公共法律服務體系建設的政府購買有序競爭科學考評機制

烏永陶（陜西省司法廳廳長）

公共法律服務體系建設的政府購買有序競爭科學考評機制

烏永陶（陜西省司法廳廳長）

黨的十八屆四中全會指出，“發(fā)揮人民團體和社會組織在法治社會建設中的積極作用，建立健全社會組織參與社會事務、維護公共利益、救助困難群眾、幫教特殊人群、預防違法犯罪的機制和制度化渠道”，為社會組織參與民主法治建設提供了引領，指明了方向。在法治框架下，構(gòu)筑政府購買、有序競爭、科學考評機制下的公共法律服務體系，具有重大的理論和實踐研究價值。

一、必須厘清的幾個理論問題

（一）依法治國。我國的依法治國基本方略，即依照憲法和法律治理國家，國家的政治經(jīng)濟運作和社會各方面的活動依照法律進行，不受個人意志干預、阻礙或破壞。黨的十一屆三中全會提出了“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”的執(zhí)政治國方針，在邏輯上明確地規(guī)制了建設法治國家的前提、關鍵、要求和保障。十五大提出依法治國基本方略，是發(fā)展市場經(jīng)濟的客觀需要，是社會文明進步的重要標志，是國家長治久安的重要保障，其極端重要性和必要性已經(jīng)得到全黨全社會的價值認可和普遍遵循。十八大作出了以“科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”為主要內(nèi)容的全面推進依法治國的重大戰(zhàn)略部署，之后習近平總書記在若干重要講話中就全面推進依法治國進行了系統(tǒng)而深入的闡述，并且提出運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定的方向要求。

司法行政業(yè)務既關聯(lián)民主法治建設，又關系國計民生，還事關社會安全穩(wěn)定。特別是法律服務，既涉及黨委政府、人大代表和政協(xié)委員，也涉及企事業(yè)單位、社會團體和社會組織，更涉及社會公眾，是推進依法治國方略實施不可或缺的基礎性和普惠性工作。必須強調(diào)的是，在依法治國場域下運用法治思維和法治方式構(gòu)建公共法律服務體系、推進法律服務跨越發(fā)展是司法行政工作者特別是法律服務工作者必須遵循的。

（二）非政府組織（NGO）。社會組織是指人們?yōu)榱颂囟康亩M建的穩(wěn)定的合作形式，分為政府、企業(yè)和非營利性組織三種。獨立于政府體系之外具有一定公共職能的社會組織稱為非政府組織（在邏輯意義上涵蓋企業(yè)，英文縮寫為NGO，以下簡稱NGO）。關于NGO的分類，學界有多種觀點，較為認可的分類是：倡導型、服務型、關懷型和互助利益型四種。作為社會治理中不可或缺的一股強大力量，NGO在社會治理中發(fā)揮著越來越大的社會功能：一是其職能與政府能夠形成優(yōu)勢互補；二是緩解政府用于社會發(fā)展方面的資金不足問題；三是可以有效監(jiān)督政府與市場；四是在救助弱勢群體中發(fā)揮重要作用。

（三）公共服務。社會學意義上的公共服務，是指利用公共權力和公共資源向社會公眾所提供的服務，反映的是公民權利與國家責任之間的公共關系，具有明顯的公益性、基礎性和普惠性。廣義上講，國家及國家機構(gòu)，使用公共權力和資源所開展的工作，包括基礎教育、基本醫(yī)療、公共衛(wèi)生、基本社會保障、公共交通、社會就業(yè)等都屬于公共服務范疇。

公共法律服務，屬于公共服務范疇，旨在保障公民基本權利、維護人民群眾合法權益、實現(xiàn)社會公平正義，其主體為律師等法律服務工作者和法學專家以及相關專業(yè)機構(gòu)，客體則是社會公眾，中介為法律知識和技能，內(nèi)容包括訴訟法律服務和非訴訟法律服務。

二、我國公共法律服務體系建設現(xiàn)狀

當前我國公共法律服務尚無成熟的理論和實踐借鑒，公共法律服務主體和公共法律服務體系尚不健全、亟待創(chuàng)立、急需完善。作為社會公共服務的一個子系統(tǒng)，公共法律服務體系建設關系全社會法治意識建立、法律素養(yǎng)培育、公平正義樹立等諸多方面，事關全面依法治國方略的實施。

