檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部制約機(jī)制探析
——從司法責(zé)任制改革背景出發(fā)

●單新源/文

檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部制約機(jī)制探析
——從司法責(zé)任制改革背景出發(fā)

●單新源[1]/文

檢察機(jī)關(guān)與其他司法機(jī)關(guān)相較，其權(quán)能屬性具有復(fù)合性的特點(diǎn)，作為參與刑事訴訟全過(guò)程的國(guó)家機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)參與訴訟過(guò)程所體現(xiàn)出的貫穿性特點(diǎn)與其訴訟任務(wù)由各部門(mén)分解承擔(dān)的現(xiàn)狀，決定了完善檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部制約制度的需求更加突出和強(qiáng)烈。黨的十八屆三中全會(huì)提出深化司法責(zé)任制改革后，關(guān)于檢察機(jī)關(guān)體制革新的探索變得更加迫切。本文結(jié)合司法責(zé)任制改革的要求、目標(biāo)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的影響，對(duì)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部制約機(jī)制展開(kāi)討論，以期能夠?qū)ふ页隹晒┳裱囊?guī)律和途徑，為實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督等職能創(chuàng)造更好的內(nèi)部運(yùn)行環(huán)境。

司法改革 檢察權(quán) 制約機(jī)制

一、檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部制約機(jī)制問(wèn)題研究的背景

司法責(zé)任制改革是中央部署司法改革的重要內(nèi)容。2014年初，中央在全國(guó)首批7個(gè)省份試點(diǎn)推進(jìn)實(shí)施司法責(zé)任制改革，至今年初，天津市各級(jí)檢察院相繼完成檢察官遴選等關(guān)鍵步驟，改革始終是近年檢察工作的重點(diǎn)內(nèi)容。

司法責(zé)任制改革初衷就是要打破傳統(tǒng)的辦案模式，減少中間環(huán)節(jié)，賦予辦理案件的檢察官以必要的案件處理權(quán)，提升檢察官的獨(dú)立地位，真正做到明確職責(zé)、科學(xué)授權(quán)、嚴(yán)格追責(zé)。關(guān)于檢察官的獨(dú)立地位，要明確檢察官是“一種機(jī)關(guān)”，而不僅僅是一種官職和身份。一個(gè)檢察院主要是由若干獨(dú)立的檢察官構(gòu)成的，而不是由若干公務(wù)員性質(zhì)的“檢察干警”或“檢察人員”構(gòu)成的。檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)及業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)人的監(jiān)督權(quán)都是以檢察官獨(dú)立為前提的。

這意味著，在司法責(zé)任制改革后，檢察官的職權(quán)原則上應(yīng)當(dāng)包括各項(xiàng)具體檢察權(quán)能和其等級(jí)相適應(yīng)的指令權(quán)和監(jiān)督權(quán)。除了無(wú)權(quán)制定一般性規(guī)則和政策外，檢察官能夠代表所屬檢察院進(jìn)行各項(xiàng)職能活動(dòng)，改變了傳統(tǒng)由檢察長(zhǎng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)檢察院的工作、副檢察長(zhǎng)分管若干內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的工作、各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)工作的具有強(qiáng)烈行政性質(zhì)的工作體制。將弱化副檢察長(zhǎng)的分管職能和部門(mén)負(fù)責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)職能，形成以檢察官（檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)、部門(mén)負(fù)責(zé)人首先都是各獨(dú)立檢察官）為主體、按檢察官等級(jí)實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督職能的管理監(jiān)督體系。這種工作體制的調(diào)整、模式的轉(zhuǎn)變，不僅僅是對(duì)檢察官權(quán)力的重新定義，更是對(duì)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部制約機(jī)制的重新定義，是對(duì)監(jiān)督制約機(jī)制針對(duì)檢察官獨(dú)享案件決定權(quán)的監(jiān)督提出的新要求。

