檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟現(xiàn)狀考察與實(shí)踐操作

●汪夜豐/文

檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟現(xiàn)狀考察與實(shí)踐操作

●汪夜豐*/文

檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟具有特殊優(yōu)勢(shì)，但仍面臨與行政執(zhí)法司法聯(lián)動(dòng)不到位、證據(jù)認(rèn)定難、懲治剛性不夠等問(wèn)題，可以從建立證據(jù)線索銜接平臺(tái)、完善訴訟證據(jù)收集制度和證明標(biāo)準(zhǔn)、遵循有限調(diào)解并平衡公眾群體利益等方面探索完善。

環(huán)境民事公益訴訟 現(xiàn)狀 路徑

檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟突破了“訴”的傳統(tǒng)理論和主體限定，且由于其自身職能特點(diǎn)，具有特殊優(yōu)勢(shì)。但實(shí)踐中，面臨的一些問(wèn)題需進(jìn)一步探索解決。

一、檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展環(huán)境民事公益訴訟的現(xiàn)狀考察

1.環(huán)境行政執(zhí)法司法聯(lián)動(dòng)機(jī)制不夠到位。在環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域，環(huán)保行政部門(mén)與檢察機(jī)關(guān)的聯(lián)動(dòng)對(duì)推動(dòng)環(huán)境公益訴訟的證據(jù)、線索移送，助推生態(tài)文明建設(shè)具有重要價(jià)值。環(huán)保部門(mén)作為環(huán)境管理機(jī)關(guān)，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)企業(yè)排放的廢氣、廢水的抽樣取證及檢測(cè)，環(huán)境執(zhí)法信息共享和證據(jù)線索移送，是檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展環(huán)境公益訴訟的重要條件。分析當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展環(huán)境民事公益訴訟的線索來(lái)源，大部分案件線索來(lái)自檢察機(jī)關(guān)各類專項(xiàng)檢查工作，一部分來(lái)源于檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部部門(mén)的線索移送、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的信息跟蹤、有關(guān)團(tuán)體和個(gè)人舉報(bào)。環(huán)保行政部門(mén)向檢察機(jī)關(guān)移送環(huán)境污染線索的仍偏少。許多地方檢察機(jī)關(guān)還未與當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門(mén)建立信息交換平臺(tái)，未能實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法與司法信息共享和案件通報(bào)。

2.環(huán)境民事公益訴訟調(diào)解結(jié)案削弱了公益訴訟的懲治剛性。最高人民檢察院《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》、最高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》均規(guī)定在不損害社會(huì)公共利益的前提下，針對(duì)民事公益訴訟案件，人民檢察院可以與被告和解，人民法院可以調(diào)解。公益訴訟調(diào)解結(jié)案有利于緩和雙方的對(duì)立，快速解決環(huán)境糾紛，及時(shí)修復(fù)受損環(huán)境。法院也因可規(guī)避判決書(shū)嚴(yán)格的事實(shí)認(rèn)定和檢察機(jī)關(guān)的抗訴壓力，極為青睞調(diào)解結(jié)案。但在一定程度上，因和解、調(diào)解的協(xié)商性和雙方妥協(xié)讓步，往往不能對(duì)污染行為人形成心理上的震懾，公益訴訟本有的懲治剛性受到抑制和削弱，遠(yuǎn)沒(méi)有通過(guò)公正判決能起到更好的法律效果和社會(huì)效果，也讓花費(fèi)大量精力調(diào)查取證的檢察人員感到可惜。在實(shí)踐中，案件起訴到法院后，一些污染企業(yè)會(huì)基于自身社會(huì)聲譽(yù)的考慮，主動(dòng)要求賠償，案件在判決之前，污染企業(yè)與檢察機(jī)關(guān)在庭前就達(dá)成了和解。一些實(shí)力雄厚的企業(yè)因?yàn)樨?cái)力雄厚，少量數(shù)額的處罰，非但對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)方式不會(huì)造成影響，還把這次公益訴訟作為一次企業(yè)形象公關(guān)。

