基層院員額檢察官績效評價體系的完善

●李智雄/文

基層院員額檢察官績效評價體系的完善

●李智雄*/文

在當(dāng)前司法體制改革全面推進(jìn)的背景下，績效考核評價工作面臨新挑戰(zhàn)。從宏觀層面看，各業(yè)務(wù)部門的辦案數(shù)量差異性較大；從中觀層面看，考核評價機制亟待健全完善；從微觀層面看，員額檢察官考核評價分值設(shè)置不合理。這些問題的主要原因是沒有科學(xué)合理確定每名員額檢察官的年度工作量和基本辦案組織；考核內(nèi)容針對性不強、考核方式過于單一；缺乏對司法辦案責(zé)任制與檢察一體化兩者關(guān)系的正確認(rèn)識。因此，要通過合理確定員額檢察官的年均辦案量和辦案組織，采取多元化考核評價方式，完善業(yè)績考核評價指標(biāo)與監(jiān)督追責(zé)機制等舉措改進(jìn)完善。

員額檢察官 績效考核 辦案量 評價指標(biāo)

自2015年10月湖北省檢察機關(guān)司法責(zé)任制改革試行以來，全省各級檢察機關(guān)依照湖北省人民檢察院新的“1+5”檢察官業(yè)績考評機制，制定契合本院實際的量化評分細(xì)則、崗位職責(zé)說明書、崗位承諾書、檢察官業(yè)績檔案及案件評查表，將平時考核、檢察官業(yè)績考評、公務(wù)員年度考核三者結(jié)合起來，以司法辦案為基礎(chǔ)，對檢察官履行情況進(jìn)行全面評價。按照《湖北省檢察機關(guān)司法責(zé)任認(rèn)定與追究辦法 （施行）》的規(guī)定，運用一案一評查、責(zé)任倒查等方式，細(xì)化檢察官責(zé)任認(rèn)定與追究程序，嚴(yán)格實行辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和錯案責(zé)任追究制，取得了較好的成效。從目前的實踐情況來看，基層檢察機關(guān)對員額內(nèi)檢察官績效考核評價過程中，還存在一些困難和問題需要解決。

一、員額檢察官績效評價體系存在的問題

（一）宏觀層面問題

從宏觀層面看，各業(yè)務(wù)部門的辦案數(shù)量差異性較大，績效考核評價工作面臨新挑戰(zhàn)。以武漢市蔡甸區(qū)人民檢察院辦案數(shù)據(jù)分析，司法責(zé)任制改革試點以來，各部門辦案數(shù)量持續(xù)上升，但偵監(jiān)、公訴部門辦案壓力更大，“案多人少”矛盾比較突出。如，最近連續(xù)三年，武漢市蔡甸區(qū)人民檢察院偵監(jiān)部門員額檢察官年人均辦案增加6.1%，公訴部門員額檢察官年人均辦案增加5.6%；2016年武漢市蔡甸區(qū)人民檢察院偵監(jiān)部門員額檢察官年人均辦案105件126人，公訴部門員額檢察官年人均辦案100件108人。而與此同時，刑事執(zhí)行檢察、控申、案管、民行檢察等業(yè)務(wù)部門員額檢察官2016年的人均辦案分別為42件49人、40件51人、40件57人、52件63人。從這些數(shù)據(jù)可以看出，不同部門員額檢察官人均辦案數(shù)量確有較大差異，從而導(dǎo)致績效考核評價中出現(xiàn)不平衡現(xiàn)象，員額檢察官愿意去刑事執(zhí)行檢察、控申、案管、民行檢察等部門辦案，而不愿意去偵監(jiān)、公訴部門辦案。深層分析，這種不平衡既是對當(dāng)下刑事案件區(qū)域性走勢及發(fā)展不平衡的深刻反映，也是對司法改革中配置一線業(yè)務(wù)部門員額檢察官不盡合理的一定體現(xiàn)。

