檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)線索管理的問題與對(duì)策
——基于《G省人民檢察院職務(wù)犯罪線索管理工作規(guī)定（試行）》實(shí)施效果評(píng)估*

●李粵貴 韓 利*/文

檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)線索管理的問題與對(duì)策
——基于《G省人民檢察院職務(wù)犯罪線索管理工作規(guī)定（試行）》實(shí)施效果評(píng)估*

●李粵貴**韓 利***/文

作為啟動(dòng)刑事訴訟偵查活動(dòng)的第一道工序，舉報(bào)線索事關(guān)檢察機(jī)關(guān)追訴職務(wù)犯罪的公正和效率。線索管理不科學(xué)，可能導(dǎo)致整個(gè)刑事訴訟在程序入口處就發(fā)生偏差和延誤。分析《G省人民檢察院職務(wù)犯罪線索管理工作規(guī)定（試行）》的實(shí)施狀況，可以發(fā)現(xiàn)線索管理中存在立法脫節(jié)、程序空轉(zhuǎn)、信息化滯后等問題，有效性、規(guī)范度和信息化建設(shè)是解決上述問題的有效途徑。

職務(wù)犯罪 舉報(bào)線索管理 監(jiān)督制約

十八屆四中全會(huì)提出 “加強(qiáng)職務(wù)犯罪線索管理，健全受理、分流、查辦、信息反饋制度”，這標(biāo)志著健全舉報(bào)線索管理已從法學(xué)界的呼吁轉(zhuǎn)化為最高層確定的司法改革實(shí)踐主題之一。我國(guó)《憲法》、《人民檢察院組織法》、《刑法》和《刑事訴訟法》中雖有關(guān)于舉報(bào)的規(guī)定，但線索管理在舉報(bào)程序中的核心地位仍未彰顯，在歸口受理、集體評(píng)估、審查分流和跟蹤反饋等方面存在缺憾。2015年6月通過(guò)的《G省人民檢察院職務(wù)犯罪線索管理工作規(guī)定 （試行）》（以下簡(jiǎn)稱“《G省線索規(guī)定》”）實(shí)踐運(yùn)行中，暴露出舉報(bào)線索管理存在短板，需要從法律依據(jù)的有效性、配套機(jī)制的規(guī)范度和操作裝備的信息化建設(shè)來(lái)分析問題、完善對(duì)策。

一、解決立法虛置的問題：加強(qiáng)線索管理法律依據(jù)的有效性

（一）問題：所依據(jù)法律位階較低、效力不強(qiáng)

雖然2014年最高人民檢察院對(duì)《人民檢察院舉報(bào)工作規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱“《舉報(bào)規(guī)定》”）作了大幅度改進(jìn)，但對(duì)于線索評(píng)估、反饋線索處理信息的剛性責(zé)任追究等問題卻很少涉及，再加上受到法律位階的限制，它只能作為檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部規(guī)范來(lái)實(shí)施，沒有更廣泛的調(diào)整范圍。另外，《G省線索規(guī)定》作為檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部規(guī)范，不僅對(duì)檢察機(jī)關(guān)以外的其他機(jī)關(guān)的舉報(bào)受理部門沒有約束力，而且對(duì)檢察機(jī)關(guān)偵查部門的效力也是有限的。由于立法不足和法律位階過(guò)低，線索分流標(biāo)準(zhǔn)等具體環(huán)節(jié)尚無(wú)相應(yīng)規(guī)定或規(guī)制效力偏弱，對(duì)于偵查部門的監(jiān)督制約不夠。

（二）對(duì)策：堅(jiān)持正當(dāng)程序，完善立法規(guī)范，提高法律位階

一是完善刑事訴法中的相關(guān)條文。建議將《舉報(bào)規(guī)定》第22條規(guī)定的“定期通報(bào)”內(nèi)容寫入《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》，切實(shí)杜絕案件線索處于“體外循環(huán)”或“有去無(wú)回”的情況，加強(qiáng)舉報(bào)線索統(tǒng)一管理制度的剛性規(guī)范約束。二是制定更高位階和更高效力的法律規(guī)范，將《舉報(bào)規(guī)定》上升為司法解釋，并在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)，制定《舉報(bào)法》和《舉報(bào)人保護(hù)法》，以完善檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪線索管理工作［1］。

