當(dāng)前偵查監(jiān)督中存在的問題及對策研究

●李逸強(qiáng) 許軍望/文

當(dāng)前偵查監(jiān)督中存在的問題及對策研究

●李逸強(qiáng)*許軍望**/文

偵查監(jiān)督是憲法和法律賦予檢察機(jī)關(guān)的一項重要職能，是檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)在訴訟活動中分工負(fù)責(zé)、互相制約、互相配合的具體體現(xiàn)。隨著以審判為中心的訴訟制度改革不斷推進(jìn)，檢察機(jī)關(guān)加大偵查監(jiān)督工作力度，加強(qiáng)對偵查活動監(jiān)督，取得了一定成效。但在實踐中偵查監(jiān)督也存在諸如立法不完善、監(jiān)督措施不到位、監(jiān)督力度不夠等問題，嚴(yán)重影響和制約了偵查監(jiān)督職能的發(fā)揮。

偵查活動 偵查監(jiān)督 制度完善

司法實踐中，如何對公安機(jī)關(guān)實施有效監(jiān)督一直是困擾偵查監(jiān)督工作的難題，監(jiān)督意識薄弱、監(jiān)督手段單一、有關(guān)制度乏力等問題普遍存在，導(dǎo)致重辦案輕監(jiān)督、重配合輕制約傾向突出，監(jiān)督效果不明顯。結(jié)合實際工作，筆者對當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)在偵查監(jiān)督中存在的問題及原因進(jìn)行了探析，找準(zhǔn)監(jiān)督制約偵查權(quán)的著力點，探索進(jìn)一步加強(qiáng)對偵查活動有效監(jiān)督的措施。

一、現(xiàn)有偵查監(jiān)督中存在的主要問題

（一）對偵查活動的監(jiān)督存在空白

檢察機(jī)關(guān)對該立案而不立案的案件進(jìn)行監(jiān)督，而沒有將不該立案而立案的案件納入監(jiān)督范圍。這使檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督除了啟動公安機(jī)關(guān)自行偵查程序外沒有強(qiáng)制約束力，在公安機(jī)關(guān)仍不予糾正的情況下，檢察機(jī)關(guān)只能尋助于上級檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)協(xié)商。同時，除逮捕和指定居所監(jiān)視居住外，公安機(jī)關(guān)大量的強(qiáng)制性措施不在監(jiān)督范圍之內(nèi)，其他強(qiáng)制措施和帶有強(qiáng)制性的偵查措施，如拘留、取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住及涉案財產(chǎn)的搜查、查封、扣押、凍結(jié)，涉及隱私的監(jiān)聽、監(jiān)視、通緝等有關(guān)被執(zhí)行人重大利益的行為和措施，幾乎全部由偵查部門自行批準(zhǔn)、執(zhí)行，檢察機(jī)關(guān)對此完全沒有涉足監(jiān)督的空間，難以對偵查行為形成全面制約。此外，盡管目前已探索實施適時介入制度，但由于缺少制度性保障，在操作中具有隨意性和不確定性，無法滿足充分了解偵查活動情況的需要。

（二）對偵查活動的監(jiān)督存在滯后性

對公安機(jī)關(guān)移送的提請批捕的案件，檢察機(jī)關(guān)一般通過審查案卷材料的方式來進(jìn)行監(jiān)督。但是偵查人員的違法行為是很難在案卷中直接反映出來的。在偵查程序方面，是否進(jìn)行偵查，是否終結(jié)偵查以及偵查的具體實施程序處分權(quán)都由公安機(jī)關(guān)自行決定并執(zhí)行，檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)過分積極或消極的偵查程序行為難以同步監(jiān)督。我國沒有建立強(qiáng)制偵查措施的司法審查制度，除逮捕是事前授予外，其他絕大部分偵查監(jiān)督方式都采用事后監(jiān)督，缺乏事前、事中的監(jiān)督，即使事后經(jīng)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督，對違法偵查活動予以糾正，其損害也已經(jīng)造成，難以挽回影響。

