸、財(cái)政部代發(fā)的地方債、財(cái)政部批準(zhǔn)的地方自主發(fā)債試點(diǎn)等少數(shù)幾種地方政府直接債務(wù)。地方直接債務(wù)的透明度較高，有限的債務(wù)規(guī)模往往難以滿足地方政府投資和發(fā)展的需要，由此衍生出地方政府的其他債務(wù)融資形式。總體上看，地方政府直接債務(wù)問題不復(fù)雜，復(fù)雜的是地方政府其他形式的債務(wù)融資。這類地方債問題的復(fù)雜性曾導(dǎo)致地方債神秘的面紗長(zhǎng)期很難揭開。

在地方缺乏發(fā)債權(quán)的時(shí)候，地方政府的融資需求有相當(dāng)部分是借助于地方融資平臺(tái)和國(guó)有企業(yè)才得以滿足的。這些融資平臺(tái)以及負(fù)有地方政府融資使命的國(guó)有企業(yè)在市場(chǎng)中運(yùn)作，結(jié)果各有不同。有的完全適應(yīng)市場(chǎng)情況，最后做到了自主經(jīng)營(yíng)自負(fù)盈虧，有的甚至演變成上市公司，這樣的企業(yè)負(fù)債一般不會(huì)轉(zhuǎn)化為地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。與此同時(shí)，也有不少企業(yè)由于承擔(dān)地方政府的職能，無(wú)法自負(fù)盈虧，有的甚至債臺(tái)高筑，最后就可能轉(zhuǎn)化為地方政府的債務(wù)。到底有多少企業(yè)的債務(wù)可能轉(zhuǎn)化為政府債務(wù)？有多少契約債務(wù)需要地方政府來承擔(dān)？在企業(yè)債務(wù)對(duì)外披露不完全以及政企關(guān)系也不夠規(guī)范的條件下，由于很難獲得準(zhǔn)確的企業(yè)債和政企關(guān)系信息，不同人對(duì)地方債問題的嚴(yán)重性認(rèn)識(shí)有很大的偏差。從理論上看，只要政府可以干預(yù)國(guó)有企業(yè)，無(wú)論是直接還是間接，地方政府債務(wù)都可以借助國(guó)有企業(yè)債務(wù)的形式存在。這是地方債問題復(fù)雜性的根源?，F(xiàn)實(shí)中，并非所有的地方國(guó)有企業(yè)債務(wù)都是地方政府債務(wù)。負(fù)債融資是企業(yè)融資的正常方式之一，因此，只要有地方國(guó)有企業(yè)存在，就會(huì)有對(duì)應(yīng)的地方國(guó)有企業(yè)債務(wù)。簡(jiǎn)單地將地方國(guó)有企業(yè)債務(wù)等同于地方債，肯定夸大了地方債規(guī)模及風(fēng)險(xiǎn)。

事實(shí)上，不僅僅是外部人很難獲得地方政府的債務(wù)信息，在地方政府和國(guó)有企業(yè)界限不清時(shí)，就是中央政府也很難獲得準(zhǔn)確的債務(wù)信息；地方政府對(duì)于債務(wù)信息的也不見得準(zhǔn)確，有的地方財(cái)政部門統(tǒng)攬債務(wù)，信息比較全面，不少地方則做不到這一點(diǎn)。近年來，隨著審計(jì)署的債務(wù)審計(jì)和財(cái)政部地方債務(wù)管理制度的日趨嚴(yán)格，地方政府和國(guó)有企業(yè)的債務(wù)界限已越來越清楚，而且地方債務(wù)規(guī)模的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)已越來越全面。這是地方債管理制度變化的結(jié)果。照理，對(duì)于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)質(zhì)疑的基礎(chǔ)已不復(fù)存在，但是，一些人特別是某些國(guó)際機(jī)構(gòu)仍然懷疑中國(guó)政府的債務(wù)規(guī)模并得出錯(cuò)誤結(jié)論，誤導(dǎo)市場(chǎng)和社會(huì)。它們看待中國(guó)問題的方法是過去的方法，用這樣的方法來分析當(dāng)今中國(guó)債務(wù)問題，顯然有失偏頗。中國(guó)地方債務(wù)管理制度自新預(yù)算法實(shí)施以來，已發(fā)生深刻變化，特別是新增地方政府債務(wù)以及各類“隱性債務(wù)”的治理，在規(guī)范的債務(wù)管理制度之外再形成新的地方政府債務(wù)已經(jīng)很難，因此，對(duì)于中國(guó)地方政府債務(wù)，當(dāng)以用新的眼光來加以看待。