（二）中觀層面問題

從中觀層面看，考核評價機制亟待健全完善。績效管理理論認(rèn)為，影響績效的因素有很多：個人方面、組織方面、環(huán)境方面，等等。目前，一些基層檢察機關(guān)只有檢察官業(yè)績考核評價機制，而對檢察官助理和書記員的考核評價機制規(guī)定得還不是很細(xì)致，這不利于增強檢察輔助人員的工作責(zé)任心，而同時這也影響了對員額檢察官的激勵效應(yīng)的發(fā)揮。對于員額檢察官的業(yè)績考核評價機制雖然設(shè)立，但如何科學(xué)核定不同崗位檢察官的工作量、如何客觀評價辦案效果、人員換崗后以何種標(biāo)準(zhǔn)核算辦案量、案件難易程度在辦案數(shù)量上的折算等，都需要進(jìn)一步完善探索。在員額檢察官的業(yè)績考核評價機制中，對績效考核目標(biāo)及量化標(biāo)準(zhǔn)還不深不細(xì)，尤其是對檢察官主觀能動性的發(fā)揮、業(yè)務(wù)能力的高下、工作業(yè)績的優(yōu)劣等缺乏有效地評判。目前的實際情況是，一些單位人為控制評為“優(yōu)秀”等次的人數(shù)比例，絕大多數(shù)員額檢察官均集中在“稱職”等次，因此，在“稱職”等次中既有德才表現(xiàn)比較好的檢察官，也有表現(xiàn)相對較差的檢察官，但都享受同樣的待遇，實際上導(dǎo)致“做多做少一個樣”“做好做壞一個樣”，從而在一定程度上挫傷了一部分想干事、肯干事、能干事的檢察官的工作積極性，影響了員額檢察官的業(yè)績考核評價體系激勵作用的有效發(fā)揮。因此，員額檢察官的業(yè)績考核評價機制過于籠統(tǒng)導(dǎo)致激勵功能弱化，影響了考核評價應(yīng)有的作用和效果。

（三）微觀層面問題

從微觀層面看，員額檢察官考核評價分值設(shè)置不合理。檢察官辦案工作是高度復(fù)雜的邏輯與經(jīng)驗思維的復(fù)合體，完全區(qū)別于簡單的“流水線”作業(yè)，無法像計件工人一樣，以機械的考核分值為標(biāo)準(zhǔn)，對檢察官的勞動進(jìn)行簡單的計量、排序與對比。不僅是不同業(yè)務(wù)部門之間工作無法橫向?qū)Ρ龋词故峭粯I(yè)務(wù)部門內(nèi)部，隨機分配的案件其實際的工作量也存在極大差異。如，有的刑事案件看起來非常簡單，實際上辦起來非常復(fù)雜繁瑣，而增加的隱形工作量并沒有在考核分值中有所體現(xiàn)；如，在辦理民事行政案件中，開展申訴案件息訴罷訪、化解社會矛盾的考評分值較低；控告申訴部門在接訪中化解處理社會矛盾的工作量沒有充分體現(xiàn)。同時，現(xiàn)有的員額檢察官考核評價分值，對在司法辦案的基礎(chǔ)上衍生出來的其他各項非基礎(chǔ)性檢察業(yè)務(wù)設(shè)置的分?jǐn)?shù)過低。這導(dǎo)致各業(yè)務(wù)部門“重條線考核輕公共目標(biāo)考核”現(xiàn)象較為普遍?；趯ψ陨聿块T利益的考量，一些業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人以“耕好自己的一畝三分地”為思想主導(dǎo)，遇事就強調(diào)業(yè)務(wù)工作忙，不愿為完成有關(guān)公共目標(biāo)而多出力；即使不得不出點力，有時也只是表面敷衍而不講質(zhì)量、不求效率。這既導(dǎo)致部門之間協(xié)調(diào)配合的弱化，也影響了公共目標(biāo)工作的按時保質(zhì)完成，更重要的是將影響檢察一體化整體作用的充分發(fā)揮。