（一）陜西“大服務”雛形。近年來，陜西著力建立省、市（區(qū)）、縣（區(qū)）、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村（社區(qū)）五級聯(lián)動的公共法律服務體系，將法治宣傳、律師公證、法律援助、人民調(diào)解、司法鑒定、社區(qū)矯正等職能打包整合納入其中，實現(xiàn)了法律服務由分散向集中、由大中城市向經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的轉(zhuǎn)移。2011年陜西省成立經(jīng)濟社會法律服務團，針對政府、重大建設項目和中小企業(yè)開展全方位的法律服務，為政協(xié)委員提供長期優(yōu)質(zhì)的法律服務，提高代表委員參政議政水平。2016年啟動的“一村（社區(qū)）一法律顧問”工作，發(fā)揮法律服務體系的“勾縫”功能，實現(xiàn)全方位、立體化的法律服務體系建設。

但是，從陜西法律服務工作布排來看，僅律師參與村（社區(qū)）法律服務一項，就突出存在人員和經(jīng)費問題。如果忽視政府購買法律服務，讓律師僅憑職業(yè)熱情和執(zhí)業(yè)操守參與法律服務工作不現(xiàn)實也不可能。按照陜西省“三官一律”進社區(qū)工作總體要求，“律師每周在村（社區(qū)）工作時間不少于4小時”。僅此一項，全省7539名律師（截至2016年7月底的統(tǒng)計數(shù)據(jù)）參與全省26589個行政村的法律服務，從理論上講，人均每年在社區(qū)（村）參與法律服務就要在85個工作日以上。其計算公式如下：

26589（村）×2（工作日）/月＝53178（工作日）÷7539（人）＝7.1（工作日）/月×12個（月）＝85（工作日）/人·年

另外，全省律師全程參與“法律六進”活動，擔任“陜西省經(jīng)濟社會發(fā)展法律服務團”顧問律師，參與“關中大地園林化、陜北高原大綠化、陜南山地森林化”工程、陜北陜南避災扶貧工程、工業(yè)企業(yè)“退城入?yún)^(qū)行動”，擔任法制副校長、校外輔導員等。保守估算，依現(xiàn)有律師隊伍人員狀況，每名律師每年提供免費法律服務要在90個工作日以上，律師人數(shù)嚴重不足，工作經(jīng)費無法保障。

（二）湖南“云”模式。湖南省司法廳開設如法網(wǎng)，啟動“互聯(lián)網(wǎng)＋”法律服務模式。全省643家律師事務所、117家公證處、140個法律援助中心、299家司法鑒定中心、538家基層法律服務所近2萬余名法律服務專業(yè)人士為公眾提供優(yōu)質(zhì)高效的法律服務，并且實現(xiàn)了全國三個“第一”，第一個集法律服務、法治宣傳和司法行政管理三個功能為一體的服務平臺，第一個全國司法行政上“云”的網(wǎng)絡項目，第一個整體接入支付寶城市服務入口的政府法律服務項目。同時，積極引導法律服務機構(gòu)及其從業(yè)人員在如法網(wǎng)上提供法律服務。制定出臺《湖南省政府服務規(guī)定》《湖南省法律顧問團工作規(guī)則》《湖南省司法廳關于選聘優(yōu)秀律師擔任各級人民政府及其部門法律顧問的辦法》等，明確政府購買法律服務的范疇、工作方法、工作程序、工作紀律等，建立法律服務日常聯(lián)絡協(xié)調(diào)、法律服務事項定期申報、人才選拔等機制，拓展政府購買法律服務的工作領域。