二、解決程序空轉(zhuǎn)的問題：加強(qiáng)線索管理配套機(jī)制的規(guī)范度

（一）問題：線索管理的程序機(jī)制配套不足，執(zhí)行不力

1.偵查和有關(guān)部門自行發(fā)現(xiàn)線索的歸口管理仍不樂觀。實(shí)踐中，偵查部門經(jīng)常以辦案為由長(zhǎng)期將線索扣押，監(jiān)察機(jī)關(guān)習(xí)慣直接將線索移交偵查部門審查，舉報(bào)中心對(duì)上述兩類線索歸口情況很難掌握。例如，《G省線索規(guī)定》實(shí)施半年之久，G省檢察院舉報(bào)中心卻一直未收到此類線索的通報(bào)，直到2016年1月向偵查部門發(fā)函查詢才得到回復(fù)。據(jù)偵查部門說(shuō)明，在辦案中發(fā)現(xiàn)線索和有關(guān)部門移送審查是否立案案件線索共計(jì)107件；監(jiān)察機(jī)關(guān)移送案件線索2件。這種情形下，偵查部門是否在辦理案件中發(fā)現(xiàn)了線索、發(fā)現(xiàn)的線索是否超過(guò)了規(guī)定期限沒有通報(bào)或移送等程序，完全由偵查部門單獨(dú)掌握和決定，這暴露出舉報(bào)中心在監(jiān)督制約方面的乏力。

2.集體評(píng)估與舉報(bào)初核未形成合力，線索分流效率仍有提升空間。由于缺乏事前必要的線索初核，線索評(píng)估往往因某個(gè)舉報(bào)必備要素缺乏或存在瑕疵而不得不中斷，不易快速挖掘線索更深層次的價(jià)值，更談不上緩査線索的管理和整合利用。另外，線索評(píng)估方式仍以單純的集體會(huì)議討論形式為主，部分線索評(píng)估前未經(jīng)初核，評(píng)估后分流存在簡(jiǎn)單化和隨意性的傾向，制約了線索審查分流機(jī)制整體功能的有效發(fā)揮，這很容易使線索評(píng)估工作浮于表面，緩查線索“存而不査”成為普遍現(xiàn)象。

3.反饋?zhàn)粉櫃C(jī)制缺位，內(nèi)部監(jiān)督執(zhí)行艱難。《G省線索規(guī)定》實(shí)施以來(lái)，集體評(píng)估小組辦公室移送經(jīng)評(píng)估線索共64件，其中向反貪局移送36件，向反瀆局移送25件，向紀(jì)委移交三類線索19件。除了反貪局6宗線索有回復(fù)結(jié)果外，其余均未收到關(guān)于分流情況的書面回復(fù)。一方面，少數(shù)偵查部門以保密為由拒絕透露線索辦理情況，或是以正在辦理為由拖延舉報(bào)中心；另一方面，舉報(bào)中心對(duì)于移送給偵查部門的線索缺乏有效的跟蹤反饋機(jī)制，跟蹤問責(zé)力度不強(qiáng)，線索查與不查、初查程度和初查力度往往任由偵查部門掌控，缺乏有效的外部制約。［2］

（二）對(duì)策：加強(qiáng)流程監(jiān)控和配套機(jī)制建設(shè)

1.加強(qiáng)偵查和有關(guān)部門自行發(fā)現(xiàn)線索的歸口管理。建議從高檢院層面建章立制，將《G省線索規(guī)定》第6條內(nèi)容列入《舉報(bào)規(guī)定》之中，對(duì)偵查辦案中發(fā)現(xiàn)和有關(guān)部門移送審查是否立案的線索，沒移送或推遲移送的情況應(yīng)建立事前提醒、事中跟蹤、事后通報(bào)的追責(zé)問效制度。

