“三社聯(lián)動”合作治理的困境與對策

◎ 丁輝俠 孟悄然

“三社聯(lián)動”合作治理的困境與對策

◎ 丁輝俠 孟悄然

一、引言

2013年，民政部、財政部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加快推進社區(qū)社會工作服務(wù)的意見》（民發(fā)〔2013〕178號）提出“建立健全社區(qū)、社會組織和社會工作專業(yè)人才聯(lián)動服務(wù)機制”，推動以“三社聯(lián)動”為內(nèi)容的社區(qū)合作治理新模式?！叭缏?lián)動”是指在社區(qū)服務(wù)領(lǐng)域中，社區(qū)、社會組織和社會工作者（簡稱社工）通過互聯(lián)、互動、互補，共同參與社區(qū)治理，激發(fā)社區(qū)活力和調(diào)動社會力量，以達到提高社區(qū)服務(wù)質(zhì)量、實現(xiàn)基層政治民主和促進社會穩(wěn)定發(fā)展的目的。在“三社聯(lián)動”中，社區(qū)居委會以基層群眾自治組織和基層政府“代理人”的雙重身份，在聯(lián)動過程中負(fù)責(zé)整合社區(qū)資源，組織協(xié)調(diào)社區(qū)服務(wù)事務(wù)；社會組織作為項目運作與服務(wù)提供的載體，是聯(lián)動過程中的核心力量；社會工作者作為社區(qū)服務(wù)的提供者，通過提供專業(yè)化服務(wù)改善和提高社區(qū)服務(wù)質(zhì)量。自各地開展“三社聯(lián)動”實踐探索以來，在改善社區(qū)治理環(huán)境、提高服務(wù)質(zhì)量、促進社區(qū)和諧方面取得了顯著的成效，但還存在一些不利于社區(qū)、社會組織和社工深入合作的因素。因此，為了更好通過“三社聯(lián)動”推動社區(qū)合作治理，本文在分析“三社聯(lián)動”中合作治理的表現(xiàn)和主要特征的基礎(chǔ)上，提出兩個亟待解決的問題：目前在“三社聯(lián)動”中，存在哪些不利于各主體合作的因素？如何促進各主體間的有效合作以走出“三社聯(lián)動”合作治理的困境？

二、“三社聯(lián)動”中合作治理的表現(xiàn)與特征

第一，社區(qū)治理主體多元化。在很長一段時間里，社區(qū)居委會更多地是以政府代理人的角色出現(xiàn)，其作為基層群眾自治組織的身份一直被忽視。同時，其它社會主體也很少參與到社區(qū)管理中來。與以居委會為單一主體的社區(qū)管理不同，社區(qū)治理強調(diào)主體來源的多樣性，重視多主體之間的相互合作、資源共享與優(yōu)勢互補，鼓勵各主體之間通過平等協(xié)商與共同發(fā)展方式實現(xiàn)社區(qū)服務(wù)的合作共治。作為合作治理的一種形式，“三社聯(lián)動”的主要參與者是居委會、社會組織與社工，其中，社區(qū)居委會負(fù)責(zé)實現(xiàn)社區(qū)自治、發(fā)展民主協(xié)商、統(tǒng)籌聯(lián)動的運行；社會組織構(gòu)建項目運作、提供服務(wù)的平臺；社會工作者用專業(yè)化的方法提供社區(qū)服務(wù)。三方在社區(qū)治理的過程中承擔(dān)著不同角色，缺少任何一方都無法實現(xiàn)真正的“聯(lián)動”。此外，在聯(lián)動過程中，社區(qū)居民、街道辦事處、民政部門等主體也在社區(qū)治理中發(fā)揮著重要作用。因此，“三社聯(lián)動”擴展了社區(qū)治理主體，不再僅僅局限于政府和居委會，社會組織和社工等社會力量也積極參與社區(qū)服務(wù)中來。通過各主體之間的制度性合作，有效滿足社區(qū)居民的服務(wù)需求，同時也能夠促進社會組織的發(fā)展和社工服務(wù)的專業(yè)化。