二、影響員額檢察官績效評價效果的成因

（一）員額檢察官年度工作量及辦案組織設(shè)立方面

目前尚未科學(xué)合理確定每名員額檢察官的年度工作量，也沒有科學(xué)合理確定基本辦案組織。以武漢市蔡甸區(qū)人民檢察院為例，檢察官辦案量最多的達(dá)到每年100多件，最低的為40多件，這種巨大的辦案數(shù)量反差并沒有在現(xiàn)行的員額檢察官業(yè)績考核評價中體現(xiàn)出來，以至于在同一層級檢察機關(guān)中對員額檢察官工作的考評顯失公平。最高人民檢察院2015年9月頒布的《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》確定了獨任檢察官和檢察官辦案組兩種辦案組織形式。隨著司法辦案規(guī)范化、管理精細(xì)化的深入推進(jìn)，辦案工作中一些事務(wù)性、程序性工作也隨之增大。以刑事檢察業(yè)務(wù)為例，一些檢察官可能需要花費50%左右的時間精力用于制作法律文書、填報信息報表等事務(wù)性工作。從規(guī)范司法辦案而言，這些工作是必要的，但如果檢察官既要辦案又要承擔(dān)這些事務(wù)性工作，難免影響績效考核評價的正向功能發(fā)揮。因此，需要科學(xué)合理確定辦案組織形式，實現(xiàn)檢察官、檢察官助理、書記員的合理搭配。按照中央確定的人員比例，檢察官與檢察輔助人員的比例基本保持在1∶1.18之間。我們認(rèn)為，這個辦案組織的人員匹配比例，對于辦案數(shù)量壓力不是很大的刑事執(zhí)行檢察、控申、案管、民行檢察等部門沒有問題，但對于辦案數(shù)量壓力很大的偵監(jiān)、公訴部門，不能一刀切的實行1∶1.18的比例配置。

（二）考核內(nèi)容、方式方面

考核內(nèi)容針對性不強、考核方式過于單一，是導(dǎo)致績效考核機制不健全、績效考核目標(biāo)及量化標(biāo)準(zhǔn)不深不細(xì)的重要原因。在改革試點階段，將檢察官業(yè)務(wù)考核的重點置于辦案數(shù)量、質(zhì)量及效能上，是毋容置疑的。但隨著改革試點的全面推開，將考核關(guān)注點仍置于司法辦案上，則不符合檢察工作特點與檢察工作持續(xù)發(fā)展的需要。目前上級院對員額檢察官的業(yè)務(wù)考核總體上還比較原則，且主要采取“以案為主，以事為輔”的單一考核方式，以致指導(dǎo)作用有限；而基層院一定程度上還存在著“等、靠、要”思想，結(jié)合自身實際細(xì)化不同崗位檢察官業(yè)務(wù)考核目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、方式及內(nèi)容等考慮得還不深，或?qū)杀O(jiān)、公訴類崗位檢察官業(yè)務(wù)考核比較全面、細(xì)致，對其他類崗位檢察官業(yè)務(wù)考核則相對缺乏或籠統(tǒng)，加之改革過渡期內(nèi)實行“老人老辦法”，使入額檢察官的配置顯現(xiàn)出捉襟見肘、不盡合理平衡的困境，從而加劇了部門之間與部門內(nèi)部工作量的不平衡，導(dǎo)致忙閑不均、干多干少一個樣等現(xiàn)象的出現(xiàn)。

（三）在司法責(zé)任制與檢察工作認(rèn)識方面

缺乏對司法辦案責(zé)任制與檢察一體化兩者關(guān)系的正確認(rèn)識，是導(dǎo)致業(yè)務(wù)部門“重條線考核內(nèi)容，輕公共目標(biāo)考核內(nèi)容”的關(guān)鍵因素。在司法改革中，既要根據(jù)檢察權(quán)的司法屬性，突出檢察官的司法辦案主體地位，賦予其依法獨立行使的職權(quán)，又要根據(jù)檢察權(quán)的行政屬性和法律監(jiān)督屬性，堅持檢察一體化原則，保證上級院、檢察長、檢委會對司法辦案的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，以助力檢察官排除干擾，依法履職。因此，司法辦案責(zé)任制與檢察一體化之間并不是矛盾對立的，而具有內(nèi)在的聯(lián)系性和統(tǒng)一性。然而，有些業(yè)務(wù)部門因?qū)烧哧P(guān)系的認(rèn)識不足，缺乏大局意識和協(xié)作意識，對院內(nèi)信息、調(diào)研等公共目標(biāo)任務(wù)重視不夠，或?qū)ζ渌块T開展的檢察工作缺乏協(xié)作精神，影響了檢察一體化優(yōu)勢作用和法律監(jiān)督整體效應(yīng)的發(fā)揮。此外，因績效考核中公共目標(biāo)的權(quán)重比例設(shè)置過低，以致難以引起業(yè)務(wù)部門的高度重視。

