關(guān)于社區(qū)矯正立法的三點意見

陳衛(wèi)東（中國人民大學(xué)法學(xué)院教授）

關(guān)于社區(qū)矯正立法的三點意見

陳衛(wèi)東（中國人民大學(xué)法學(xué)院教授）

《中華人民共和國刑法修正案（八）》明確規(guī)定對判處管制、緩刑以及假釋的服刑人員依法實行社區(qū)矯正，標(biāo)志著我國社區(qū)矯正法律制度的正式確立。自該制度實施以來，我國社區(qū)矯正工作并不理想，難以達(dá)到其預(yù)期效果。在全面深化司法改革大背景下，社區(qū)矯正立法呼聲日漸增強，是解決我國社區(qū)矯正難題、推動刑罰執(zhí)行現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的有利契機。對于社區(qū)矯正立法的思路，筆者認(rèn)為應(yīng)重點把握以下三個方面的內(nèi)容。

一、關(guān)于社區(qū)矯正機構(gòu)的定位

從我國社區(qū)矯正的規(guī)范和實踐層面來看，當(dāng)前社區(qū)矯正沒有單獨編制，沒有固定人員，也沒有專門經(jīng)費保障，以致于在開展社區(qū)矯正工作時會面臨重重困難?？紤]到全國目前有近70萬社區(qū)服刑人員的規(guī)模，而實踐中的做法主要是依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所加以推行，社區(qū)矯正工作面臨如下困境：一方面，全國范圍內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的人員編制嚴(yán)重不足，一般僅有1至2名工作人員負(fù)責(zé)各類工作；另一方面，處于社區(qū)矯正狀態(tài)的人員數(shù)量又遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于司法所人員數(shù)量，人手不夠、精力有限，以致于司法實踐中各種問題叢生，甚至嚴(yán)重影響了社區(qū)矯正工作的正常展開。

因此，首要之道就是須明確社區(qū)矯正機構(gòu)的法律地位。從性質(zhì)上說，我國刑法所規(guī)定的社區(qū)矯正是一種非監(jiān)禁的刑罰執(zhí)行方式，而明確社區(qū)矯正機構(gòu)的定位是解決社區(qū)矯正執(zhí)行中諸多問題的前提。但是，對于何為社區(qū)矯正機構(gòu)、其職能又有哪些，在法律層面尚未作出明確規(guī)定。在具體實踐中，隨著司法行政職能的不斷擴大，司法行政機關(guān)依據(jù)《社區(qū)矯正實施辦法》的規(guī)定，實際承擔(dān)著“指導(dǎo)管理、組織實施”社區(qū)矯正工作的職責(zé)，相應(yīng)的，司法所承擔(dān)的社區(qū)矯正職能也逐漸增多。筆者認(rèn)為，司法所是我國司法行政架構(gòu)中的一個獨立的基層單位，并非社區(qū)矯正機構(gòu)。因此，不宜將司法所異化為專門的社區(qū)矯正機構(gòu)。結(jié)合域外立法與實踐經(jīng)驗，社區(qū)矯正機構(gòu)應(yīng)當(dāng)由司法行政部門主管，配備一定專職人員，面向社會招收社工，并由街道、社區(qū)協(xié)助以及志愿者共同參與。據(jù)此，社區(qū)矯正立法應(yīng)當(dāng)賦予社區(qū)矯正機構(gòu)獨立的法律地位和組織架構(gòu)，方可使其在未來承擔(dān)起有效執(zhí)行刑罰、推動社區(qū)服刑人員再社會化改造的基本任務(wù)。

二、關(guān)于社區(qū)矯正機構(gòu)的警力配置

與很多同志一樣，筆者也曾持有以下觀點，即社區(qū)矯正應(yīng)當(dāng)具有鮮明的社區(qū)特色，社區(qū)矯正機構(gòu)也并非是國家機器，不應(yīng)以國家暴力為后盾而實施強制改造活動。由此，一方面，警察沒有參與社區(qū)矯正的必要性；另一方面，警察的參與或可能改變社區(qū)矯正的本色。然而，隨著我國社區(qū)矯正工作的深入展開，接受社區(qū)矯正的群體數(shù)量正不斷增加，截至2017年3月底，各地累計接收社區(qū)服刑人員3240688人，自2012年以來大約有3萬多社區(qū)服刑人員因違反法律和監(jiān)管規(guī)定而被收監(jiān)執(zhí)行。對此，需要組織專門警力來履行押解、送監(jiān)等工作。在這一過程中，完全排除警察在社區(qū)矯正中的參與職能是不現(xiàn)實的。但是，我國基層派出所自身的社會管控工作十分繁重，有限的警力本已捉襟見肘，如果仍要賦予其行使社區(qū)矯正的權(quán)力，恐怕只會加重基層派出所辦案負(fù)擔(dān)，實踐效果十分有限。

