關(guān)于司法行政職能的初步思考

卞建林（中國政法大學訴訟法學研究院院長、教授）

關(guān)于司法行政職能的初步思考

卞建林（中國政法大學訴訟法學研究院院長、教授）

一、加強司法行政理論研究

一般來說司法行政具有點多、線長、面廣的特點，筆者覺得還應(yīng)該加上事雜。這么多項工作難道都具有普遍的規(guī)律、共同的要求? 改革意見最后凝聚出來司法行政部門的主要職責是健全公共法律服務(wù)體系，那么司法行政機關(guān)到底是法律服務(wù)機關(guān)，還是管理法律服務(wù)的機關(guān)。這些基本問題都不太明確，反映出過去對司法行政理論研究重視不夠，所以加強司法行政理論研究非常必要。

二、探討司法行政權(quán)的定位

（一）強化司法行政機關(guān)

司法部是中央政府的一個部門，首先要明確它是一個行政部門，行政部門的運作就要遵循行政權(quán)行使的規(guī)律，簡單說來領(lǐng)導(dǎo)體制上是首長負責，上命下從；職權(quán)行使上是積極作為，講究效率，以區(qū)別于司法部門的中立、獨立、消極、被動。一般說來，在立法、司法、行政權(quán)中，司法權(quán)主要是判斷權(quán)，因此相對弱勢，需要提供各種人財物的保障，以保障它的獨立性。行政權(quán)容易擴張，相對強勢。而我國則恰恰相反，在司法系統(tǒng)中，司法行政反而是弱勢群體。另外一點，司法部是政府中與司法相關(guān)的一個部門，是行政部門但又與司法相關(guān)，因此需要好好來探討它的職權(quán)或職能。

（二）司法行政包含三類權(quán)能

1．與司法相關(guān)的行政。司法機關(guān)是行使判斷權(quán)的機關(guān)，但是它同樣存在行政事務(wù)，或者說它離不開行政，例如人員、經(jīng)費、裝備等。但司法機關(guān)自己解決不了這些問題，比如找錢蓋房子，政府要提供保障，具體就是政府下面的司法部來做這些工作。我們了解，德國的司法部有專門的司法行政管理權(quán)，如法院的經(jīng)費編制預(yù)算都是由司法部來做的。

2．政府法務(wù)職能。比如總理和相關(guān)聯(lián)政府部門的法律問題應(yīng)當由司法部把關(guān)，或者向司法部咨詢。相關(guān)的政府部門都要有相應(yīng)的法務(wù)部門，什么稱謂可以研究，我們現(xiàn)在叫法律顧問有點混淆，實際就是政府部門里面從事法務(wù)的，而且政府里的法務(wù)部門或人員要與司法部這個大本營相關(guān)聯(lián)，是司法部派駐的或者接受司法部業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

3．對社會提供法律服務(wù)。當然，不是直接提供，有管理有建設(shè)有完善。

（三）將黨的十八屆四中全會《決定》確定的司法行政幾大職能體現(xiàn)在《意見》中

1．行政職能。司法部首先是個行政部門，應(yīng)當按照法治政府建設(shè)的要求，履行行政職能。

2．司法職權(quán)。黨的十八屆四中全會《決定》從未有過地打破了原有的司法體制，提出構(gòu)建四機關(guān)分工負責、相互配合、相互制約的體制機制。過去講是公檢法，現(xiàn)在講公檢法司，說的很明確，健全公安機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)、司法行政機關(guān)各司其職，偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)相互配合、相互制約的體制機制。這與我國的刑事訴訟程序設(shè)置是對應(yīng)的、匹配的。我國刑訴程序主要分為四段：立案偵查、公訴、審判、執(zhí)行，偵訴審主要由公檢法負責，現(xiàn)在把司法部納入進來，執(zhí)行由司法部負責，行使司法權(quán)，其性質(zhì)就和公安機關(guān)一樣，雖為行政機關(guān)，但行使偵查權(quán)，具有司法權(quán)性質(zhì)。這么重大的改革，必須在《意見》中有所體現(xiàn)。

3．審執(zhí)分離。存在內(nèi)分外分爭議。筆者觀點是，要研究審執(zhí)為什么分離，內(nèi)分能不能解決這些問題，如果不能，那外分就是必然選擇。

4．統(tǒng)一的刑罰執(zhí)行體系。這個問題已經(jīng)很明確了，不存在爭議，也不存在內(nèi)分外分的問題。

5．司法行政事務(wù)的外部分離。黨的十八屆四中全會提出，“改革司法機關(guān)人財物管理體制，探索實行法院、檢察院司法行政事務(wù)管理權(quán)和審判權(quán)、檢察權(quán)相分離”?，F(xiàn)在是由法院檢察院自己來管。筆者認為，黨的十八屆四中全會《決定》并未明確或者做這樣的限制。司法行政的管理權(quán)與純粹意義上的司法權(quán)（審判權(quán)、檢察權(quán)）具體怎么相分離，自己內(nèi)部分離還是國家統(tǒng)管分離，現(xiàn)在還可以繼續(xù)探討，因為實踐中效果并不好。第一，人財物省級以上統(tǒng)管，發(fā)達地區(qū)的經(jīng)費下降了，落后地區(qū)的經(jīng)費也沒得到有效改善。第二，省法院統(tǒng)一進行法官遴選，在去除地方化的同時可能也加強了行政化。這些問題會逐漸顯露，應(yīng)當允許繼續(xù)探討，尋求更為合適的路徑。

6．法律服務(wù)。黨的十八屆四中全會提出，增強全民法治觀念，推進法治社會建設(shè)。司法部黨組由此提出建設(shè)完備的公共法律服務(wù)體系，并以此為總抓手。但筆者認為，十八屆四中全會《決定》中還有其他重要方面涉及司法部，比如建設(shè)法治政府、司法權(quán)力配置，不宜只把法律服務(wù)作為總抓手。此外，司法部雖然作為政府的職能部門，與建設(shè)全社會的法律服務(wù)體系最近，但也不是直接做的。如果直接提供法律服務(wù)，必然強化對律師、公證、仲裁的管理。結(jié)果，該管的不管或者管不到，不該管的還在繼續(xù)管。例如律師的行政管理和行業(yè)管理到現(xiàn)在也不分明，因為行政管理強，行業(yè)管理弱，行業(yè)依附于行政。

三、制定司法行政建設(shè)規(guī)劃，分步分類推進改革

現(xiàn)在中央明確提出，統(tǒng)籌推進公安改革、國家安全機關(guān)改革、司法行政改革，當然要有整體規(guī)劃?，F(xiàn)在黨的十九大召開在即，即使在這之前通過《意見》也不能面面俱到。筆者認為，要立足長遠，分輕重緩急。另外，也要分類推進。應(yīng)該像法院檢察院一樣，制定司法行政五年建設(shè)規(guī)劃，一步一步推進，不必像現(xiàn)在一個《意見》就一二百條，事無巨細，面面俱到。