2.強(qiáng)化舉報(bào)初核功能，提高線索評(píng)估質(zhì)量。為提高集體評(píng)估效能，建議在擬提交集體評(píng)估前對(duì)線索進(jìn)行初核，查明分析研判時(shí)所需要的必備信息，明確線索歸口情況。對(duì)于有署名但內(nèi)容不夠翔實(shí)具體的待上評(píng)估會(huì)線索，事前經(jīng)過(guò)初核程序查明基本情況。

3.落實(shí)線索反饋和責(zé)任追究機(jī)制。對(duì)違反線索管理制度的行為依法追責(zé)，對(duì)于雖沒有造成嚴(yán)重后果但經(jīng)反復(fù)提醒仍不改進(jìn)的偵查部門和人員，追責(zé)方式可以利用線索評(píng)估會(huì)、檢委會(huì)或檢察長(zhǎng)辦公會(huì)等場(chǎng)合，采取質(zhì)詢、通報(bào)批評(píng)或誡勉談話的形式；對(duì)于被采取三次質(zhì)詢或二次通報(bào)批評(píng)的偵查部門和人員，將由紀(jì)檢組代表院黨組對(duì)該部門負(fù)責(zé)人進(jìn)行誡勉談話一次，被誡勉談話人所在部門當(dāng)年將被剝奪參評(píng)本單位年終評(píng)選先進(jìn)處（科）室的資格。

三、解決管理效率的問題：加強(qiáng)線索管理裝備建設(shè)的信息化

（一）問題：線索管理方式陳舊，情報(bào)信息化研判不足

目前，檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)線索系統(tǒng)存在如下問題：1.系統(tǒng)不對(duì)稱、不兼容導(dǎo)致了信息孤島。兩個(gè)系統(tǒng)型號(hào)與指數(shù)互不兼容，設(shè)計(jì)區(qū)域與模塊互不對(duì)稱，彼此信息隔斷未實(shí)現(xiàn)資料共享，不利于受理信息的匯總、篩查和比對(duì)；兩個(gè)線索管理系統(tǒng)并存易使數(shù)據(jù)重復(fù)錄入和登記，不僅使案多人少的矛盾更加突出，還導(dǎo)致線索管理網(wǎng)上留痕記錄散亂、工作量統(tǒng)計(jì)不準(zhǔn)確和管理方式不規(guī)范。2.12309檢察機(jī)關(guān)受理職務(wù)犯罪舉報(bào)電話系統(tǒng)尚未普及，不利于第一時(shí)間對(duì)群眾來(lái)電舉報(bào)信息進(jìn)行保存和分析。3.線索情報(bào)信息庫(kù)建設(shè)滯后，沒有自動(dòng)分析和模塊生成的設(shè)計(jì)，被舉報(bào)人群體組成規(guī)律、行業(yè)動(dòng)態(tài)特點(diǎn)等分類明顯不足，線索研判準(zhǔn)確率和科學(xué)性有待提高。4.舉報(bào)網(wǎng)站12309系統(tǒng)更新不及時(shí)，網(wǎng)站設(shè)計(jì)與分級(jí)備案的要求不相符，由高檢院網(wǎng)站統(tǒng)一匯總數(shù)據(jù)的模式不利于線索審查分流的程序要求。

（二）對(duì)策：加強(qiáng)舉報(bào)信息化建設(shè)，建立線索情報(bào)分析數(shù)據(jù)庫(kù)

1.建立統(tǒng)一的舉報(bào)線索管理系統(tǒng)。以統(tǒng)一系統(tǒng)為依托，建全國(guó)統(tǒng)一的舉報(bào)線索管理應(yīng)用系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一錄入、統(tǒng)一登記、互通互聯(lián)、指令篩選、精細(xì)分析、專項(xiàng)研判、流程追蹤、報(bào)警反饋、網(wǎng)上審批為一體的線索管理信息自動(dòng)化模式，通過(guò)線索管理信息化和電子化程度的大大提升，讓每一封群眾舉報(bào)材料都在應(yīng)用系統(tǒng)上留有痕跡，使各類考核統(tǒng)計(jì)更加科學(xué)準(zhǔn)確［3］。