三、完善員額檢察官績效評價體系的對策與建議

（一）合理確定員額檢察官的年均辦案量、完善檢察辦案組織與人員結(jié)構(gòu)

隨著司法規(guī)范化和司法責(zé)任制改革推進(jìn)，一件看似簡單的案件可能存在大量程序性工作，有些可能還涉及罪與非罪等重大問題。因而，建議基層檢察院的檢察官批捕公訴案件人均辦案量為每年80至100件比較合理，這樣才能充分保證辦案質(zhì)量。同時，為了起到績效考評的激勵作用，對超額完成辦案任務(wù)的或因人員配備無法達(dá)到辦案標(biāo)準(zhǔn)辦案組織人數(shù)仍然完成辦案任務(wù)的，對檢察官應(yīng)按照實際完成的工作量給予一定加分，而且超額完成部分工作的分值應(yīng)大于合理辦案部分工作的分值。同時，根據(jù)司法責(zé)任制改革的試點情況，在偵監(jiān)、公訴等刑檢部門落實、完善獨任檢察官獨立設(shè)置于檢察官辦案組之外的“組外模式”，辦案組織形式以獨任檢察官為常態(tài)，檢察官辦案組織根據(jù)辦案需要臨時組建。在刑事執(zhí)行檢察、控申、案管、民行檢察等訴訟監(jiān)督、綜合業(yè)務(wù)部門，則設(shè)置固定的檢察官辦案組，將獨任檢察官設(shè)置在檢察官辦案組內(nèi)部，實行“組內(nèi)模式”。根據(jù)偵監(jiān)、公訴等刑檢部門的案件數(shù)量情況，每名員額檢察官配置2-3名檢察輔助人員，對檢察官助理從事的訊問、詢問、協(xié)助出庭等工作，要在檢察統(tǒng)一業(yè)務(wù)軟件系統(tǒng)中有所反映，提高檢察輔助人員的積極性，從而減輕偵監(jiān)、公訴等刑檢部門員額檢察官的辦案壓力。

（二）按照職權(quán)屬性與崗位特點，采取多元化考核評價方式

對檢察權(quán)司法屬性較為突出的偵監(jiān)、公訴等部門，采取“以案為主、以事為輔”考核評價方式?？己酥攸c主要是辦案數(shù)量、質(zhì)量、效率以及開展偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督、制發(fā)檢察建議書等訴訟監(jiān)督情況，并可對這些考核重點內(nèi)容設(shè)置約70%-80%的較高權(quán)重比例。對檢察權(quán)行政屬性較為突出的部門以及圍繞辦案需開展與完成大量綜合事務(wù)性工作的未檢、民行檢察等部門，采取“案事并重”考核評價方式?？己酥攸c為既考核辦案數(shù)量、質(zhì)量、效率及開展訴訟監(jiān)督等情況，又評鑒圍繞辦案開展與完成綜合事務(wù)性工作的數(shù)量、質(zhì)量、效率及成果?？己酥?，可對“案”與“事”各設(shè)置50%或分設(shè)60%與40%的權(quán)重比例。對于檢察權(quán)法律監(jiān)督屬性較為突出的業(yè)務(wù)部門，包括訴訟監(jiān)督與綜合業(yè)務(wù)類的刑事執(zhí)行檢察、控申、案管、法律政策研究等部門，采取“以事為主、以案為輔”考核評價方式。績效考核中，對訴訟監(jiān)督類部門的考核重點為依法開展并完成各項訴訟監(jiān)督的數(shù)量、質(zhì)量、效率及成果；對綜合業(yè)務(wù)類部門的考核重點為開展并完成專項綜合業(yè)務(wù)工作及領(lǐng)導(dǎo)交辦任務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量、效率及成果?？己藘?nèi)容可以項目化方式推進(jìn)，并可將事項考核權(quán)重比例適當(dāng)提高至70%-80%，與其他部門檢察官的辦案數(shù)量保持相對平衡。