（三）對偵查活動監(jiān)督信息來源少

“知情權(quán)是監(jiān)督活動開展的前提和保障，知情權(quán)的獲得有利于檢察機(jī)關(guān)對偵查活動同步監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)、糾正偵查中的違法行為?！保?］在實踐中，偵查監(jiān)督線索大部分來源于公安機(jī)關(guān)報送的案卷材料，對公安機(jī)關(guān)偵查活動的介入、了解情況十分有限，很難掌握公安機(jī)關(guān)提請逮捕案件之外的案件信息，難以全面獲取立撤案不當(dāng)、以罰代刑、適用強(qiáng)制措施以及強(qiáng)制性偵查措施違法等監(jiān)督線索，以致影響監(jiān)督效果。同時，偵查權(quán)具有秘密封閉性特征和追求效率的要求，這使公安機(jī)關(guān)不愿主動接受監(jiān)督。此外，法律上也并未明確要求公安機(jī)關(guān)采取偵查措施時應(yīng)向檢察機(jī)關(guān)告知、備案或報請批準(zhǔn)，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)獲取偵查監(jiān)督線索來源單一，渠道較窄，難以全面、及時、有效進(jìn)行監(jiān)督和制約。

（四）偵查活動監(jiān)督有關(guān)制度沒有完全落實

在偵查訊問立法層面盡管取得了較大進(jìn)步，確立了非法證據(jù)排除規(guī)則，建立了偵查訊問同步錄音錄像制度，規(guī)范了訊問場所，但訊問活動仍然沒有擺脫秘密封閉、難于監(jiān)督的狀況。目前除了可能判處無期徒刑、死刑的案件或者其他重大犯罪案件這“三類”案件應(yīng)當(dāng)進(jìn)行同步錄音錄像外，其他案件的訊問活動仍然在公安機(jī)關(guān)主導(dǎo)的完全封閉的訊問環(huán)境下進(jìn)行。即使進(jìn)行了同步錄音錄像，錄制不全程、不同步、選擇性錄制、“先審后錄”等現(xiàn)象也不乏出現(xiàn)，使錄音錄像功能大打折扣。檢察機(jī)關(guān)對偵查訊問的監(jiān)督仍停留在審查逮捕時審查訊問筆錄等監(jiān)督上，既難于發(fā)現(xiàn)訊問違法問題，也難于收集非法訊問證據(jù)，導(dǎo)致對非法訊問指控證明困難。此外，非法證據(jù)排除規(guī)則還存在較多認(rèn)知爭議，調(diào)查核實非法證據(jù)的難度較大，如對凍、餓、曬、烤、疲勞審訊等違法手段、非法證據(jù)與瑕疵證據(jù)的界限等如何認(rèn)定。這些都影響著對偵查活動的監(jiān)督。

（五）辯護(hù)權(quán)行使未得到充分保障

除檢察機(jī)關(guān)對偵查活動監(jiān)督之外，當(dāng)事人一方訴訟權(quán)利監(jiān)督是刑事訴訟中另一個重要的偵查監(jiān)督渠道。《刑事訴訟法》修改后雖然增加了“不得強(qiáng)迫自證其罪”原則，但基本上僅具有宣誓性意義，并未對此制定自白自愿等保障制度。又如犯罪嫌疑人的知悉權(quán)和獲得有效辯護(hù)權(quán)大多是通過律師的有效辯護(hù)進(jìn)行保障的，而律師在偵查階段介入有限，導(dǎo)致上述權(quán)利在偵查階段難以實現(xiàn)。再如犯罪嫌疑人的訴訟程序參與權(quán)與公安機(jī)關(guān)合比例適用強(qiáng)制偵查措施權(quán)力應(yīng)當(dāng)通過對強(qiáng)制性偵查措施的司法審查予以落實，但我國目前司法審查范圍過窄，導(dǎo)致上述權(quán)利落實困難。由于尚未建立訊問律師在場制度，偵查中聽取律師意見非常有限，辯護(hù)律師幾乎被排除在訊問活動之外，難有發(fā)揮辯護(hù)職能的空間。

二、偵查監(jiān)督存在問題的原因分析

（一）司法辦案理念未得到有效轉(zhuǎn)變

目前公安機(jī)關(guān)對待犯罪嫌疑人的態(tài)度，仍是以懲治打擊為主，人權(quán)保障的觀念沒有扎根思想深處。在強(qiáng)調(diào)依法從重、從快打擊刑事犯罪的“嚴(yán)打”期間，偵查人員很容易只注重打擊犯罪的效率，缺少自覺接受監(jiān)督的理念，忽視對犯罪嫌疑人權(quán)利的保障，對于其他部門的監(jiān)督有排斥心理。同時，檢察機(jī)關(guān)不同程度地存在“重打擊、輕保護(hù)”、“重配合、輕制約”、“重辦案、輕監(jiān)督”的價值導(dǎo)向，主動監(jiān)督意識不強(qiáng)，尤其是在審查逮捕程序之后，從個案來講，其任務(wù)基本完成，主觀上存在不愿監(jiān)督、怕得罪人的思想，且審查逮捕后對偵查活動的監(jiān)督也缺少法律依據(jù)，更加劇了這種心理的存在。