（三）當前我國政府購買法律服務現(xiàn)狀。隨著改革開放步入“升級版”，社會矛盾糾紛井噴式發(fā)作，而且呈幾何增長，政府無力也無法完全應對，政府購買法律服務進入政府視野而且付諸實施。從政府購買法律服務走在全國前列的湖南、陜西、浙江和吉林等省份的工作開展來看，主要有以下特點：一是積極致力于黨委政府和代表委員法律顧問的探索實踐，有力提高了決策和參政水平；二是積極致力于“互聯(lián)網(wǎng)＋法律服務”的探索實踐，大幅增加法律服務的覆蓋面和受眾；三是積極致力于財政預算支出的爭取和投入。遺憾的是，從政府主管部門到司法行政機關，對于政府購買法律服務的理論研究和實踐操作均有一定偏差。一是政府購買法律服務的理論研究和思想意識不具備；二是政府購買法律服務的法律法規(guī)、項目清單、工作流程、制約措施和考核考評機制尚不健全；三是人民群眾急需的一些法律服務嚴重缺項。

三、公共法律服務體系建設構(gòu)想

（一）理念定位

1.市場配置下的“政府購買”。政府在服務社會發(fā)展當中，事無巨細、面面俱到不可能也不現(xiàn)實，實現(xiàn)管理向服務的轉(zhuǎn)型是必要的也是必須的。政府在一些專業(yè)性強、涉及面廣，與群眾生產(chǎn)生活息息相關的重要領域的服務比如法律服務，無論是人員上、專業(yè)上、資金上，都會出現(xiàn)心有余而力不足甚至顧此失彼的現(xiàn)象。針對人員投入多、業(yè)務不專業(yè)、效果不明顯，與社會發(fā)展不相適應之實際，調(diào)動社會力量、整合社會資源，發(fā)揮導向和引領作用顯得尤為重要。

啟動市場配置下的“政府購買”法律服務模式，一是可以豐富政府決策的“腦”，延伸服務社會的“手”，達到“四兩撥千金”的作用；二是可以調(diào)動社會熱情和優(yōu)勢力量，參與到社會服務工作中來，既彌補了人員不足，又提高服務水平和能力；三是可以激發(fā)社會公眾回饋社會的主動性，推動社會組織走向社會服務的前沿和主戰(zhàn)場，推進社會工作的良性循環(huán)。需要強調(diào)的是，“政府購買”既不要大水漫灌式的大包大攬，也不要滴水噴灌式的不溫不火，而是要將有限的力量用在最需要的地方和環(huán)節(jié)，引導社會力量全力參與，進而形成全方位、立體化的法律服務大構(gòu)架。同時，政府購買法律服務，不應當僅僅局限于法律援助、法律顧問等，應該擴展到法治文化建設、普法依法治理、矛盾糾紛調(diào)解等眾多領域。

2.市場機制下的“有序競爭”。一要讓司法行政機關淡出法律服務市場，專心致力于服務和管理；二要在律師、公證和司法鑒定機構(gòu)的去行政化上下大功夫，逐步縮小行政指令成分，加大市場引導成分和經(jīng)費保障、政府購買力度，將黨委和政府的社會治理思路和舉措落到實處、作出成效；三要利用社會資源主要是資金投向引導，扶持現(xiàn)有社會組織更加有效地參與法律服務市場運作，扶持新興社會組織發(fā)展壯大，喚醒企業(yè)和其他社會組織的社會責任意識，構(gòu)架健康有序的法律服務市場機制。

3.第三方視野下的“科學考評”?，F(xiàn)行體制機制下，黨委政府特別是司法行政機關，既是法律服務體制機制的創(chuàng)設者，又是法律服務工作的親身參與者，還是法律服務質(zhì)量效能的考評者，在法律服務市場上既是裁判員又是運動員，這樣既影響決策和服務水平，也有悖于市場原則。

啟動第三方視野下的“科學考評”法律服務模式，一是要委托第三方完成法規(guī)制度和體制機制的設計，使得法律服務法律法規(guī)和體制機制的創(chuàng)設上更趨嚴謹、科學和有效；二是要探索實施委托第三方參與法律服務實際效果的調(diào)查、測量、考核、評估，為黨委政府的決策部署和購買資金的流向提供中立的科學依據(jù)；三是要培育和扶持市場口碑良好、工作流程科學、工作手段前沿、數(shù)據(jù)信息可靠的第三方評估機構(gòu)，完成市場化法律服務構(gòu)架的立體化、科學化和市場鏈條的完整封閉。