二、檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部制約機(jī)制完善面臨的問(wèn)題

（一）內(nèi)部制約在制度設(shè)計(jì)上存在欠缺

刑事訴訟法中對(duì)公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、法院進(jìn)行刑事訴訟，三家應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)、相互制約、相互配合做了規(guī)定。但是就檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部工作中應(yīng)該遵循的機(jī)制一直處于模糊狀態(tài)，“制約”的界限和內(nèi)涵不確定，使“制約”成為政策性的倡導(dǎo)，而在實(shí)踐中難以有效實(shí)現(xiàn)。

1.從監(jiān)督制約的構(gòu)成來(lái)看，重考核而輕管理，對(duì)檢察權(quán)行使的同步監(jiān)督和事前預(yù)防存在缺位。制約機(jī)制應(yīng)當(dāng)以對(duì)行使檢察權(quán)行為的監(jiān)督和管理為核心，這是一個(gè)貫穿始終的動(dòng)態(tài)過(guò)程，但是從目前的制度構(gòu)成來(lái)看，更加注重的是對(duì)結(jié)果的考核，也就是在案件辦理終結(jié)后才啟動(dòng)對(duì)辦理案件情況的考評(píng)，而忽略了對(duì)辦案過(guò)程的監(jiān)督制約?，F(xiàn)有的案件質(zhì)量考核以及對(duì)案件歸檔后案卷的檢視都是對(duì)檢察權(quán)行使的事后評(píng)價(jià)和救濟(jì)，無(wú)法體現(xiàn)內(nèi)部制約機(jī)制在事前預(yù)防和事中糾正的監(jiān)督功能。

2.各個(gè)制約規(guī)范之間有交叉重合之處，但是又存在監(jiān)管漏洞。作為構(gòu)成內(nèi)部制約機(jī)制的各項(xiàng)制度，相互之間應(yīng)當(dāng)有側(cè)重，同時(shí)又可以實(shí)現(xiàn)無(wú)縫銜接，但是現(xiàn)行的各個(gè)制度之間卻有許多重合之處，在實(shí)際運(yùn)行中又由不同的主體主導(dǎo)并遵循不同的規(guī)范，這不僅導(dǎo)致了不必要的重合，還會(huì)使得各項(xiàng)制度無(wú)法發(fā)揮出監(jiān)督制約的效果合力。目前對(duì)檢察權(quán)行使的監(jiān)督主體包括了上級(jí)檢察機(jī)關(guān)、本院檢察長(zhǎng)、分管副檢察長(zhǎng)、辦案部門(mén)負(fù)責(zé)人、檢委會(huì)等多個(gè)部門(mén)，如此多的主體直接導(dǎo)致了監(jiān)督體系職權(quán)不清、責(zé)任不明、監(jiān)督內(nèi)容重合等一系列的問(wèn)題；有時(shí)甚至?xí)诓块T(mén)利益出現(xiàn)妥協(xié)，使監(jiān)督制約效果大打折扣。

（二）內(nèi)部制約機(jī)制運(yùn)行中存在不足

1.制約機(jī)制本身以“潛規(guī)則”形式出現(xiàn)，難以得到有效監(jiān)督和遵守。為了保證工作的順利開(kāi)展，近年來(lái)，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)就內(nèi)部工作的進(jìn)行相繼制定了一系列規(guī)章制度，有的匯編成冊(cè)。各級(jí)檢察機(jī)關(guān)都或多或少的制定、修改了一批規(guī)章制度，但是這些內(nèi)部的制約機(jī)制往往沒(méi)有正式予以公布，或者公布渠道狹窄，其對(duì)辦案人員的調(diào)整、約束的效力和功能不強(qiáng)。正如有學(xué)者所指出的“隱形程序沒(méi)有統(tǒng)一的行為模式，至于是否啟動(dòng)，如何啟動(dòng)該程序完全取決于實(shí)施者，因而隱形程序具有較強(qiáng)的隨意性”。