（二）現(xiàn)行法律規(guī)定存在一定漏洞和不足

我國法律將公安機(jī)關(guān)大量的強(qiáng)制措施和強(qiáng)行性偵查行為排除在監(jiān)督范圍之外。在采取強(qiáng)制措施方面，除逮捕之外的拘傳、拘留、取保候?qū)?、監(jiān)視居住等，都由公安機(jī)關(guān)自己決定并執(zhí)行。公安機(jī)關(guān)采取的強(qiáng)行性偵查行為如搜查人身、住所，扣押文件、物品或郵件，查詢和凍結(jié)存款，進(jìn)行電話或其他方式的竊聽，對犯罪嫌疑人的通緝等，也全部由公安機(jī)關(guān)決定和執(zhí)行，而不受其他外部機(jī)構(gòu)審查和授權(quán)，也缺少相應(yīng)的事后審查救濟(jì)機(jī)制。這使得公安機(jī)關(guān)的權(quán)力在沒有外部監(jiān)督的情況下無限制地擴(kuò)張，以至于實踐中違法偵查的現(xiàn)象屢禁不止。同時，法律雖然對該立案而不立案的案件進(jìn)行監(jiān)督，但是沒有將不該立案而立案的案件納入監(jiān)督范圍并作出明確規(guī)定，盡管 《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則 (試行)》對立案監(jiān)督進(jìn)行了彌補(bǔ)，但立案監(jiān)督立法結(jié)構(gòu)性的缺失，導(dǎo)致監(jiān)督漏洞。

（三）偵查監(jiān)督手段缺乏強(qiáng)制性導(dǎo)致監(jiān)督無力

對偵查活動監(jiān)督缺乏權(quán)威性的強(qiáng)制措施，監(jiān)督活動就容易走樣。根據(jù)偵查行為的特點，雖然不需要對每種偵查行為都進(jìn)行事前授權(quán)，但對于強(qiáng)制程度高的強(qiáng)制性偵查行為由事后審查變?yōu)槭虑皩徟潜匾模@也符合對偵查措施監(jiān)督的比例原則。目前檢察機(jī)關(guān)除了逮捕措施外，其他偵查監(jiān)督方式主要有提出糾正違法意見、發(fā)出糾正違法通知書、立案監(jiān)督等。由于缺乏剛性的監(jiān)督和糾正違法手段，導(dǎo)致監(jiān)督立案后立而不偵、偵而不結(jié)，提出糾正違法后糾而不改、屢糾屢犯的現(xiàn)象不可避免發(fā)生，造成客觀上難以對偵查權(quán)形成有效制約。

（四）未建立暢通有效捕訴銜接機(jī)制

檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部實行捕訴分離，對于強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督制約、提高辦案質(zhì)量，具有積極的意義。但實踐中，檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督部門和公訴部門還未能建立暢通有效的銜接機(jī)制，兩部門之間還存在信息溝通不及時、不全面，對法律適用理解和掌握的標(biāo)準(zhǔn)不一等現(xiàn)象，導(dǎo)致在偵查監(jiān)督中缺乏溝通交流機(jī)制，沒有形成監(jiān)督合力，影響了監(jiān)督的效果和效率。同時，受自身角色定位的限制，檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督部門與審判機(jī)關(guān)接觸的不夠直接，聯(lián)系不夠緊密，由此對于案件可能是一捕了之，對之后公訴、庭審等關(guān)心不夠，對法庭質(zhì)證、辯論、證據(jù)采信、非法證據(jù)認(rèn)定、判處刑罰等均缺乏研究，尤其是對逮捕的條件研究不夠深入，導(dǎo)致捕后判處較輕刑罰存在不少甚至出現(xiàn)捕后不訴現(xiàn)象。

三、加強(qiáng)偵查監(jiān)督對策和建議

（一）要轉(zhuǎn)變偵查監(jiān)督觀念

“應(yīng)轉(zhuǎn)變偵查中心主義的觀念，轉(zhuǎn)變對偵查結(jié)論過度輕信的辦案態(tài)度，將角色定位為法律的守護(hù)人”。［2］要尊重和保障人權(quán)，著力強(qiáng)化重程序、重證據(jù)、重監(jiān)督制約的法治觀念，努力改變“重打擊、輕保護(hù)”、“重配合、輕制約”、“重辦案、輕監(jiān)督”的傾向，堅持做到懲治犯罪與保障人權(quán)并重、實體公正與程序公正并重、全面客觀收集審查證據(jù)與堅決依法排除非法證據(jù)并重、司法公正與司法效率并重，不斷提升證據(jù)審查、分析和判斷能力，不斷提升法律適用和政策運用能力，不斷提升發(fā)現(xiàn)和糾正違法的能力，依法履行審查逮捕、立案監(jiān)督、偵查活動監(jiān)督等職責(zé)。