（三）完善業(yè)績考核評價指標(biāo)與監(jiān)督追責(zé)機制

針對不同業(yè)務(wù)崗位檢察官履職要求，完善現(xiàn)有的崗位說明書制度，為每位檢察官“量身定做”職責(zé)要求，明確檢察官的辦案數(shù)量、質(zhì)量和業(yè)務(wù)工作要求，圍繞員額檢察官的辦案數(shù)量、質(zhì)量、效果、效率等業(yè)務(wù)指標(biāo)進(jìn)行全方位的考核，考核結(jié)果作為年度獎懲的重要依據(jù)，實現(xiàn)員額檢察官履行職責(zé)“有章可循”，業(yè)績考核評價“有據(jù)可依”。同時，在對員額檢察官的業(yè)績考核評價中，多渠道嚴(yán)控案件質(zhì)量確保“有效控權(quán)”。在案件的“出口端”設(shè)置多渠道嚴(yán)控措施，包括實行法律文書專人審核制度、定期開展案件質(zhì)量評查和案件展評等，通過獎勵優(yōu)質(zhì)、警示次質(zhì)，促進(jìn)提高案件質(zhì)量。制定與完善員額檢察官錯案追責(zé)機制，在加以限定的前提下正確理解“錯案責(zé)任”，錯案結(jié)果必須與檢察官的司法瀆職行為并存，才能作為追究檢察官司法責(zé)任的正當(dāng)化事由。細(xì)分界定司法過程與司法瑕疵,避免因追責(zé)過嚴(yán)打擊檢察官辦案的積極性。細(xì)化不同檢察主體的責(zé)任豁免規(guī)定，根據(jù)檢察官履職“司法屬性”的程度差異，區(qū)別不同業(yè)務(wù)部門檢察官在“依法裁判”與“奉命執(zhí)行”情形下所應(yīng)承擔(dān)的司法責(zé)任及應(yīng)享有的司法責(zé)任豁免范圍與限度區(qū)別。

（四）鼓勵員額檢察官結(jié)合辦案實踐開展調(diào)研，獎勵研修成果

近年來，隨著基層檢察院案件數(shù)量的快速增長，一些基層檢察院的檢察官忙于應(yīng)付辦案任務(wù)，難以騰出專門時間對所辦案件進(jìn)行系統(tǒng)梳理和回顧，對辦案中遇到的實際問題不能開展深入研究，更談不上形成有分量的調(diào)研成果。因而，在對員額檢察官的績效考核評價中，要加強對公共目標(biāo)實現(xiàn)的獎勵與罰則設(shè)置。一方面，可通過對“讀書分享”“講述法律小故事”等公共目標(biāo)實現(xiàn)的必要獎勵，以增強檢察官的集體榮譽感和歸屬感，積極營造步調(diào)一致、協(xié)同向上的良好工作氛圍；另一方面，在有關(guān)員額檢察官職級晉升中，將研修成果與檢察官晉級晉職直接掛鉤，應(yīng)明確設(shè)置檢察官參加研修、撰寫檢察調(diào)研（或案例）及在何種期刊上發(fā)表等限制性規(guī)定，對不符合條件的，應(yīng)確定為無晉升資格。進(jìn)而通過檢察官對辦案中遇到的問題進(jìn)行分析研究和總結(jié)思考，推動檢察官隊伍的職業(yè)化、專業(yè)化、精英化。

編者按：黨的十八大以來，各項檢察改革取得重大進(jìn)展。截至9月,全國檢察機關(guān)面上的司法責(zé)任制改革基本完成,初步建立了權(quán)責(zé)明晰、監(jiān)管有效、保障有力的檢察權(quán)運行新機制。當(dāng)下，以司法責(zé)任制為主線的檢察改革進(jìn)入了椎輪大輅新時期。本期選取3篇基層院檢察長撰稿，就員額檢察官績效評價體系的完善、檢察人員分類管理現(xiàn)實路徑、檢察官辦案質(zhì)量考核體系的設(shè)置等問題，結(jié)合己院做法，提出一些細(xì)化舉措，對下一步全面深化檢察改革頗有良益。

*湖北省武漢市蔡甸區(qū)人民檢察院檢察長［430100］