公共法律服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的實(shí)踐與探索
——以浙江省臺(tái)州市實(shí)踐為樣本

蔡德順 虞 彪 蔣 泓 楊 璐（浙江省臺(tái)州市司法局）

公共法律服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的實(shí)踐與探索
——以浙江省臺(tái)州市實(shí)踐為樣本

蔡德順 虞 彪 蔣 泓 楊 璐（浙江省臺(tái)州市司法局）

從社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)來看，標(biāo)準(zhǔn)化已成為管理現(xiàn)代化的重要途徑，是建立服務(wù)型政府的重要抓手，是現(xiàn)代國家治理體系的重要基石。在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)揮著基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、引領(lǐng)性的作用。

一、對(duì)公共法律服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的認(rèn)識(shí)

（一）標(biāo)準(zhǔn)化的定義

桑德斯在《標(biāo)準(zhǔn)化目的與原理》一書中將“標(biāo)準(zhǔn)化”定義為：“標(biāo)準(zhǔn)化是為了所有有關(guān)方面的禮儀，特別是為了促進(jìn)最佳的全面的競(jìng)技，并適當(dāng)考慮產(chǎn)品的使用條件與安全要求，在所有有關(guān)方面的協(xié)作下，進(jìn)行有秩序的特定活動(dòng)所制定并實(shí)施各項(xiàng)規(guī)定的過程?！眹H標(biāo)準(zhǔn)化組織與國際電工委員會(huì)在2004年聯(lián)合發(fā)布的ISO/IEC指南2中，將“標(biāo)準(zhǔn)化”定義為：“是對(duì)實(shí)際與潛在問題作出統(tǒng)一規(guī)定，供共同和重復(fù)使用，以在預(yù)定的領(lǐng)域內(nèi)獲取最佳秩序的活動(dòng)①洪生偉：《標(biāo)準(zhǔn)化管理》，中國標(biāo)準(zhǔn)出版社2012年版，第24頁。。”我國《社會(huì)管理和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作“十二五”行動(dòng)綱要》中明確指出，標(biāo)準(zhǔn)化是指為了在一定范圍內(nèi)獲得最佳秩序，對(duì)現(xiàn)實(shí)問題或潛在問題制定共同使用和重復(fù)使用的條款的活動(dòng)。社會(huì)管理和公眾服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化是標(biāo)準(zhǔn)化原理在社會(huì)管理和公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的應(yīng)用。由此可見，我國采用的定義與國際標(biāo)準(zhǔn)定義相近。

（二）公共服務(wù)領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)化的發(fā)展

標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)用最先是出現(xiàn)在工業(yè)領(lǐng)域，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定和不斷完善極大地促進(jìn)了生產(chǎn)力的發(fā)展，隨后標(biāo)準(zhǔn)化又在管理實(shí)踐中得到廣泛應(yīng)用。20世紀(jì)下半葉開始，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的思想才開始萌芽，并逐步應(yīng)用到公共服務(wù)的各個(gè)領(lǐng)域。公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化關(guān)系到與公眾生活、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密相關(guān)的公共服務(wù)領(lǐng)域，是人民政府在公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)追求社會(huì)效益最大化的服務(wù)過程。公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化就是將企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化的概念應(yīng)用到政府部門的行政管理和公共服務(wù)中，明確自身的服務(wù)范圍和權(quán)責(zé)關(guān)系，將公共服務(wù)的目的、內(nèi)容、方法、規(guī)程等以標(biāo)準(zhǔn)的形式進(jìn)行規(guī)范的過程。

在很長(zhǎng)一段時(shí)間里，我國政府管理領(lǐng)域沒有明確提出“公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化”這一概念。但是，長(zhǎng)期以來上級(jí)部門對(duì)下級(jí)部門制定工作的考核辦法、細(xì)則，政府部門印發(fā)的年度工作要點(diǎn)，現(xiàn)行的服務(wù)承諾制等工作內(nèi)容，其本質(zhì)都是以實(shí)現(xiàn)一定的目標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)指引各項(xiàng)工作的開展，并以此作為考核工作的依據(jù)。類似的在日常行政管理工作中，行政單位制定的各項(xiàng)工作規(guī)范，明確工作的權(quán)責(zé)、工作流程以及相關(guān)審批程序等，這些工作方法都體現(xiàn)出標(biāo)準(zhǔn)化管理的內(nèi)涵。

2009年12月，全國服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)在北京組織召開公共服務(wù)評(píng)價(jià)國家標(biāo)準(zhǔn)審查會(huì)，并通過審查?！对u(píng)價(jià)》首次對(duì)公共服務(wù)組織、服務(wù)人員和服務(wù)設(shè)施的評(píng)價(jià)原則、評(píng)價(jià)要素和評(píng)價(jià)方式等內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)范，為公共服務(wù)各行業(yè)的具體評(píng)價(jià)工作提供了依據(jù)。2012年8月，國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)、國家發(fā)展和改革委員會(huì)、教育部印發(fā)《社會(huì)管理和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作“十二五”行動(dòng)綱要》，為相關(guān)部門、地方政府制定社會(huì)管理和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展戰(zhàn)略、編制社會(huì)管理和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)修訂計(jì)劃和開展相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)化工作提供制度支撐。目前，我國相繼出臺(tái)《社區(qū)服務(wù)指南》《農(nóng)村基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化》等標(biāo)準(zhǔn)化文件，為公眾在文教服務(wù)、衛(wèi)生服務(wù)、環(huán)境管理、法律服務(wù)、青少年服務(wù)等公共服務(wù)領(lǐng)域制定標(biāo)準(zhǔn)。