2.制約機(jī)制存在重視配合、監(jiān)督不到位的情況，監(jiān)督過(guò)程中著重實(shí)體監(jiān)督、輕程序監(jiān)督。究其原因，在于沒(méi)有充分樹(shù)立監(jiān)督者也要接受監(jiān)督的觀念，注重形式而未認(rèn)真分析存在的問(wèn)題的癥結(jié)，沒(méi)有抓住問(wèn)題的本質(zhì)。有的則礙于在同一機(jī)關(guān)工作的情面，不愿大膽開(kāi)展監(jiān)督。具體表現(xiàn)為在監(jiān)督中以客觀原因進(jìn)行推脫的情形；對(duì)于確實(shí)需要監(jiān)督的，重視案件的定性和事實(shí)的把關(guān)，忽視程序問(wèn)題，同時(shí)，還存在注重程序法規(guī)定內(nèi)容的監(jiān)督，忽視具體辦案實(shí)際問(wèn)題等。

三、檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部制約機(jī)制的完善的建議

從總體上看，檢察權(quán)最大、最直接的表現(xiàn)為案件的辦理權(quán)，因此，檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部制約應(yīng)從案件辦理過(guò)程監(jiān)督制約和辦案檢察官監(jiān)督制約兩方面進(jìn)行切入。

（一）從案件辦理過(guò)程監(jiān)督制約著手，注重發(fā)揮監(jiān)督主體主動(dòng)監(jiān)督作用，加強(qiáng)同步監(jiān)督和事前預(yù)防

筆者認(rèn)為，根據(jù)現(xiàn)有基層檢察機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置情況，應(yīng)對(duì)主要監(jiān)督主體予以明確，充分發(fā)揮案件管理部門(mén)、檢察官聯(lián)席會(huì)議、檢察委員會(huì)的案件監(jiān)督作用。

1.案件管理部門(mén)運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析，即時(shí)監(jiān)督。案件管理部門(mén)設(shè)置的目的就是加強(qiáng)執(zhí)法辦案的管理工作，其主要承擔(dān)案件的管理、監(jiān)督、服務(wù)和參謀。具體而言案件管理部門(mén)負(fù)責(zé)案件統(tǒng)一受理和登記；案件流程的監(jiān)控；案件質(zhì)量的評(píng)查；案件統(tǒng)計(jì)管理以及綜合考評(píng)。除本身即具有強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督制約的職能外，案件管理部門(mén)對(duì)案件從移送至檢察機(jī)關(guān)起至案件辦理完結(jié)的全程動(dòng)態(tài)均予以記錄。因此，案件管理部門(mén)可以通過(guò)對(duì)案件的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)全面掌握的基礎(chǔ)上，利用大數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)，實(shí)時(shí)從核心數(shù)據(jù)、常規(guī)分析、專(zhuān)項(xiàng)分析、辦案評(píng)價(jià)、人員管理等多維度對(duì)案件辦理的各項(xiàng)指標(biāo)予以動(dòng)態(tài)監(jiān)督，通過(guò)大數(shù)據(jù)分析，對(duì)可能出現(xiàn)的案件辦理異常情況及時(shí)捕捉，以數(shù)據(jù)分析作為監(jiān)督線索，進(jìn)一步加強(qiáng)案件的同步監(jiān)督。

2.發(fā)揮檢察官聯(lián)席會(huì)議的制約作用。檢察官聯(lián)席會(huì)議的召開(kāi)為檢察官在最終決定案件時(shí)提供理論和經(jīng)驗(yàn)支持，并不對(duì)案件直接作出決定，參與討論的檢察官的意見(jiàn)會(huì)以會(huì)議記錄形式被記錄在案。盡管案件承辦檢察官仍是案件的最終決定者，但承辦檢察官需要在案件審查報(bào)告中就檢察官聯(lián)席會(huì)中各位檢察官提出的意見(jiàn)是否予以采納進(jìn)行說(shuō)明，并對(duì)原因進(jìn)行闡釋。如此，檢察官聯(lián)席會(huì)議的召開(kāi)就對(duì)辦案檢察官形成一種制約。同時(shí)，在司法實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)對(duì)應(yīng)提請(qǐng)召開(kāi)檢察官聯(lián)席會(huì)的案件范圍予以明確。如重大疑難復(fù)雜或在法律適用上有重大爭(zhēng)議的案件，以及擬不批準(zhǔn)逮捕、不起訴、撤訴、抗訴、提請(qǐng)抗訴、提出再審檢察建議以及訴訟監(jiān)督活動(dòng)中書(shū)面糾正違法、重大涉檢信訪等。通過(guò)限定上會(huì)案件類(lèi)型的方式杜絕檢察官回避檢察官聯(lián)席會(huì)議的監(jiān)督。