2016年末，全國(guó)地方政府債務(wù)余額15.32萬(wàn)億元，中央財(cái)政國(guó)債余額12萬(wàn)億元，均控制在年度債務(wù)限額之內(nèi)。按照國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的2016年GDP初步核算數(shù)74.41萬(wàn)億元計(jì)算，中國(guó)政府債務(wù)負(fù)債率（債務(wù)余額/GDP）為36.7%，遠(yuǎn)低于60%的《馬約》警戒線。實(shí)際上最早設(shè)立這個(gè)警戒線的歐盟國(guó)家自身早已突破，其他不少發(fā)達(dá)國(guó)家也已經(jīng)突破，有的甚至超過200%，但債務(wù)支付危機(jī)并未因此而發(fā)生。中國(guó)的債務(wù)余額水平很低，本來僅僅憑此就可以判斷中國(guó)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)仍處于安全區(qū)間，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控的說法完全能夠成立。

外界對(duì)中國(guó)政府債務(wù)問題的擔(dān)心還有另一個(gè)原因，即前幾年中國(guó)債務(wù)增長(zhǎng)較快。確實(shí)，如果這種增長(zhǎng)速度長(zhǎng)期保持，那么債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)日趨嚴(yán)重，但是如果快速增長(zhǎng)之后債務(wù)規(guī)模仍未達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)警戒線，那么債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)肯定還在可控范圍之內(nèi)。如果債務(wù)增長(zhǎng)速度在放慢，那么未來的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題實(shí)際上也不太可能發(fā)生。2017年，中國(guó)仍實(shí)行嚴(yán)格的債務(wù)規(guī)模限制，中央財(cái)政國(guó)債余額限額141408.35億元；地方政府一般債務(wù)余額限額115489.22億元；地方政府專項(xiàng)債務(wù)余額限額72685.08億元。因此，從未來趨勢(shì)來看，債務(wù)增長(zhǎng)速度已經(jīng)得到控制。因此，僅僅從債務(wù)一側(cè)就可以得出中國(guó)不易發(fā)生政府債務(wù)支付危機(jī)的結(jié)論。

中國(guó)政府資產(chǎn)是應(yīng)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的堅(jiān)實(shí)后盾

剖析政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，除了分析債務(wù)規(guī)模之外，還應(yīng)該關(guān)注政府收入和政府資產(chǎn)這兩個(gè)指標(biāo)。如果一國(guó)政府當(dāng)年收入足以滿足當(dāng)年包括債務(wù)在內(nèi)的支出需求，那么債務(wù)危機(jī)不可能爆發(fā)；如果一國(guó)政府資產(chǎn)數(shù)額較大，且可以變現(xiàn)，變現(xiàn)之后足以覆蓋債務(wù)規(guī)模，那么債務(wù)危機(jī)同樣很難發(fā)生。政府資產(chǎn)是應(yīng)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的堅(jiān)實(shí)后盾。