（三）對(duì)公共法律服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的認(rèn)識(shí)

公共法律服務(wù)在公共服務(wù)中不是一個(gè)獨(dú)立的分支，但作為公共服務(wù)的一個(gè)專業(yè)領(lǐng)域，在公眾生產(chǎn)生活中發(fā)揮著舉足輕重的作用。司法部印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》對(duì)公共法律服務(wù)作了如下定義：“由政府主導(dǎo)、司法行政部門統(tǒng)籌提供，旨在保障公民基本權(quán)利、維護(hù)公眾合法權(quán)益、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義、保障人民安居樂業(yè)所必需的法律服務(wù)?！惫卜煞?wù)標(biāo)準(zhǔn)化目前在國內(nèi)還未被具體研究。但可以借鑒其他公共服務(wù)領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)化的內(nèi)容和方法，歸納出公共法律服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的基本內(nèi)涵。筆者認(rèn)為，公共法律服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化是指政府在為公眾提供法律援助、司法公證、法律咨詢等各類法律服務(wù)時(shí)，對(duì)重復(fù)的服務(wù)、管理等行為制定具體的操作標(biāo)準(zhǔn)，并通過各級(jí)標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門批準(zhǔn)和頒布，從而在實(shí)踐中得到實(shí)施和推廣，不斷滿足公眾需求，取得最佳社會(huì)效益的活動(dòng)過程。

二、臺(tái)州市公共法律服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的探索

公共法律服務(wù)在公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)儆谝豁?xiàng)綜合性、專業(yè)性、保障性的服務(wù)，發(fā)揮著維護(hù)社會(huì)公平公正、保障公眾合法權(quán)益的作用。標(biāo)準(zhǔn)化要求的是公平性、持續(xù)性以及均等性，要實(shí)現(xiàn)的內(nèi)容有政治化價(jià)值、制度化價(jià)值和管理化價(jià)值②郁建興、秦上人：《論基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化》，《中國行政管理》，2015年第4期。。因此，建立公共法律服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，可以促進(jìn)公共法律服務(wù)的規(guī)范化和均衡化。臺(tái)州市司法局在推進(jìn)公共法律服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化方面作了深入探索。

2016年11月，臺(tái)州市公共法律服務(wù)中心作為臺(tái)州市行政服務(wù)中心的分中心，加入了國家級(jí)行政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化項(xiàng)目，正式啟動(dòng)公共法律服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作。臺(tái)州市司法局出臺(tái)工作方案，成立標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工作組，一把手任組長(zhǎng)，下設(shè)辦公室，明確辦公室牽頭、各業(yè)務(wù)處室協(xié)同的工作機(jī)制。在標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)初期，選取了公眾關(guān)注度較高、審批頻次較密、相對(duì)易操作、可管理的28個(gè)事項(xiàng)作為第一批標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的標(biāo)的。其中，行政審批事項(xiàng)18個(gè)，法律服務(wù)規(guī)范10個(gè)。法律援助、公證、人民調(diào)解等內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)化項(xiàng)目涉及到縣（市、區(qū)）局的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，通過下發(fā)征求意見稿，根據(jù)征集到的建議進(jìn)一步完善標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容。截至2017年1月，首批公共法律服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)包括操作規(guī)程16份、工作規(guī)范8份、服務(wù)指南15份、崗位說明書8份，通過內(nèi)部審核并報(bào)市行政服務(wù)中心驗(yàn)收，在臺(tái)州市公共法律服務(wù)中心試點(diǎn)實(shí)施，并作為浙江省審改工作座談會(huì)的唯一現(xiàn)場(chǎng)考察項(xiàng)目受到了與會(huì)專家的一致好評(píng)。

臺(tái)州市公共法律服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系分為通用基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)分體系、服務(wù)提供標(biāo)準(zhǔn)分體系、管理標(biāo)準(zhǔn)分體系、崗位工作標(biāo)準(zhǔn)分體系等4個(gè)部分。其中管理標(biāo)準(zhǔn)分體系和通用基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)分體系引用臺(tái)州市行政服務(wù)中心的標(biāo)準(zhǔn)化體系內(nèi)容。

通用基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)分體系主要指標(biāo)準(zhǔn)化體系編寫的基礎(chǔ)規(guī)則，包括：標(biāo)準(zhǔn)編寫規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)化工作激勵(lì)和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制、術(shù)語與縮略語、信息編碼規(guī)則等。

管理標(biāo)準(zhǔn)分體系主要是指收集和制定服務(wù)提供保障措施方面的標(biāo)準(zhǔn)，比如：人力資源管理、設(shè)施設(shè)備管理、能源與環(huán)境管理、信息管理、財(cái)務(wù)管理、安全與應(yīng)急管理、監(jiān)督與考核、評(píng)價(jià)與改進(jìn)等相關(guān)內(nèi)容。

崗位工作標(biāo)準(zhǔn)分體系描述了標(biāo)準(zhǔn)化崗位的具體要求，包括任職條件、權(quán)責(zé)與權(quán)限、工作內(nèi)容與要求、工作補(bǔ)位、監(jiān)督考核等內(nèi)容。主管部門可以根據(jù)崗位說明書的任職條件招聘、安排工作人員。崗位說明書可以作為入職培訓(xùn)的教材，新進(jìn)人員可以按照崗位說明書的工作內(nèi)容與要求更快地適應(yīng)工作崗位。主管部門可以依據(jù)崗位說明書的職責(zé)設(shè)定工作目標(biāo)，對(duì)工作人員開展目標(biāo)管理和績(jī)效考核，通過對(duì)員工德、能、勤、績(jī)等方面進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，判斷他們是否稱職，并以此作為任免、獎(jiǎng)罰的依據(jù)，促進(jìn)人適其位。