（二）制度創(chuàng)設

1.修訂《政府采購法》?！墩少彿ā返诙粭l提到的“供應商”這一概念有待商榷。筆者認為，其一，應將“供應商”這一概念界定為“承接機構(gòu)”；其二，由于這一關鍵概念的變化，《政府采購法》中有關政府采購的方式、程序、合同管理、質(zhì)疑與投訴、監(jiān)督檢查、法律責任等均應作出相應的調(diào)整；其三，在法律設計上應該特別規(guī)制有關NGO參與法律服務政府采購的特殊法律條文，以保證公平公正。

2.修改《政府購買服務管理辦法（暫行）》?！掇k法》第六條將事業(yè)單位明確納入承接主體欠妥。事業(yè)單位作為與政府有著千絲萬縷關聯(lián)的特殊機構(gòu)（至少當前和短期內(nèi)仍然將是），與社會組織、企業(yè)等共同參與政府購買服務競爭，有失公允。

3.制定《陜西省政府購買法律服務辦法》。《陜西省省級單位政府集中采購管理辦法》和《陜西省電子化政府采購辦法》是當前正在施行的政府采購方面的地方法規(guī)，除了其實施時間相對較長、與當前社會經(jīng)濟活動不相適應、原則有余、細化不足、效仿痕跡明顯外，對于服務類采購（購買）均未涉及。依據(jù)《政府采購法》《政府購買服務管理辦法（暫行）》等法律法規(guī)制定《陜西省政府購買法律服務辦法》，首先要堅持“政府購買、有序競爭、科學考評”的立法理念；其次是要對購買法律服務的項目清單、資金保障、監(jiān)督監(jiān)管等作出明確規(guī)定；第三就是一定要突出對NGO的培育和扶持以及鼓勵社會資金參與法律服務。

（三）機構(gòu)培育

1.NGO發(fā)展規(guī)劃。在注重現(xiàn)有法律服務機構(gòu)培育培養(yǎng)的同時，必須下大力氣加大NGO的培育和發(fā)展。首先必須從立法層面上加以重視。在《政府采購法》《政府購買服務管理辦法（暫行）》的修訂中務必加大NGO相關條文的規(guī)制比重，從主體地位、合同履行、鼓勵激勵、監(jiān)督懲處等方面作出明確規(guī)定。其次加快NGO方面的行業(yè)專業(yè)立法，刺激其健康發(fā)展，積極參與社會事業(yè)服務。第三是鼓勵慈善基金、社會資金參與NGO事業(yè)，提高其參與市場競爭和社會事務服務能力和水平。

2.體制內(nèi)法律服務機構(gòu)培養(yǎng)。培養(yǎng)和發(fā)展體制內(nèi)法律服務機構(gòu)，一是要在立法層面加以規(guī)范，在體制機制上剔除行政色彩，加大去行政化、去政府化力度；二是引導和激勵利用現(xiàn)代手段參與社會服務，在“互聯(lián)網(wǎng)＋法律服務”業(yè)態(tài)上做文章；三是提升法律服務機構(gòu)參與市場化運作的底氣和能力，特別是在經(jīng)濟全球化時代適應國際化法律服務能力的培養(yǎng)；四是強化法律服務從業(yè)人員的能力素質(zhì)培育，重點針對適應社會新需求、新常態(tài)開展法律服務所需要的新知識、新能力的培育和提升。

3.高校團隊培育。高校專家教授和專業(yè)院校學生有著較高的參與法律服務的能力和熱情，進一步改造即為NGO的主力和基礎，稍加引導則是社會志愿者的堅強后備，是法律服務隊伍中一股中堅力量。高校法律服務團隊的培育，需要黨委政府從法律和政策諸多方面集中發(fā)力。在法律規(guī)制上，鼓勵高校專家學者組團參與法律服務，致力于優(yōu)質(zhì)潛質(zhì)型NGO方向的引導；在政策規(guī)制上，引導專業(yè)院校學生特別是研究生致力于法律服務理論研究、實踐探索，致力于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)型NGO方向的引導，托生出健康、活力的法律服務社會組織。此外，在重點課題的研究、科研資金的配置方向上，重點致力于法律服務的理論研究，引導法律服務創(chuàng)新發(fā)展。