2.配備舉報(bào)電話錄音應(yīng)用系統(tǒng)，確保線索受理渠道無(wú)死角。隨著手機(jī)等通訊科技的普及，舉報(bào)電話已成為人民群眾最認(rèn)可的控告方式之一。因此，當(dāng)前應(yīng)著重加強(qiáng)舉報(bào)電話錄音系統(tǒng)的建設(shè)，方便對(duì)群眾來(lái)電舉報(bào)線索的錄制、拷貝和格式轉(zhuǎn)化，實(shí)現(xiàn)與舉報(bào)線索管理系統(tǒng)的對(duì)接，完成線索的登記、審查和分流。在配備安裝時(shí)，應(yīng)充分考慮統(tǒng)一應(yīng)用系統(tǒng)的設(shè)計(jì)風(fēng)格，為將來(lái)數(shù)據(jù)兼容奠定基礎(chǔ)。

3.加強(qiáng)情報(bào)收集和分析，注重線索數(shù)據(jù)庫(kù)的建設(shè)和維護(hù)。首先，在線索數(shù)據(jù)管理的內(nèi)容上，應(yīng)當(dāng)能夠反映舉報(bào)線索從受理到初查、緩查、辦結(jié)以及外轉(zhuǎn)、催辦等程序工作的全部信息，全方位發(fā)揮數(shù)據(jù)庫(kù)、資料庫(kù)、管理信息庫(kù)的作用。其次，舉報(bào)中心由線索管理員對(duì)舉報(bào)數(shù)據(jù)庫(kù)實(shí)行統(tǒng)一管理，各辦案人、辦案單位的主管領(lǐng)導(dǎo)按照權(quán)限登錄查詢錄入的職務(wù)犯罪線索，根據(jù)權(quán)限設(shè)置，查詢?nèi)藛T可以查閱職務(wù)犯罪線索管理庫(kù)的部分或全部?jī)?nèi)容。最后，實(shí)現(xiàn)上級(jí)院與下級(jí)院之間職務(wù)犯罪線索管理系統(tǒng)的關(guān)聯(lián)互通，上下級(jí)檢察院舉報(bào)中心之間、偵查部門之間、舉報(bào)中心與偵查部門之間實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，建立縱橫暢通的線索分流移送、交辦、督辦、結(jié)果反饋和查詢等信息化管理機(jī)制，提高線索流轉(zhuǎn)效率。［4］

4.網(wǎng)站端口權(quán)限逐步下移，擴(kuò)大12309舉報(bào)網(wǎng)站覆蓋面。建議高檢院改造12309舉報(bào)網(wǎng)站，將網(wǎng)點(diǎn)登陸端口權(quán)限下放給每個(gè)省和市級(jí)檢察院，提升網(wǎng)上舉報(bào)線索分流的節(jié)奏，建立起符合檢察工作特點(diǎn)和規(guī)律、涵蓋工作全過(guò)程的“大管理”體系，從而規(guī)范執(zhí)法行為、強(qiáng)化制約監(jiān)督、促進(jìn)管理透明。

注釋：

［1］參見陳衛(wèi)東、張桂華：《檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)工作中的現(xiàn)實(shí)問題與對(duì)策研究》，載《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2011年第3期。

［2］連云港市人民檢察院課題組：《職務(wù)犯罪線索管理機(jī)制的優(yōu)化》，載《中國(guó)檢察官》2015年6月（上）。

［3］參見歐陽(yáng)愛輝：《大數(shù)據(jù)時(shí)代反腐情報(bào)收集的障礙及其解決途徑》，載《廉政文化研究》2016年第2期。

［4］天津市東麗區(qū)人民檢察院課題組：《檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪線索管理制度研究》，載《山西省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第9期。

*本文是最高人民檢察院2016年度檢察理論研究自籌經(jīng)費(fèi)課題“職務(wù)犯罪境外追逃追贓制度研究”的階段性成果（項(xiàng)目編號(hào)：GJ2016D26）。

**廣東省人民檢察院副檢察長(zhǎng)，全國(guó)檢察業(yè)務(wù)專家［510623］

***廣東省人民檢察院檢察員，西南政法大學(xué)博士研究生［510623］