服務(wù)提供標(biāo)準(zhǔn)分體系分為服務(wù)規(guī)范子體系和服務(wù)提供規(guī)程子體系。服務(wù)規(guī)范子體系分為窗口服務(wù)規(guī)范、管理機(jī)構(gòu)服務(wù)規(guī)范、通用服務(wù)規(guī)范。服務(wù)規(guī)范子體系主要明確了公共法律服務(wù)中心窗口和管理機(jī)構(gòu)“應(yīng)該干什么”和“應(yīng)該怎么干”，包括禮儀規(guī)范、服務(wù)承諾制、及時(shí)辦結(jié)制等。同時(shí)結(jié)合市行政服務(wù)中心和省廳關(guān)于公共法律服務(wù)中心的服務(wù)環(huán)境建設(shè)的相關(guān)要求，對(duì)公共法律服務(wù)中心的服務(wù)環(huán)境作了詳細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計(jì)。服務(wù)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是指公眾進(jìn)入公共法律服務(wù)中心所感受的環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)，評(píng)估是否創(chuàng)造了安全、舒適、美觀、便利的服務(wù)環(huán)境。重點(diǎn)是對(duì)服務(wù)大廳的規(guī)范要求。具體包括相關(guān)的服務(wù)形象標(biāo)識(shí)，服務(wù)設(shè)施的布局、環(huán)境安全、環(huán)境衛(wèi)生，大廳的咨詢、引導(dǎo)等服務(wù)是否到位等標(biāo)準(zhǔn)。在窗口設(shè)置方面，以單向性服務(wù)窗口為主，綜合性服務(wù)窗口為輔。針對(duì)公共法律服務(wù)事項(xiàng)，主要采用單向性服務(wù)窗口，根據(jù)提供的服務(wù)項(xiàng)目設(shè)置了公證、司法鑒定、司法考試、法律咨詢、法律援助等10個(gè)窗口。針對(duì)行政審批類項(xiàng)目，采用綜合性服務(wù)窗口。

服務(wù)提供規(guī)程子體系是標(biāo)準(zhǔn)化的核心內(nèi)容。臺(tái)州市司法局主要依據(jù)國務(wù)院審改辦與國家標(biāo)委聯(lián)合制定的《行政許可標(biāo)準(zhǔn)化指引（2016版）》，由相關(guān)業(yè)務(wù)處室負(fù)責(zé)對(duì)每一個(gè)服務(wù)事項(xiàng)編寫一個(gè)辦事服務(wù)指南、業(yè)務(wù)辦理規(guī)程。辦事服務(wù)指南與業(yè)務(wù)辦理規(guī)程一個(gè)對(duì)外，一個(gè)對(duì)內(nèi)，相輔相成。業(yè)務(wù)辦理規(guī)程的編寫規(guī)則采用臺(tái)州市人民政府行政服務(wù)中心發(fā)布的《標(biāo)準(zhǔn)編寫規(guī)則》，內(nèi)容包括目次、前言以及正文。正文包括服務(wù)事項(xiàng)的范圍、規(guī)范性引用文件、受理、審查、辦理、收費(fèi)、送達(dá)、歸檔、事中事后監(jiān)督、辦理流程圖等。辦理規(guī)程為工作人員提供準(zhǔn)確、規(guī)范的行為指引。任一符合崗位要求選任的工作人員只需按照業(yè)務(wù)辦理規(guī)程完成權(quán)限內(nèi)的服務(wù)內(nèi)容，便能實(shí)現(xiàn)服務(wù)的無差別化。業(yè)務(wù)服務(wù)指南為公眾享受服務(wù)的過程提供行為指引，主要包括權(quán)力要素標(biāo)準(zhǔn)化、審批流程標(biāo)準(zhǔn)化、裁量準(zhǔn)則標(biāo)準(zhǔn)化、事中事后監(jiān)管措施。公眾可以通過服務(wù)指南知曉服務(wù)事項(xiàng)的性質(zhì)、范圍、依據(jù)、法定時(shí)限等信息。同時(shí)，服務(wù)指南也編寫了事項(xiàng)的流程圖、示范文本、常見錯(cuò)誤示例以及常見問題解答，能讓公眾更加高效便捷地享受優(yōu)質(zhì)的公共法律服務(wù)。

三、公共法律服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的作用、成效

實(shí)踐證明，公共法律服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化是加強(qiáng)和創(chuàng)新公共法律服務(wù)管理的重要抓手，同時(shí)也是解決公眾日益增長(zhǎng)的法律維權(quán)需求與公共法律服務(wù)供給嚴(yán)重不足、不平衡矛盾的一種有效路徑。