（二）要完善偵查監(jiān)督有關(guān)立法

“強(qiáng)制措施監(jiān)督是程序正義價值實現(xiàn)的必要手段?！保?］針對目前偵查監(jiān)督立法的缺陷，在刑事立法上要確立檢察機(jī)關(guān)在偵查監(jiān)督中的具體職權(quán)。要確立檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)刑事案件的知悉權(quán)，即公安機(jī)關(guān)受理案件開始就須向檢察機(jī)關(guān)報送材料備案，使檢察機(jī)關(guān)完全掌握刑事案件發(fā)生情況；要確立檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)偵查的參與權(quán)，即規(guī)定檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要的，隨時可以參與公安機(jī)關(guān)偵查活動；要明確檢察機(jī)關(guān)的建議權(quán)，即檢察機(jī)關(guān)可以對公安機(jī)關(guān)的偵查方向、偵查手段、收集和固定證據(jù)提出建議和意見，公安機(jī)關(guān)應(yīng)采納；要確立檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)的偵查監(jiān)督處分權(quán)，即要賦予檢察機(jī)關(guān)《糾正違法通知書》、《檢察建議書》法律強(qiáng)制力；要明確逮捕措施變更審查權(quán)，凡是經(jīng)檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)逮捕的案件只有經(jīng)檢察機(jī)關(guān)審查同意后才能變更強(qiáng)制措施。同時，還要完善關(guān)于刑事立案監(jiān)督的法律規(guī)定，強(qiáng)化對監(jiān)督對象不履行職責(zé)或者不積極履行職責(zé)的進(jìn)一步監(jiān)督措施。

（三）要嚴(yán)格貫徹證據(jù)裁判原則

全面貫徹證據(jù)裁判規(guī)則是以審判為中心訴訟制度改革的必然要求。按照全面貫徹證據(jù)裁判規(guī)則的要求，要嚴(yán)格依法收集、固定、保存、審查和運用證據(jù)。應(yīng)堅持“有證據(jù)證明有犯罪事實”的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，要進(jìn)行精細(xì)化審查，做到排除合理懷疑，未達(dá)到證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的就不能批準(zhǔn)逮捕。要加強(qiáng)對非法證據(jù)的調(diào)查和排除，與公安機(jī)關(guān)就非法證據(jù)的難點認(rèn)定、證明等溝通，消除分歧并達(dá)成共識，推進(jìn)刑事訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一化。要從案件的偵查源頭開始，就對偵查取證有效性和合法性進(jìn)行監(jiān)督，尤其是捕后也要進(jìn)行事后的跟蹤監(jiān)督，確保偵查取證的質(zhì)效。

（四）要確立偵查監(jiān)督訴前主導(dǎo)地位

“偵查監(jiān)督處于刑事訴訟的上游，又是承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在規(guī)制偵查權(quán)上責(zé)任重大，需要發(fā)揮其在程序初期的監(jiān)督、引導(dǎo)、過濾和把關(guān)作用?！保?］要變被動為主動，充分發(fā)揮主觀能動性，著力在引導(dǎo)偵查方面發(fā)揮主導(dǎo)作用。要出臺相關(guān)細(xì)則，明確提前介入的方式、時間節(jié)點、介入案件的范圍和程序，使適時介入偵查制度更具可操作性。在提前介入活動中，不僅要注重與公安機(jī)關(guān)的配合，而且要通過參與討論、訊問、勘查等活動，現(xiàn)場監(jiān)督公安機(jī)關(guān)的偵查活動，注意審查案件事實與證據(jù)，及時與公安機(jī)關(guān)溝通、協(xié)調(diào)，指明取證重點，糾正偵查活動中的違法、違規(guī)行為，現(xiàn)場告知犯罪嫌疑人的相關(guān)權(quán)利，維護(hù)嫌疑人的合法權(quán)益。