3.環(huán)境污染的損害后果及修復(fù)治理費(fèi)用難以準(zhǔn)確判定。檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟，需要收集有效的證據(jù)材料。實(shí)踐中，環(huán)境污染源來(lái)自多個(gè)方面，污染物質(zhì)性質(zhì)各異，常經(jīng)過(guò)轉(zhuǎn)化、代謝、富集才導(dǎo)致污染損害，致害過(guò)程復(fù)雜。例如，由于空氣和水體的流動(dòng)性，水體和大氣污染案發(fā)時(shí)污染程度的證據(jù)與事后調(diào)查中的污染狀況可能存在較大差異，生態(tài)環(huán)境的間接損失不好估算，污染物對(duì)土地、地下水污染造成的損失難以判定等。對(duì)于此類技術(shù)性很強(qiáng)的問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)常難以完成舉證。實(shí)踐中很多案件需要依賴環(huán)評(píng)專業(yè)機(jī)構(gòu)的鑒定，但因?yàn)槲覈?guó)各地有資質(zhì)的專業(yè)環(huán)評(píng)鑒定機(jī)構(gòu)數(shù)量少、環(huán)評(píng)鑒定時(shí)間長(zhǎng)、鑒定費(fèi)用高、損失數(shù)額難鑒定、鑒定結(jié)論模糊等多重問(wèn)題造成檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟仍難提出具有科學(xué)依據(jù)的訴訟數(shù)額。由于證據(jù)問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)“選擇性”提起公益訴訟較常見(jiàn)。另外，民事環(huán)境公益訴訟委托鑒定需要經(jīng)費(fèi)保障，大多檢察機(jī)關(guān)無(wú)該專項(xiàng)資金。

二、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的實(shí)踐操作

1.完善證據(jù)線索移送銜接程序，加強(qiáng)部門(mén)配合協(xié)作。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)將自身訴訟優(yōu)勢(shì)與環(huán)保部門(mén)證據(jù)優(yōu)勢(shì)相結(jié)合，加強(qiáng)與環(huán)保、公安等行政執(zhí)法部門(mén)案件信息移送，推進(jìn)環(huán)保行政執(zhí)法與民事行政檢察平臺(tái)對(duì)接，拓寬線索來(lái)源渠道。同時(shí)要借助一定平臺(tái)，跟蹤監(jiān)督環(huán)保組織訴訟動(dòng)態(tài)、被告履行義務(wù)、檢察建議落實(shí)等情況，及時(shí)啟動(dòng)督促、支持起訴程序。對(duì)經(jīng)過(guò)訴前程序、有關(guān)行政機(jī)關(guān)到期仍未能履職、相關(guān)社會(huì)組織沒(méi)有提起訴訟的，及時(shí)履行民事公益訴訟職能。

在檢察機(jī)關(guān)公益訴訟內(nèi)部協(xié)作上，完善內(nèi)部業(yè)務(wù)部門(mén)之間線索移送、合作協(xié)查、信息反饋和信息共享工作機(jī)制。此外，應(yīng)建立健全民事行政檢察公益訴訟機(jī)構(gòu)或辦案組織，保證人員配備與職能拓展、業(yè)務(wù)增長(zhǎng)相適應(yīng)。通過(guò)案件實(shí)訓(xùn)、庭審觀摩等方式，有針對(duì)性開(kāi)展公益訴訟培訓(xùn)，提升辦案能力和水平。

2.以訴前程序?yàn)橹?，提起訴訟為輔?！度嗣駲z察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》規(guī)定，人民檢察院只有在沒(méi)有適格主體或者適格主體不提起訴訟的情況下，才可以向人民法院提起民事公益訴訟。在制度設(shè)計(jì)上，對(duì)環(huán)境公益訴訟的調(diào)整對(duì)象，應(yīng)確立必要性原則和補(bǔ)充性原則，即環(huán)境公益訴訟的救濟(jì)對(duì)象應(yīng)是那些窮盡了現(xiàn)行法的制度手段，仍得不到充分、切實(shí)保護(hù)才通過(guò)法律規(guī)定特殊訴訟形式提供司法救濟(jì)。因此，只有在法律規(guī)定的相關(guān)機(jī)關(guān)和組織沒(méi)有提起公益訴訟或者沒(méi)有公益訴訟主體資格的條件下，檢察機(jī)關(guān)才有必要提起公益訴訟。具體而言，當(dāng)國(guó)家環(huán)境公益受到不法侵害而有關(guān)機(jī)關(guān)和組織未提起訴訟時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)向有關(guān)組織發(fā)出督促起訴書(shū)或在報(bào)刊、媒體公告督促起訴書(shū)，督促適格主體提起訴訟。有關(guān)機(jī)關(guān)和組織作為原告提起訴訟后，檢察機(jī)關(guān)作為支持起訴人或督促行政執(zhí)法部門(mén)作為支持起訴人支持起訴。支持的方式主要包括提供法律咨詢、提交書(shū)面意見(jiàn)、協(xié)助調(diào)查取證等方式。另外，由于行政機(jī)關(guān)行政規(guī)制效力強(qiáng)、時(shí)效快，且污染行為人一般也要承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任，民事公益訴訟也應(yīng)注意督促行政機(jī)關(guān)履職。