（一）推動(dòng)治理現(xiàn)代化

一是推動(dòng)治理體系的現(xiàn)代化。將標(biāo)準(zhǔn)化原理、方法引入公共法律服務(wù)治理體系，是現(xiàn)代科學(xué)管理理念與公共法律服務(wù)實(shí)踐的有效結(jié)合，能夠大幅提升公共法律服務(wù)領(lǐng)域的治理水平。二是提升對(duì)外的服務(wù)水平。標(biāo)準(zhǔn)化可以有效規(guī)范公共法律服務(wù)人員的行政管理和公共服務(wù)行為，避免其按照主觀意志履行政府職能，改善其通過行政權(quán)力強(qiáng)行的行政模式，真正實(shí)現(xiàn)從“官為本”向“民為本”的轉(zhuǎn)變，建立起一個(gè)服務(wù)型政府。三是提升對(duì)內(nèi)的管理水平?；竟卜?wù)的提供可能面臨產(chǎn)業(yè)管理的以下困境：執(zhí)行能力瓶頸、績(jī)效考核瓶頸、職能整合瓶頸、管理體系瓶頸③胡稅根：《政府管理與公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化創(chuàng)新研究——以杭州市上城區(qū)為例》，浙江大學(xué)出版社2013年版，第45頁。。政府管理和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化水平低，行政效率、管理和服務(wù)質(zhì)量就難以提高，建設(shè)服務(wù)型政府就會(huì)淪為空談。用標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)范行政部門的行為，可以推進(jìn)實(shí)現(xiàn)由人管人向制度管人轉(zhuǎn)變。公共法律服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)涵蓋服務(wù)提供標(biāo)準(zhǔn)、管理標(biāo)準(zhǔn)、崗位標(biāo)準(zhǔn)的“三標(biāo)合一”的標(biāo)準(zhǔn)化管理體系和行為規(guī)范，嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)履職，可以增強(qiáng)行政管理和行政行為的規(guī)范性、合理性，進(jìn)一步提升工作效率，杜絕盲目性和隨意性。

（二）提升政府公信力

一是解決“放、管、服”工作中突出問題的關(guān)鍵舉措。通過推進(jìn)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，對(duì)提供公共法律服務(wù)的要件、流程、結(jié)果等制定明確、細(xì)致的標(biāo)準(zhǔn)，可在很大程度上限制相關(guān)政府部門和人員的自由裁量權(quán)，給當(dāng)事人較為明確的預(yù)期，從而提高政務(wù)服務(wù)效率和質(zhì)量，增強(qiáng)“放管服”改革的效果。同時(shí)，也有利于規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行，消除權(quán)力尋租的空間，從源頭上防治腐敗，推進(jìn)廉潔政府建設(shè)④魏禮群：《推進(jìn)政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化 提升政府治理現(xiàn)代化水平》，《行政管理改革》，2015年第14期。。二是深化公眾參與和監(jiān)督力度。公眾可以通過標(biāo)準(zhǔn)服務(wù)指南和網(wǎng)絡(luò)公開透明機(jī)制知曉政府的公共服務(wù)職責(zé)、內(nèi)容、流程及結(jié)果，明確自身的參與途徑，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政行為進(jìn)行外部監(jiān)督，倒逼政府公信力的提升。三是提升公眾滿意度。臺(tái)州市司法局編印下發(fā)《臺(tái)州市法律援助工作操作規(guī)程》，發(fā)放給800余名法律援助志愿者，為法律援助志愿者提供行為指引。在回訪受援人2200余人次中，受援人回訪滿意率達(dá)90%。制定《法律職業(yè)資格認(rèn)可初審辦理規(guī)程》和《辦理指南》，申請(qǐng)人按照指南提供申請(qǐng)材料，完成申請(qǐng)步驟，申請(qǐng)現(xiàn)場(chǎng)人多不亂，公眾滿意率達(dá)100%。制定《重大疑難復(fù)雜民間糾紛人民調(diào)解服務(wù)工作規(guī)范》，精準(zhǔn)設(shè)計(jì)受理流程圖，嚴(yán)格按照受理范圍判定案件類型，有效開展調(diào)解。去年以來，共調(diào)處疑難復(fù)雜糾紛案件4090件，調(diào)解成功率達(dá)99.4%。通過標(biāo)準(zhǔn)化，臺(tái)州市司法局逐步形成了“工作標(biāo)準(zhǔn)化、辦事程序化、管理規(guī)范化、決策科學(xué)化”的管理新局面。

（三）實(shí)現(xiàn)服務(wù)均等化

一是在量綱上保障均等化。公共法律服務(wù)均等化是指城鄉(xiāng)居民不分經(jīng)濟(jì)狀況、性別、社會(huì)地位、區(qū)域等差異，均等地享有服務(wù)，且服務(wù)的質(zhì)量和內(nèi)容具有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)⑤俞世裕：《全面推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民基本公共法律服務(wù)體系建設(shè)的實(shí)踐探索》，《中國司法》，2015年第4期。。公共法律服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化是以一個(gè)抽樣的人為目標(biāo)，力圖克服公共法律服務(wù)的差異性，通過制定共通的、廣泛的、相對(duì)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)的形式，從量綱上保證其全面性和可及性。二是在管理模式上保障均等化。公共法律服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)涵蓋服務(wù)、管理、崗位工作等規(guī)范，涉及到公共法律服務(wù)體系的每個(gè)環(huán)節(jié)。從本質(zhì)上來說，就是用標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化規(guī)范管理行為，量化限制權(quán)力空間、全程監(jiān)督審批服務(wù)，明確公共法律服務(wù)做什么、如何做、做不好如何問責(zé)等問題。同時(shí)標(biāo)準(zhǔn)也是對(duì)現(xiàn)行制度的整合和補(bǔ)充，彌補(bǔ)現(xiàn)行制度的空白與執(zhí)行中的縫隙，保證各項(xiàng)審批服務(wù)按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)確地執(zhí)行。三是在服務(wù)方式上保障均等化。通過將審批服務(wù)流程納入標(biāo)準(zhǔn)化的框架之內(nèi)，將行政審批和公共法律服務(wù)的方式、流程和內(nèi)容固化下來，不因人員變動(dòng)而變化，始終保持一定的水準(zhǔn)，并可將先進(jìn)的管理標(biāo)準(zhǔn)覆蓋到相對(duì)薄弱的區(qū)域和崗位，實(shí)現(xiàn)管理的可持續(xù)、可復(fù)制。臺(tái)州市司法局依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)、參照上級(jí)部門及行業(yè)主管部門的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，出臺(tái)《臺(tái)州市司法局政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》，規(guī)定工作人員標(biāo)準(zhǔn)化操作水平及基礎(chǔ)性建設(shè)參數(shù)標(biāo)準(zhǔn)，打造規(guī)范、便利、安全的審批服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)“崗崗有標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范”“人人按標(biāo)準(zhǔn)履職”，確保程序到位、服務(wù)到位，實(shí)現(xiàn)公共法律服務(wù)均等化。