（五）要增強(qiáng)審查逮捕的司法性

“偵查監(jiān)督是對偵查行為從外部予以監(jiān)督，因此，更應(yīng)該注重對偵查程序的進(jìn)行是否合法加以監(jiān)督”。［5］要構(gòu)建偵查監(jiān)督部門居中，公安機(jī)關(guān)和犯罪嫌疑人居于兩方的三角形訴訟結(jié)構(gòu)。“逮捕必要性是逮捕條件中最為關(guān)鍵的一個條件，在逮捕措施中的應(yīng)用尤其是貫徹形勢政策中具有不可忽視、不可替代的作用”［6］，以實現(xiàn)審查逮捕程序的中立，確保批捕決定的公正性。此外，積極探索建立審查逮捕聽證制度。對疑難案件審查逮捕時，邀請人民監(jiān)督員、人大代表等參與公開聽證，充分發(fā)表意見，加強(qiáng)對案件的監(jiān)督。

（六）要加強(qiáng)對偵查活動重點監(jiān)督

要建立看守所內(nèi)偵查訊問制度。訊問場所對訊問過程合法性的影響很大，公安機(jī)關(guān)控制下的訊問活動秘密封閉，引誘、威脅甚至刑訊逼供不乏存在，因此，要將看守所視為偵查訊問的法定地點，并將非法定特殊情況的看守所外訊問作為偵查違法行為，所獲證據(jù)不具備證據(jù)效力。要完善訊問過程同步錄音錄像制度。要對“三類”案件以外的其他刑事案件偵查全部實現(xiàn)同步錄音錄像，并著重解決同步錄音錄像在實踐中出現(xiàn)的不同步、不清晰，審后再錄等現(xiàn)象。此外，可以建立訊問律師在場制度。在訊問場所，安排律師通過偵查訊問指揮室監(jiān)督訊問情況，進(jìn)一步加強(qiáng)對偵查訊問的監(jiān)督。

（七）要建立案件信息共享機(jī)制

公安機(jī)關(guān)在整個偵查階段的刑事報案、發(fā)案、控告、自首、立案、破案、撤案、偵查經(jīng)過等信息平臺應(yīng)與檢察機(jī)關(guān)共享，這是強(qiáng)化立案監(jiān)督和偵查監(jiān)督的基本要求。要對公安機(jī)關(guān)提供的信息提出明確范圍，如公安機(jī)關(guān)需提供刑事案件的受理、立案、撤案、另案處理等情況及相關(guān)綜合數(shù)據(jù)。要明確信息共享的方式，如信息通報、信息查詢、聯(lián)席會議。

（八）要加強(qiáng)與公訴部門和審判機(jī)關(guān)溝通銜接

要建立疑難案件會審制度，對于爭議大、重大復(fù)雜的批捕案件，偵監(jiān)部門要邀請公訴部門參與批捕案件討論，由公訴部門站在審查起訴案件證據(jù)要求角度，對需要補(bǔ)充的證據(jù)及偵查方向提出建議，降低捕后不訴風(fēng)險。要建立聯(lián)席會議制度，定期召開業(yè)務(wù)工作會議，邀請公訴部門、法院有關(guān)人員，分析、通報、反饋有關(guān)案件信息，不斷統(tǒng)一細(xì)化司法標(biāo)準(zhǔn)，著力提升案件辦理質(zhì)量，增強(qiáng)偵查監(jiān)督實效。要將偵查監(jiān)督融入到整個刑事訴訟中去考慮，注重對起訴書、量刑建議書以及法院刑事判決書進(jìn)行實質(zhì)的梳理分析，包括最終的事實認(rèn)定、法律適用、證據(jù)采信、非法證據(jù)認(rèn)定、判處刑罰以及釋法說理等，比較分析與審查逮捕階段的異同，更好引導(dǎo)偵查監(jiān)督工作。

注釋：

［1］王廣軍：《偵查監(jiān)督機(jī)制的考察與思辨》，載《河南社會科學(xué)》2010年第6期。

［2］劉慧玲：《以審判為中心訴訟制度改革對偵查監(jiān)督工作的影響》，載《人民檢察》2016年22期。

［3］吳高慶：《論強(qiáng)制措施的檢察監(jiān)督》，載《刑事訴訟監(jiān)督的機(jī)遇與挑戰(zhàn)》，法律出版社2012年版，第244頁。

［4］黃河、趙學(xué)武：《偵查監(jiān)督的現(xiàn)狀、問題和發(fā)展方向》，載《人民檢察》2016年第21期。

［5］何秉群：《訴訟監(jiān)督模式研究》，載《中國檢察》2015年第24期。

［6］朱孝清、張智輝：《檢察學(xué)》，中國檢察出版社2010年版，第370頁。

*陜西省渭南市人民檢察院檢察長［714000］

**陜西省渭南市人民檢察院檢察員［714000］