因此，筆者贊成另一種思路，即在社區(qū)矯正中賦予警察相應(yīng)的參與權(quán)，可考慮延伸監(jiān)獄教育矯正職能，由監(jiān)獄人民警察參與社區(qū)矯正工作，而非將警察機構(gòu)常設(shè)化。理由有二：其一，在社區(qū)矯正機構(gòu)的一般設(shè)置里是沒有警察序列的，但是又需要警察介入處理特定事項；其二，隨著符合條件的部分犯罪分子依法在監(jiān)獄外完成服刑，監(jiān)獄警察的警力相對比較富余。因此，可以考慮在縣一級司法行政部門統(tǒng)一組織、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)下，讓監(jiān)獄警察介入社區(qū)矯正工作，參與處理日常矯正工作中需要警察正式介入的工作，如參與交付接收、宣告矯正規(guī)則、執(zhí)行禁止令、實施電子監(jiān)控、開展懲戒教育、提請執(zhí)行變更、解除社區(qū)矯正等工作，以及遇到緊急、突發(fā)事件時，及時對違反監(jiān)管規(guī)定的社區(qū)服刑人員，采取制止、帶離、調(diào)查、取證、追查、押解、訓(xùn)誡乃至執(zhí)行收監(jiān)等強制性措施和手段。這樣的思路，既解決了社區(qū)矯正工作是否專門設(shè)置警察的爭議，又可以彰顯社區(qū)矯正的本色。

三、關(guān)于社區(qū)矯正的手段

目前，《社區(qū)矯正法》（草案）中明確社區(qū)矯正的手段包括引入社會力量的參與、設(shè)立矯正場所、考核獎懲、警告、治安處罰、收監(jiān)執(zhí)行等方式。但這些手段仍存在無法充分滿足社區(qū)矯正實踐的需要。著眼于科技監(jiān)管的趨勢和應(yīng)用前景，未來我國社區(qū)矯正手段應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮電子監(jiān)控方式的特殊作用。截至2017年3月底，全國除部分省份外，均已建成省級社區(qū)矯正信息管理系統(tǒng)。全國實行電子腕帶、手機定位等管控措施的社區(qū)服刑人員共計51.9萬名，占在冊社區(qū)服刑人員的75.3%。同時，為實現(xiàn)人民法院與司法行政機關(guān)的社區(qū)矯正數(shù)據(jù)實行互聯(lián)互通，有效減輕基層工作壓力，提高工作效率，防止社區(qū)服刑人員漏管現(xiàn)象發(fā)生，2016年6月，司法部聯(lián)合最高人民法院在江蘇省、云南省、浙江省溫州市開展聯(lián)網(wǎng)試點工作，目前試點工作正在推行之中。2017年4月21日，司法部印發(fā)《社區(qū)矯正管理信息系統(tǒng)技術(shù)規(guī)范（修訂版）》和《社區(qū)矯正人員定位系統(tǒng)技術(shù)規(guī)范（修訂版）》，為我國進一步利用先進科技手段實現(xiàn)高效便捷的社區(qū)矯正提供了法律和政策支持。

結(jié)合規(guī)范層面和實踐中的具體做法，筆者對如何利用科技手段實現(xiàn)社區(qū)矯正提出如下建議：第一，加強立法規(guī)范與指引，及時將實踐中的好做法、好方式以立法的形式加以廣泛推行。例如，安徽、江蘇研發(fā)的社區(qū)矯正工作信息管理平臺，所采用的電子定位、網(wǎng)絡(luò)巡查、分析研判等手段，有效緩解了人力不足的問題，在實踐中取得了不錯的效果。第二，提升科技運用水平，樹立運用先進科技手段服務(wù)社區(qū)矯正的工作意識。第三，充分加強立法、司法、執(zhí)法機關(guān)的聯(lián)動作用，利用科技手段打通信息閉塞的最后一公里，保證社區(qū)矯正的各項工作及時、有序地鋪開來。