3.檢察委員會(huì)突出主動(dòng)監(jiān)督作用。檢察委員會(huì)是檢察機(jī)關(guān)檢察業(yè)務(wù)方面的決策機(jī)構(gòu)，在案件監(jiān)督制約上具有權(quán)威性，但檢委會(huì)通常由辦案人申請(qǐng)，經(jīng)檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)后決定召開(kāi)，具有一定的被動(dòng)性。要發(fā)揮檢委會(huì)的主動(dòng)監(jiān)督作用，可以通過(guò)檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)組織各檢委會(huì)委員積極履職來(lái)發(fā)揮其內(nèi)部監(jiān)督職責(zé)。

檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)可以通過(guò)對(duì)檢察官正在辦理的案件進(jìn)行抽選，定期組織檢察委員會(huì)委員列席檢察官聯(lián)席會(huì)議。如果檢委會(huì)委員在列席會(huì)議時(shí)，對(duì)案件辦理質(zhì)量或程序存有疑義，可向檢察長(zhǎng)申請(qǐng)通過(guò)審查和調(diào)閱有關(guān)文件、案件材料、旁聽(tīng)開(kāi)庭審理等多種途徑，主動(dòng)監(jiān)督案件辦理過(guò)程。檢委會(huì)委員如發(fā)現(xiàn)檢察官辦理案件可能存在問(wèn)題的，可以向檢察委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)及時(shí)反饋，或直接向檢察長(zhǎng)反映，要求檢察官報(bào)告辦案情況。檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)根據(jù)反饋，認(rèn)為確有必要的可以向檢察長(zhǎng)申請(qǐng)，要求檢察官將承辦的案件提請(qǐng)檢察委員會(huì)審議。

（二）從辦案檢察官監(jiān)督著手，從思想政治建設(shè)、完善考核制度、嚴(yán)格檢察糾錯(cuò)機(jī)制等多方面嚴(yán)格監(jiān)督

1.加強(qiáng)黨建、隊(duì)建，抓好思想政治建設(shè)，鍛造檢察官?lài)?yán)于律己的過(guò)硬作風(fēng)?！白h建，帶隊(duì)伍，促業(yè)務(wù)”是當(dāng)前基層檢察院進(jìn)行探索和實(shí)踐的一個(gè)重要課題，應(yīng)認(rèn)真貫徹黨的十八大和十八屆歷次全會(huì)精神突出抓好從嚴(yán)治檢，鍛造檢察隊(duì)伍嚴(yán)于律己的過(guò)硬作風(fēng)。一是堅(jiān)持把紀(jì)律挺在前面。旗幟鮮明地把紀(jì)律和規(guī)矩挺在最前面，嚴(yán)格整肅檢風(fēng)檢紀(jì)，強(qiáng)化檢察隊(duì)伍自身建設(shè)，努力鍛造人民滿意的檢察隊(duì)伍。二是嚴(yán)格規(guī)范黨內(nèi)生活。嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活是鍛煉黨性、改進(jìn)作風(fēng)的思想熔爐，同時(shí)也是規(guī)范司法行為、全面從嚴(yán)治檢的有力抓手。三是狠抓司法作風(fēng)整改。突出權(quán)利運(yùn)行監(jiān)督，強(qiáng)化對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部落實(shí)各項(xiàng)權(quán)利運(yùn)行廉政規(guī)定，檢查領(lǐng)導(dǎo)干部落實(shí)主體責(zé)任情況。