（四）做到利民便民為民

一是積極整合職能資源。深入推進(jìn)“一窗受理、集成服務(wù)”模式的公共法律服務(wù)體系。整合涉及律師、公證、司法鑒定、基層法律服務(wù)等行業(yè)的審批事項(xiàng)，設(shè)立集20余個(gè)事項(xiàng)受理職能于一身的“集成服務(wù)”窗口。窗口按照“前臺(tái)綜合受理、后臺(tái)分類審批、統(tǒng)一窗口出件”的要求運(yùn)行，減少了公眾重復(fù)提交各類證明和申請(qǐng)表單，縮短了審批服務(wù)事項(xiàng)在受理、審查、審批環(huán)節(jié)的時(shí)限，實(shí)現(xiàn)了“進(jìn)一家門，到一個(gè)窗，辦多項(xiàng)事”。二是簡(jiǎn)化審批服務(wù)流程。全面核對(duì)行政權(quán)力事項(xiàng)和公共服務(wù)事項(xiàng)，最大范圍地簡(jiǎn)化行政審批流程。明確每個(gè)事項(xiàng)的每個(gè)環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)“零等待”。如針對(duì)法律援助審批事項(xiàng)，要求在確保服務(wù)質(zhì)量的基礎(chǔ)上，盡可能將辦理時(shí)間從7個(gè)工作日壓縮至1個(gè)工作日。兼顧特殊人群，優(yōu)化服務(wù)流程，為老年人、殘疾人等特殊群體開辟“綠色通道”。對(duì)勞動(dòng)、工傷、贍養(yǎng)類法律援助案件免于經(jīng)濟(jì)困難審查。臺(tái)州市正立公證處圍繞“全面梳理、分類要求、分步快走”的工作要求，積極推進(jìn)流程優(yōu)化、環(huán)節(jié)簡(jiǎn)化、網(wǎng)上運(yùn)行的工作格局，梳理了21項(xiàng)公證服務(wù)事項(xiàng)，并對(duì)18項(xiàng)公證服務(wù)項(xiàng)目制定了辦事流程和服務(wù)指南，做到“四個(gè)減少”，即減少辦事環(huán)節(jié)、減少辦事材料、減少辦事流程、減少辦事時(shí)間。目前實(shí)現(xiàn)全局審批服務(wù)項(xiàng)目“最多跑一次”。三是逐步實(shí)現(xiàn)司法服務(wù)線上化。依托“問法說事”公共法律服務(wù)網(wǎng)，開通“網(wǎng)上申報(bào)、網(wǎng)上受理、網(wǎng)上審核”服務(wù)，并積極拓展線上找法援、請(qǐng)律師、約調(diào)解等功能。目前，司法考試報(bào)名資格確認(rèn)、法律職業(yè)資格備案等審批項(xiàng)目已實(shí)現(xiàn)全程電子化，人民調(diào)解、法律咨詢等公共法律服務(wù)項(xiàng)目已實(shí)現(xiàn)“視頻面對(duì)面”。

四、在構(gòu)建公共法律服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化中出現(xiàn)的問題

（一）公共法律服務(wù)社會(huì)化程度有待提高

一是部分黨委政府領(lǐng)導(dǎo)還沒有將公共法律服務(wù)放在與教育、衛(wèi)生、文化等公共服務(wù)同等的地位去謀劃，特別是基層政府和部門對(duì)公共法律服務(wù)的認(rèn)識(shí)不足，對(duì)公共法律服務(wù)的職能、作用不甚了解，參與度不高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道公共法律服務(wù)站仍然是依托司法所開展此項(xiàng)工作，顯得力不從心，成效不明顯。二是公共法律服務(wù)的社會(huì)認(rèn)知度不高。公眾尋求法律幫助是一項(xiàng)實(shí)踐性的活動(dòng)，加上在站點(diǎn)建設(shè)過程中，與基層政府、自治組織的社會(huì)管理活動(dòng)缺乏有效的對(duì)接，與基層村委會(huì)、人民調(diào)解組織及鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的融合度不高，導(dǎo)致公眾對(duì)公共法律服務(wù)的性質(zhì)缺乏了解或信賴度不高。遇有法律問題，少部分有法律意識(shí)的群眾會(huì)找律師尋求有償法律服務(wù)，相當(dāng)一部分還是習(xí)慣于求助于信訪、公安等部門。因此，公共法律服務(wù)的作用就大打折扣，服務(wù)與需求對(duì)接錯(cuò)位，導(dǎo)致公共服務(wù)資源在短時(shí)間內(nèi)不能有效利用。