現(xiàn)代國(guó)家經(jīng)常通過擴(kuò)張性財(cái)政政策來穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)，收不抵支實(shí)屬常見，因此僅從收入指標(biāo)上看，往往不能得出債務(wù)危機(jī)不能發(fā)生的結(jié)論。財(cái)政赤字率3%的警戒線如果不突破的話，那么債務(wù)可持續(xù)性通常不會(huì)是問題，債務(wù)危機(jī)一般不會(huì)發(fā)生。事實(shí)上，3%也只是一個(gè)歐盟國(guó)家內(nèi)部妥協(xié)的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)，只要債務(wù)可持續(xù)性能夠得到保證，適當(dāng)?shù)耐黄埔膊粫?huì)有什么問題。中國(guó)財(cái)政赤字率維持在3%的水平上，也沒有突破3%這一警戒線。由此可見，中國(guó)政府財(cái)政本身就是一種穩(wěn)健財(cái)政。

即使財(cái)政收不抵支，缺口較大，只要政府可以順利通過發(fā)債融資，那么財(cái)政危機(jī)也不可能發(fā)生。再退一步來看，如果政府有足夠的資產(chǎn)可以變現(xiàn)以應(yīng)對(duì)包括償債在內(nèi)的政府其他支出的需要，那么政府應(yīng)對(duì)債務(wù)危機(jī)可以做到游刃有余?？梢哉f，政府資產(chǎn)是應(yīng)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的一道重要防線。擁有大量資產(chǎn)也正好是中國(guó)政府應(yīng)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的一大特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)。這也是中國(guó)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力遠(yuǎn)超過其他許多國(guó)家之處。大量國(guó)有資產(chǎn)在特定條件下是可以轉(zhuǎn)化為政府的可支配財(cái)力的。事實(shí)上，中國(guó)財(cái)政赤字率相對(duì)較低，即使要應(yīng)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，將大量國(guó)有資產(chǎn)變現(xiàn)也沒多大的必要。

從資產(chǎn)方面來看，中國(guó)政府的運(yùn)行是相當(dāng)穩(wěn)健的。中國(guó)政府資產(chǎn)規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過負(fù)債，這是應(yīng)對(duì)各種債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)最值得稱道的。根據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)政稅收研究中心的初步研究結(jié)果，若計(jì)入社保基金缺口的參考值（按10萬(wàn)億元計(jì)），政府凈資產(chǎn)規(guī)模的波動(dòng)區(qū)間為40萬(wàn)億元至50萬(wàn)億元；若不計(jì)入社?；鹑笨诘膮⒖贾?，政府凈資產(chǎn)規(guī)模的波動(dòng)區(qū)間為50萬(wàn)－60萬(wàn)億元。這支持中國(guó)政府的總資產(chǎn)完全可以覆蓋總負(fù)債且還有較大空間的判斷。中國(guó)需要正式編制政府資產(chǎn)負(fù)債表，通過報(bào)表分析可以更清楚地看清政府財(cái)務(wù)狀況。因此，從研究的視角來看，我們所關(guān)心的不僅僅是數(shù)據(jù)本身，不同的會(huì)計(jì)原則意味著不同的估算結(jié)果。上述凈資產(chǎn)波動(dòng)區(qū)間是在低估資產(chǎn)和高估債務(wù)的條件下即基于謹(jǐn)慎性的原則估算出來的，結(jié)果支持了中國(guó)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控的判斷。

當(dāng)然，中國(guó)各地情況千差萬(wàn)別，局部地區(qū)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題必須引起高度重視。不能簡(jiǎn)單地因?yàn)榭傮w風(fēng)險(xiǎn)可控就忽略了局部地區(qū)可能的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。雖然這樣的地區(qū)數(shù)量少，但是由于社會(huì)各界可能對(duì)不同地區(qū)的債務(wù)狀況了解不夠，很容易地將局部地區(qū)的情況推演到全國(guó)。預(yù)防債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的傳染效應(yīng)，必須將風(fēng)險(xiǎn)控制在局部地區(qū)內(nèi)。預(yù)算法規(guī)定的地方發(fā)債權(quán)只賦予省級(jí)政府，這意味著省級(jí)政府應(yīng)該在全省（自治區(qū)、直轄市）范圍統(tǒng)籌資金，防范風(fēng)險(xiǎn)。一個(gè)地區(qū)的資產(chǎn)變現(xiàn)不足以抵債，可以在全省范圍內(nèi)統(tǒng)籌解決，這可以大大提高地方應(yīng)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的能力，實(shí)現(xiàn)的財(cái)政的穩(wěn)定。