2.完善檢察業(yè)務(wù)考核制度。檢察業(yè)務(wù)考核制度的建立健全，涉及兩個(gè)方面的問(wèn)題：一是考核指標(biāo)的設(shè)定。檢察業(yè)務(wù)考核的主要指標(biāo)應(yīng)當(dāng)是辦理案件的情況。把辦理案件的情況作為檢察業(yè)務(wù)考核的基本元素和考核內(nèi)容。應(yīng)當(dāng)對(duì)檢察官辦案的結(jié)案率、無(wú)罪判決率、量刑建議采納率等通過(guò)大數(shù)據(jù)進(jìn)行比對(duì)，全面統(tǒng)計(jì)分析，精確測(cè)算檢察官辦案工作質(zhì)量，根據(jù)信息智能分析結(jié)果，評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)業(yè)績(jī)。二是考核結(jié)果的運(yùn)用。要改革人際關(guān)系、領(lǐng)導(dǎo)印象、自我評(píng)價(jià)或者其他與檢察業(yè)務(wù)無(wú)關(guān)的因素決定檢察業(yè)務(wù)人員升遷進(jìn)退的現(xiàn)狀，切實(shí)把檢察業(yè)務(wù)考核的結(jié)果與檢察人員的獎(jiǎng)懲、晉升直接掛鉤。檢察業(yè)務(wù)考核的成績(jī)應(yīng)當(dāng)成為檢察人員晉級(jí)、晉升的主要依據(jù)。唯有這樣，才能建立健全符合司法規(guī)律的、真正體現(xiàn)檢察特色的檢察管理制度，才能有效的建設(shè)高素質(zhì)專(zhuān)業(yè)化檢察隊(duì)伍，才能保證檢察權(quán)依法獨(dú)立公正的行使。

3.完善行使檢察權(quán)的糾錯(cuò)機(jī)制。一是提高檢務(wù)效能監(jiān)察以提升法律監(jiān)督效率和保障司法程序公正。充分發(fā)揮檢務(wù)督察機(jī)制作用，圍繞落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定、執(zhí)法辦案、紀(jì)律作風(fēng)等，增強(qiáng)干警遵守制度紀(jì)律、維護(hù)檢察形象的自覺(jué)性。近年來(lái)的實(shí)踐證明，檢務(wù)效能監(jiān)察對(duì)解決隊(duì)伍、業(yè)務(wù)中的問(wèn)題，對(duì)規(guī)范科學(xué)管理，建立長(zhǎng)效管理機(jī)制有重要意義。如對(duì)檔案歸檔是否及時(shí)、贓物保管、處理是否安全合法，就有力的促進(jìn)了工作作風(fēng)轉(zhuǎn)變。二是制定行之有效的責(zé)任追究制度細(xì)則。在新的辦案模式的基礎(chǔ)上按照檢察官權(quán)力清單明確辦案權(quán)限、辦案責(zé)任，切實(shí)落實(shí)錯(cuò)案責(zé)任追究制度。對(duì)于在檢察環(huán)節(jié)中出現(xiàn)的錯(cuò)案，應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)錯(cuò)案責(zé)任追究機(jī)制，實(shí)事求是的分析錯(cuò)案發(fā)生的原因和責(zé)任。對(duì)于確實(shí)屬于辦案人的責(zé)任，除了按照《國(guó)家賠償法》依法予以賠償外，還應(yīng)遵循最高檢公布的《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》對(duì)責(zé)任人按照故意責(zé)任、重大過(guò)失責(zé)任和監(jiān)督管理責(zé)任，對(duì)責(zé)任人予以追究，嚴(yán)肅處理。

總而言之，在司法責(zé)任制改革的背景之下，檢察機(jī)關(guān)的運(yùn)行機(jī)制呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)和要求。檢察機(jī)關(guān)司法責(zé)任制改革的核心要求就是“誰(shuí)辦案誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)決定誰(shuí)負(fù)責(zé)”，明確案件承辦檢察官的主要地位。建立和完善檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部制約機(jī)制，即是在明確檢察機(jī)關(guān)檢察權(quán)范疇的同時(shí)，對(duì)檢察官行使檢察權(quán)提供制度依據(jù)，也是確實(shí)落實(shí)司法改革，保證司法公正，建立良好的內(nèi)部運(yùn)行環(huán)境的應(yīng)有之意。

[1]天津市西青區(qū)人民檢察院檢察長(zhǎng)［300300］