（四）資金募集

1.財政預算。我國現(xiàn)階段，政府購買法律服務的資金來源主要是政府財政預算。但是，政府財政預算日趨繁冗和復雜，壓力日趨沉重，僅憑純粹意義上的財政預算遠遠不夠且極其不現(xiàn)實。加大政府購買法律服務財政預算力度，可以從多種渠道加以解決：一是減少政府性質(zhì)的法律服務財政預算沖抵政府購買法律服務資金預算。這樣的一減一加，不是簡單的數(shù)學運算，而是政府預算資金的政策導向。二是激勵企業(yè)和其他社會組織的社會責任感，利用稅金抵扣的方式，鼓勵其參與政府購買法律服務。三是進行實質(zhì)意義上的財政預算增支，擴大政府購買法律服務范圍，加大政府購買法律服務資金保障。

2.公益資金。引導公益資金輸入法律服務市場，必須把握好幾個重要環(huán)節(jié)：一是管理和運作好現(xiàn)有福彩資金項目，維護好法律服務特別是法律援助市場公益資金使用的良好口碑；二是配套相關法律法規(guī)，規(guī)范公益資金的管理使用，暢通募集資金的渠道；三是廣泛宣傳法律服務，提高法律服務的社會知曉度和認可度，鼓動和激勵公益資金進入法律服務市場。

（五）合同管理

1.合同文本。依據(jù)最高上位法的立法旨歸，遵循“廣泛滿足人民群眾的法律服務需求”的根本，編制嚴謹完善、科學可行的法律服務項目清單（司法部、?。▍^(qū)、市）司法廳（局）、市（區(qū)）司法局逐級依據(jù)各自實際深化細化），并且以此為依據(jù)編制政府購買法律服務合同文本系統(tǒng)。

編制合同文本務須做到以下幾點：一是司法部編制部級制式合同文本系統(tǒng)，未經(jīng)許可?。▍^(qū)、市）不得修改調(diào)整，遇特殊情況須報經(jīng)司法部審核備案、省級財政部門審核同意方可作出調(diào)整；合同文本未盡事宜，補充條款報經(jīng)司法部審核備案、省級財政部門審核同意方可實施。二是?。▍^(qū)、市）司法廳（局）編制司法部合同子系統(tǒng)文本，報經(jīng)司法部審核備案后下發(fā)市（區(qū)）司法局使用；遇特殊情況須報經(jīng)?。▍^(qū)、市）司法廳（局）同意備案、市（區(qū)）財政部門審核同意方可作出調(diào)整。三是所有合同文本一律對外公開，供社會監(jiān)督和各類機構(gòu)參考。

2.合同執(zhí)行。政府購買法律服務合同執(zhí)行當中必須注意把握好以下幾個問題：一是采購方（政府）務必完全履行合同義務，保證政府購買法律服務的市場口碑，特別是承接方階段任務完成后付款義務的履行；二是政府監(jiān)督特別是第三方評估的全程跟進不能斷層，保證雙方權利義務的完全履行；三是承接方的違約警告、懲戒直至合同終止（中止）須嚴格執(zhí)行不走樣，保證合同要約執(zhí)行的不打折扣，提供給社會和公眾優(yōu)質(zhì)高效的法律服務。

3.合同監(jiān)督。在合同監(jiān)督環(huán)節(jié)，必須注意以下幾個重要問題：一是政府監(jiān)督部門（比如紀律檢查部門、審計部門、財政部門和司法行政部門）要各司其職、分工協(xié)作，做好承接方的合同履行監(jiān)督工作；二是暢通與承接方的溝通協(xié)調(diào)機制，保證合同雙方對等地位的始終如一；三是在立法層面明確第三方評估機構(gòu)的法律地位，鼓勵和扶持第三方評估機構(gòu)健康發(fā)展，充分采納第三方評估機構(gòu)的調(diào)查數(shù)據(jù)和意見建議，樹立第三方評估機構(gòu)的良好形象；四是建立政府監(jiān)督部門、第三方評估機構(gòu)和社會監(jiān)督的封閉監(jiān)督鏈，構(gòu)建健全完善的合同執(zhí)行評估、監(jiān)督體系。

（責任編輯：張文靜）