編制中國(guó)政府資產(chǎn)負(fù)債表需要注意的問題

與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，中國(guó)需要有規(guī)范的分稅制財(cái)政管理體制。這樣的體制實(shí)質(zhì)上是分級(jí)財(cái)政管理體制，即在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各級(jí)財(cái)政相對(duì)獨(dú)立。這勢(shì)必要求賦予省以下財(cái)政發(fā)債權(quán)。目前的地方發(fā)債權(quán)只限于省級(jí)政府是符合情況的，它能夠適應(yīng)地方債管理制度規(guī)范化進(jìn)程的要求，可以在更大范圍內(nèi)統(tǒng)籌地方債務(wù)管理事務(wù)。但從現(xiàn)實(shí)來看，有發(fā)債需求的更多是市縣政府。各級(jí)地方政府要發(fā)債，信用評(píng)級(jí)就是一項(xiàng)基礎(chǔ)工作。而要做好信用評(píng)級(jí)工作，政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的編制就顯得至關(guān)重要。政府資產(chǎn)負(fù)債表又是其中最重要的內(nèi)容。

政府應(yīng)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，需要對(duì)自身財(cái)務(wù)狀況有充分的了解。政府資產(chǎn)負(fù)債表可以最直觀地反映政府財(cái)務(wù)信息。從實(shí)踐上看，政府資產(chǎn)負(fù)債表還處于試編階段。其中有許多技術(shù)問題需要解決。政府會(huì)計(jì)基本準(zhǔn)則、具體準(zhǔn)則及應(yīng)用指南、會(huì)計(jì)制度等一整套制度規(guī)范或許要完善或需要盡快制定出來。

估算政府資產(chǎn)的目的不是要全面盤點(diǎn)資產(chǎn)，而且技術(shù)難度也不易解決。從報(bào)表編制的目的來看，不是所有的政府資產(chǎn)都需要在資產(chǎn)負(fù)債表上得到反映。只有那些可能動(dòng)用的政府資產(chǎn)價(jià)值才有必要加以估算。政府資產(chǎn)價(jià)值的估算只能基于一系列假設(shè)之上。從應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)出發(fā)，謹(jǐn)慎性原則必須堅(jiān)持。資產(chǎn)價(jià)值盡量選擇低值，而負(fù)債盡量選擇高值，這樣的原則可以最大限度地避免高估政府應(yīng)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)能力的風(fēng)險(xiǎn)。從理論上看，所有的政府資產(chǎn)都可以變現(xiàn)，但是不同類型的資產(chǎn)應(yīng)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的能力有差別。能夠?yàn)檎峁┴?cái)力的資產(chǎn)（財(cái)力性政府資產(chǎn)）和主要為政府提供服務(wù)而存在的政府資產(chǎn)（服務(wù)性政府資產(chǎn)）在政府可支配財(cái)力的形成上有很大的差別。前者如國(guó)有經(jīng)濟(jì)、國(guó)有資源提供了財(cái)力但自身仍然可以存在；后者如政府辦公大樓可以變現(xiàn)，但是變現(xiàn)后就會(huì)影響公共服務(wù)的提供，又如政府存款也可以用于應(yīng)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，但會(huì)影響政府職能的行使。因此，需要對(duì)政府的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析，以對(duì)政府應(yīng)債能力作出合理的估計(jì)。