（二）工作人員的服務(wù)水平有待提高

一是行政管理人員的服務(wù)意識(shí)淡薄。我國傳統(tǒng)的行政管理模式就是“權(quán)力行政”，行政部門習(xí)慣強(qiáng)勢(shì)地向社會(huì)推行其行為，而不是從公眾的需求出發(fā)主動(dòng)提供服務(wù)。內(nèi)在理念的沖突會(huì)制約服務(wù)行為的積極性和主動(dòng)性，從而影響公共法律服務(wù)的質(zhì)量。二是法律服務(wù)人員對(duì)公共法律服務(wù)存在模糊認(rèn)識(shí)。在沒有實(shí)現(xiàn)政府購買公共法律服務(wù)供給機(jī)制的條件下，法律服務(wù)人員參與站、點(diǎn)日常運(yùn)行工作屬于義務(wù)性質(zhì)，司法行政部門也難以對(duì)其服務(wù)提供情況進(jìn)行有效的監(jiān)督管理，這就容易導(dǎo)致主動(dòng)服務(wù)意識(shí)不夠，融入村居社區(qū)的不多，大多是被動(dòng)等待公眾來電提供一般性的法律咨詢服務(wù)，服務(wù)的廣度和深度就會(huì)大打折扣，限制了公共法律服務(wù)社會(huì)的作用。三是公共法律服務(wù)人員綜合服務(wù)能力不夠全面。派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）服務(wù)站提供法律服務(wù)工作一般有律師參與，村（社區(qū)）點(diǎn)大多由基層法律服務(wù)工作者承擔(dān)日常工作，雖然服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)明確了法律服務(wù)的內(nèi)容和程序，但是服務(wù)人員的綜合素質(zhì)參差不齊，導(dǎo)致在解決公眾法律訴求時(shí)有不及時(shí)、不專業(yè)的現(xiàn)象。

（三）公共法律服務(wù)人力資源匱乏

公共法律服務(wù)相較于一般的公共服務(wù)，具有較強(qiáng)的特殊性和專業(yè)性，服務(wù)人員需要具備一定的法律專業(yè)知識(shí)和法律實(shí)務(wù)能力。因此，公共法律服務(wù)體系的建設(shè)離不開專業(yè)的法律服務(wù)隊(duì)伍。但是，臺(tái)州市法律服務(wù)資源嚴(yán)重不足。如作為法律服務(wù)主力軍的律師的情況，根據(jù)臺(tái)州2016年末人口數(shù)換算，全市2016年每萬人擁有律師數(shù)為1.82人，要達(dá)到全面小康社會(huì)每萬人擁有律師數(shù)2.5人的要求，全市律師數(shù)量需達(dá)到1500人左右，目前缺口仍有400人。其次，律師資源分布不夠均勻。全市律師事務(wù)所共114家，律師人數(shù)約1100人。在9個(gè)縣市區(qū)中，三區(qū)兩市的律師事務(wù)所和律師人數(shù)占比為68.4%和74.7%，其余四個(gè)縣占比分別為31.6%和25.3%，其中三門縣只有3家律師事務(wù)所，20名執(zhí)業(yè)律師。大部分律師集中在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的市區(qū)，經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后、發(fā)展平臺(tái)有限的地區(qū)的法律資源相較匱乏。這一現(xiàn)象是市場(chǎng)規(guī)律的體現(xiàn)，但卻制約了公共法律服務(wù)均等化和社會(huì)效益最大化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（四）標(biāo)準(zhǔn)化的推廣性有待考驗(yàn)

標(biāo)準(zhǔn)化具有廣泛性、可復(fù)制性、持續(xù)性的特征，這一特性在國家標(biāo)準(zhǔn)中要更為明顯。臺(tái)州市公共法律服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化立足自身探索構(gòu)建國家公共法律服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，是一項(xiàng)前所未有的創(chuàng)新性探索性的工作。這樣的標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)踐旨在提供一個(gè)通用型公共法律服務(wù)模板，全國各地都可以參考、復(fù)制并有效提高服務(wù)質(zhì)效。這就需要在建立標(biāo)準(zhǔn)過程中要站在全國的高度，統(tǒng)籌各地區(qū)的實(shí)際情況，同時(shí)能夠兼顧特殊地區(qū)。臺(tái)州市公共法律服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的編寫規(guī)則采用了《行政許可標(biāo)準(zhǔn)化指引（2016版）》，雖然在標(biāo)準(zhǔn)的形式上具備了一定的高度和統(tǒng)一性，但是編寫的內(nèi)容是在臺(tái)州市公共法律服務(wù)工作的基礎(chǔ)上提煉的，缺乏廣泛性和典型性，在客觀條件上限制了標(biāo)準(zhǔn)化體系的示范作用。由此可見，臺(tái)州市建立的公共法律服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)在后期的推廣或復(fù)制中勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)一定的局限性。因此，臺(tái)州市公共法律服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的方法和經(jīng)驗(yàn)是否能夠升華為公共法律服務(wù)領(lǐng)域的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)模板有待考驗(yàn)。

五、對(duì)推進(jìn)公共法律服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的幾點(diǎn)建議