3.完善環(huán)境公益訴訟證據(jù)收集制度和損害證明標(biāo)準(zhǔn)。檢察機(jī)關(guān)主要面臨證明污染、環(huán)境損害、修復(fù)費(fèi)用等證據(jù)收集困難，應(yīng)盡快完善環(huán)境公益訴訟證據(jù)收集制度和證明標(biāo)準(zhǔn)。

（1）完善鑒定及專家證人制度。建立鑒定人委員會(huì)，加強(qiáng)對(duì)鑒定機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，打破專業(yè)鑒定機(jī)構(gòu)壟斷的局面，保障鑒定人在環(huán)境民事公益訴訟中的獨(dú)立性和公正性。健全專家證人制度，申請(qǐng)專家輔助人出庭作證，同時(shí)建立環(huán)境公益訴訟基金，保障檢察機(jī)關(guān)公益訴訟調(diào)查、聘請(qǐng)專家證人費(fèi)用。

（2）適當(dāng)降低污染損害證明標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)環(huán)境公益訴訟案件，適用高度蓋然性證明標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于苛嚴(yán)，既需支付巨大的訴訟成本，也不利于生態(tài)環(huán)境的及時(shí)保護(hù)，故我國(guó)有必要適當(dāng)降低證明標(biāo)準(zhǔn)，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟可只承擔(dān)較高程度的（證明程度51%-74%）蓋然性證明標(biāo)準(zhǔn)。

（3）應(yīng)用虛擬治理成本計(jì)算方法。當(dāng)環(huán)境污染所致生態(tài)環(huán)境損害難以評(píng)價(jià)時(shí)，應(yīng)用該方法一定程度上可解決環(huán)境修復(fù)費(fèi)用難以認(rèn)定等問(wèn)題。

4.遵循有限調(diào)解原則，平衡公眾群體利益。我國(guó)檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟中的身份為“公益訴訟人”，有別于《民事訴訟法》中的原告，其提起的環(huán)境民事公益訴訟的主要目標(biāo)在制止環(huán)境污染行為、消除污染對(duì)環(huán)境造成破壞、維護(hù)社會(huì)公共公益。因此，環(huán)境公益訴訟應(yīng)與一般民事訴訟有所區(qū)分，遵循有限調(diào)解原則。

（1）調(diào)解時(shí)間的限制。一般應(yīng)進(jìn)入庭審質(zhì)證查清案件事實(shí)之后調(diào)解。實(shí)踐中，一些案件在庭審前未對(duì)公益損害作出認(rèn)定就達(dá)成了調(diào)解，雖節(jié)省了司法資源，但忽略了公益訴訟真正意義上的一方當(dāng)事人—社會(huì)公眾的知情權(quán)和表達(dá)權(quán)，不利于案件事實(shí)的查清和裁判公正。

（2）調(diào)解不損害公共利益。調(diào)解方案應(yīng)保證實(shí)現(xiàn)停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀、賠償損失等目的，并對(duì)致害環(huán)境污染人實(shí)施有力威懾。

（3）重大影響案件不調(diào)解。重大環(huán)境污染案牽涉社會(huì)眾多群體和行業(yè)的利益平衡，影響公眾環(huán)保意識(shí)樹(shù)立、公共政策走向、社會(huì)發(fā)展穩(wěn)定，應(yīng)對(duì)其所代表的公益以及環(huán)境污染行為人的利益審慎考慮。對(duì)社會(huì)影響巨大，輿論反映強(qiáng)烈的污染案件應(yīng)該提高判決結(jié)案率，通過(guò)判決的剛性增強(qiáng)對(duì)污染企業(yè)的震懾力、對(duì)公眾的教育性。

*江蘇省南通市人民檢察院檢察官助理［226001］