估算政府資產(chǎn)需要注意合理界定會(huì)計(jì)主體。中央銀行就必須小心對(duì)待。中央銀行是貨幣發(fā)行銀行。中國(guó)人民銀行是國(guó)務(wù)院（中央人民政府）的組成部分，但是其所擁有的資產(chǎn)不能簡(jiǎn)單地統(tǒng)計(jì)在政府資產(chǎn)的范圍內(nèi)。一些信息只能在政府資產(chǎn)負(fù)債表的附注之中體現(xiàn)。資產(chǎn)價(jià)值的估算范圍需要突出中國(guó)特色。土地為地方政府提供了大量可支配財(cái)力，完全忽略不計(jì)會(huì)嚴(yán)重低估地方政府的承擔(dān)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的能力。以什么樣的價(jià)格計(jì)算土地資產(chǎn)，涉及估算方法的選擇問題。這同樣是個(gè)問題，不同的政府資產(chǎn)需要根據(jù)不同資產(chǎn)的屬性選擇適宜的方法。

政府負(fù)債規(guī)模的估算，需要在認(rèn)可審計(jì)署債務(wù)審計(jì)和財(cái)政部對(duì)政府負(fù)債規(guī)模的基礎(chǔ)之上作出判斷。政府的直接負(fù)債不是問題，重點(diǎn)應(yīng)放在或有負(fù)債和隱性負(fù)債上。關(guān)注政府資產(chǎn)負(fù)債表，僅僅關(guān)心政府凈值是不夠的，更應(yīng)該注意報(bào)表編制的假設(shè)、方法的選擇。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)政稅收研究中心采用高估或有負(fù)債轉(zhuǎn)化為直接負(fù)債的辦法，對(duì)社?；鹑笨谶x擇最大值，即最大限度地高估政府負(fù)債，得到的數(shù)據(jù)表明中國(guó)政府資產(chǎn)完全能夠覆蓋負(fù)債，政府凈值也超過了55萬(wàn)億元。

政府資產(chǎn)負(fù)債表的編制，是促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要舉措。看上去很不起眼的報(bào)表編制，卻能為國(guó)家治理提供最重要、最基礎(chǔ)的財(cái)務(wù)信息，有利于治理決策。分析政府資產(chǎn)負(fù)債表，需要有發(fā)展的眼光。完整的政府資產(chǎn)負(fù)債表編制會(huì)有數(shù)據(jù)滯后問題存在。在一般情況下，這不是什么大問題，但是在特殊時(shí)期，資產(chǎn)和負(fù)債可能發(fā)生劇烈變動(dòng)時(shí)，就不能掉以輕心，而應(yīng)該盡量記錄最新的信息，即使不夠全面不足以編制更新年份的政府資產(chǎn)負(fù)債表，也值得對(duì)這些殘缺信息進(jìn)行分析，以填補(bǔ)政府財(cái)務(wù)最新情況的空白。債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)變化，未來專項(xiàng)債券種類擴(kuò)大的問題，需要加以警惕。健全地方債務(wù)管理制度，需要有相應(yīng)的制度創(chuàng)新，以防范可能發(fā)生的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。地方政府不是不能發(fā)債，而應(yīng)該是在自己能夠承擔(dān)完全責(zé)任的前提下發(fā)債。

需要注意的是，僅有政府資產(chǎn)負(fù)債表還不足以充分判斷政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)椴皇撬械馁Y產(chǎn)的變現(xiàn)條件都一樣，流動(dòng)性差異也很大。因此，綜合評(píng)估財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，需要的是構(gòu)建政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告體系。政府資產(chǎn)負(fù)債表是整個(gè)政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告體系中最重要的一個(gè)，必須加以重視。

總之，中國(guó)政府資產(chǎn)負(fù)債表的編制相當(dāng)復(fù)雜，既需要借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，又要服務(wù)于實(shí)踐的需要。該項(xiàng)目的研究可以為當(dāng)前應(yīng)對(duì)財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)提供有力的支撐。從數(shù)據(jù)上看，中國(guó)政府資產(chǎn)完全可以覆蓋負(fù)債，但目前中國(guó)政府資產(chǎn)負(fù)債表的研究更重要意義在于政府資產(chǎn)負(fù)債表的編制方法的探索上，旨在為全國(guó)和地方政府資產(chǎn)負(fù)債表的編制提供參考。

作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院