（一）加大宣傳力度，提高公眾知曉率和參與度

首先是加強(qiáng)外部宣傳。充分運(yùn)用各種新聞媒介，多形式、多渠道提升公共法律服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作的社會(huì)知曉率，引導(dǎo)公眾知曉公共法律服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的組成、功能以及宗旨。及時(shí)報(bào)道成功案例和典型做法，讓公眾通過標(biāo)準(zhǔn)熟悉公共法律服務(wù)的職責(zé)和行為，明確自身的參與渠道和投訴途徑，提高公共法律服務(wù)中心的社會(huì)知曉率。全面公開服務(wù)事項(xiàng)信息，實(shí)現(xiàn)辦事全過程公開透明、可追溯、可核查。其次是加強(qiáng)內(nèi)部宣傳。加強(qiáng)司法行政與公安、法院、檢察、財(cái)政、法制、信訪以及其他有行政執(zhí)法職能部門的溝通聯(lián)系，充分認(rèn)識(shí)公共法律服務(wù)體系標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的重要性，取得各部門對(duì)公共法律服務(wù)體系的支持。深化公共法律服務(wù)聯(lián)絡(luò)員制度，組織動(dòng)員法官、檢察官、警察、政府法制部門工作人員、司法行政機(jī)關(guān)工作人員等法治專門隊(duì)伍參與公共法律服務(wù)工作。

（二）加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升服務(wù)人員的服務(wù)意識(shí)和能力

加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)施人員的培訓(xùn)工作。標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)需要全員參與，要通過知識(shí)、技能、信息和管理等培訓(xùn)，努力提高工作人員的標(biāo)準(zhǔn)化思維、業(yè)務(wù)知識(shí)水平和操作技能?？梢圆捎眉信嘤?xùn)授課、到縣市區(qū)局跟班學(xué)習(xí)、實(shí)地參觀、現(xiàn)場(chǎng)講解等多種方式，分期、分批次開展輪訓(xùn)，不斷提高標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)水平。要注重宗旨教育，增強(qiáng)工作人員的服務(wù)意識(shí)、便民意識(shí)和公仆意識(shí)，用好為民之權(quán)，盡好崗位之責(zé)。著力提高公共法律服務(wù)人員解決問題的能力，采取專題培訓(xùn)和崗位鍛煉等方式，加強(qiáng)人員的能力培養(yǎng)，提高窗口服務(wù)能力。注重培養(yǎng)綜合型人才，做到一專多能、一崗多能，打破各窗口間業(yè)務(wù)的界限，將窗口人員培養(yǎng)成綜合型法律服務(wù)人才。

（三）整合法律服務(wù)資源，實(shí)現(xiàn)公共法律服務(wù)均等化

進(jìn)一步落實(shí)財(cái)政資金補(bǔ)助政策，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展薄弱地區(qū)采取有效措施，加大支持力度。在人員配備、設(shè)備添置、日常運(yùn)行等基礎(chǔ)性方面提供保障，提高公共法律服務(wù)中心軟硬件建設(shè)水平。加強(qiáng)法律服務(wù)資源的整合，對(duì)于地域偏遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)條件差、人口規(guī)模小的地區(qū)，可以將資金、場(chǎng)地、人員、項(xiàng)目整合起來，比如在中心鎮(zhèn)建立公共法律服務(wù)中心。將司法行政人員、法律顧問、聘用人員等身份合并起來，培養(yǎng)綜合性人才，實(shí)現(xiàn)“一窗多崗”。開展“專人+專業(yè)”的方式為公眾提供“打包”服務(wù)。健全公共法律服務(wù)社會(huì)參與體系，招募更多高校法律專業(yè)師生、退休政法干警等專業(yè)力量參加法律志愿隊(duì)伍，構(gòu)建以法律服務(wù)志愿者和行業(yè)法律服務(wù)志愿者隊(duì)伍為基礎(chǔ)，社會(huì)各界人士廣泛參與、形式多樣、內(nèi)容豐富、機(jī)制健全的法律志愿服務(wù)體系。充分發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+”的作用，認(rèn)真做好“12348”公共法律服務(wù)專線與“12345”政務(wù)熱線的銜接。依托臺(tái)州市司法行政服務(wù)網(wǎng)，完善臺(tái)州市“問法說事”公共法律服務(wù)平臺(tái)，開設(shè)找法援、請(qǐng)律師、約調(diào)解、要咨詢等功能，完善人民調(diào)解、法律咨詢等“視頻面對(duì)面”服務(wù)，實(shí)現(xiàn)法律服務(wù)“零距離”“均等化”突破。加速推進(jìn)“網(wǎng)上申報(bào)、網(wǎng)上受理、網(wǎng)上審核”，以網(wǎng)上申請(qǐng)代替現(xiàn)場(chǎng)辦理，盡可能讓公眾少跑腿，甚至不跑腿，提升網(wǎng)上審批速度，實(shí)現(xiàn)無縫對(duì)接。

（四）完善評(píng)價(jià)機(jī)制，提升公共法律服務(wù)的公眾滿意度

在建立標(biāo)準(zhǔn)化過程中，我們對(duì)每一個(gè)公共法律服務(wù)事項(xiàng)需要做什么、如何做、應(yīng)具備何種條件即相關(guān)崗位職責(zé)、人員素質(zhì)要求以及工作流程等事項(xiàng)有詳細(xì)描述和規(guī)定。但對(duì)于工作人員能否勝任崗位、履職成效等服務(wù)結(jié)果缺乏有效的持續(xù)的抓手。為此，我們?cè)诤罄m(xù)的體系完善中，要加強(qiáng)對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化管理中的符合性評(píng)價(jià)即“做的怎么樣”的關(guān)注⑥王登華、卓越：《公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化導(dǎo)論》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2011年版，第176頁。，健全服務(wù)質(zhì)量評(píng)估、監(jiān)督、懲戒等機(jī)制。在對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化結(jié)果跟蹤評(píng)估的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步達(dá)到工作結(jié)果的高效率高質(zhì)量。對(duì)此，可以參照服務(wù)行業(yè)的評(píng)價(jià)機(jī)制，圍繞服務(wù)的有形性、可靠性、響應(yīng)性、安全性、移情性五個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行符合性評(píng)價(jià)⑦康鍵、鄭兆紅、湯萬金：《服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)體系及標(biāo)準(zhǔn)體系研究》，《標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)》，2008年第1期。。有形性是指服務(wù)被感知的部分，如提供服務(wù)用的各種設(shè)施等，可以把公眾滿意率作為主要的評(píng)價(jià)指標(biāo)?？煽啃允侵阜?wù)供應(yīng)者準(zhǔn)確無誤地完成所承諾的服務(wù)，如服務(wù)承諾制，可以考慮將公眾的投訴率作為參考指標(biāo)。響應(yīng)性主要指反應(yīng)能力，即隨時(shí)準(zhǔn)備為顧客提供快捷、有效的服務(wù)，如電話響鈴3遍內(nèi)接聽。安全性即公眾享受服務(wù)時(shí)的安全感，主要來源工作人員的服務(wù)態(tài)度和完成服務(wù)的勝任能力，使服務(wù)過程充滿人情味，如與公眾交談時(shí)要面帶微笑，給予公眾充分的關(guān)心和體貼。移情性是指能否設(shè)身處地為客戶著想，讓公眾用最低的成本享受到最佳服務(wù)。

（五）注重服務(wù)結(jié)果的運(yùn)用，促進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)的可持續(xù)發(fā)展

標(biāo)準(zhǔn)體系的結(jié)構(gòu)不是自發(fā)形成的，是經(jīng)過不斷簡(jiǎn)化、協(xié)調(diào)、統(tǒng)一、優(yōu)化而形成的效果，只有經(jīng)過優(yōu)化的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，才能產(chǎn)生較好的系統(tǒng)效應(yīng)。公共法律服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)該是制定、發(fā)布和實(shí)施三個(gè)環(huán)節(jié)一次次循環(huán)，是不斷提高公共法律服務(wù)水平和標(biāo)準(zhǔn)化程度的循環(huán)過程。公共法律服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)也會(huì)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r的變化，在一次次的循環(huán)過程中不斷得到完善。這就需要在實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化過程中，始終把公民的滿意度寓于標(biāo)準(zhǔn)化之中，注重法律服務(wù)的滿意度測(cè)評(píng)和公民對(duì)公共法律服務(wù)的需求變化的調(diào)研，剖析工作的各個(gè)環(huán)節(jié)，把握關(guān)鍵流程，把實(shí)際工作中操作性的節(jié)點(diǎn)體現(xiàn)在標(biāo)準(zhǔn)化文件體系中，盡量避免出現(xiàn)模糊的標(biāo)準(zhǔn)以及為了標(biāo)準(zhǔn)化而標(biāo)準(zhǔn)化等現(xiàn)象的存在。同時(shí)標(biāo)準(zhǔn)化的完善更依賴于標(biāo)準(zhǔn)化工作人員的主動(dòng)性和積極性，靠所有成員的共同努力，盡最大努力分析具體工作內(nèi)容，評(píng)估和預(yù)測(cè)工作環(huán)境，保持質(zhì)量管理體系的動(dòng)態(tài)調(diào)整。因此，要建立系統(tǒng)合理的公共法律服務(wù)考評(píng)機(jī)制，有效跟蹤考核標(biāo)準(zhǔn)化人員的工作績(jī)效。設(shè)立激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化創(chuàng)新。充分調(diào)動(dòng)干部學(xué)習(xí)的自覺性和主動(dòng)性，圍繞提供快捷優(yōu)質(zhì)服務(wù)的理念，引導(dǎo)提供最實(shí)用、最適合的公共法律服務(wù)，不斷規(guī)范辦理程序，提高服務(wù)效率。

（六）重點(diǎn)培育基礎(chǔ)公共法律服務(wù)產(chǎn)品，增強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化的推廣性

立足建立國家級(jí)公共法律服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)的可復(fù)制性和推廣性，就要在司法部建設(shè)要求標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，建立公共法律服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化框架。內(nèi)容涵蓋實(shí)體平臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、產(chǎn)品制作、宣傳推廣、質(zhì)量評(píng)估、工作機(jī)制、組織保障等方面，涉及服務(wù)設(shè)施、標(biāo)識(shí)、環(huán)境、管理、服務(wù)質(zhì)量、人員配置等內(nèi)容。重點(diǎn)培育人民調(diào)解、法律援助、公證等基礎(chǔ)性的公共法律服務(wù)產(chǎn)品，逐步形成社會(huì)基礎(chǔ)公共法律服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的整體性框架，為各地司法行政機(jī)關(guān)的公共法律服務(wù)體系建設(shè)提供樣板。同時(shí)要以地方建設(shè)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)為補(bǔ)充，結(jié)合臺(tái)州特色，總結(jié)人民調(diào)解、法律援助等工作的管理實(shí)踐，將具體工作的內(nèi)容、程序等以標(biāo)準(zhǔn)形式規(guī)范，推進(jìn)產(chǎn)品品牌化，為各地公共法律服務(wù)的實(shí)踐提供借鑒。

（責(zé)任編輯：張文靜）