第二，社區(qū)治理各主體之間平等參與。合作治理各主體的地位是平等的，不存在一方支配另一方的現(xiàn)象，而是形成了平等的伙伴關(guān)系。一方面，平等意味著權(quán)力與資源的共享。在“三社聯(lián)動”中，社區(qū)主要是以居委會的身份參與聯(lián)動，這就需要克服官僚化、行政化傾向，自覺主動讓渡社區(qū)自治空間，以平等身份在聯(lián)動過程中實現(xiàn)資源共享、優(yōu)勢互補、揚長避短，最大限度發(fā)揮其在社區(qū)治理中的功能作用。雖然居委會與社區(qū)居民接觸比較多，掌握著有關(guān)社區(qū)居民的第一手資料，但是沒有足夠的精力與技術(shù)條件提供大規(guī)模且質(zhì)量高、專業(yè)性強的社區(qū)服務(wù)，社會組織與社工的介入正好彌補居委會的在社區(qū)服務(wù)方面的不足。另一方面，平等意味著責(zé)任共擔(dān)。社區(qū)、社會組織和社工在對社區(qū)合作治理中相互依賴，共享權(quán)力與資源，共同承擔(dān)責(zé)任。當(dāng)然，責(zé)任的界定對治理的成敗至關(guān)重要，一旦在聯(lián)動過程中出現(xiàn)問題，所產(chǎn)生的法律責(zé)任和道德責(zé)任并不是由某個主體單獨擔(dān)當(dāng)，而是按照所界定的責(zé)任關(guān)系共同承擔(dān)。

第三，社區(qū)治理各主體遵循互利共贏的原則。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展變化，居民對社區(qū)服務(wù)的需求數(shù)量越來越多，需求質(zhì)量越來越高，需求種類也越來越多元化，僅靠政府和居委會的力量，越來越難以滿足社區(qū)居民對社區(qū)服務(wù)的多元化、異質(zhì)化需求。在這種情況下，具有專業(yè)化服務(wù)優(yōu)勢的社會組織和社會工作者正好可以彌補政府在社區(qū)服務(wù)供給方面的不足，雙方合作具有典型的合作共贏特征，“三社聯(lián)動”的開展創(chuàng)新了基層社會治理新模式。雖然各主體合作的初始目的不同，政府為了實現(xiàn)社會管理，居民委員會為了提供良好的社區(qū)服務(wù)，社會組織為了實現(xiàn)自身發(fā)展，社區(qū)工作者為了實現(xiàn)自身價值，但最終目標(biāo)都是為了提高社區(qū)服務(wù)質(zhì)量，維護基層社會穩(wěn)定，建設(shè)文明和諧社區(qū)。這些共同目標(biāo)促進每一個治理主體都能從“聯(lián)動”中實現(xiàn)各自發(fā)展，共同受益，共同進步。

三、“三社聯(lián)動”中合作治理的困境

第一，合作治理主體能力不足。首先，社區(qū)自治能力不足。社區(qū)承接了過多的行政任務(wù)，社區(qū)自治空間受到擠壓。盡管推行“三社聯(lián)動”以來，形式上多元主體參與社區(qū)治理，但受路徑依賴的影響，居委會還是傾向于以管理者、主導(dǎo)者的身份參與聯(lián)動，社區(qū)自治的空間有限。其次，社會組織發(fā)展滯后，服務(wù)能力不足。社會組織多處于初級發(fā)展階段，資金來源單一，主要靠政府項目、補助與獎勵維持生存發(fā)展。大部分社會組織為了維持生存，不得不承接與自身服務(wù)優(yōu)勢不一致的社會服務(wù)項目，這既不利于維護社會組織的獨立性，也不利于社會組織的發(fā)展成長與服務(wù)能力提升。最后，社會工作者存在老社工能力不足，新社工動力不足的雙重困境。老社工雖然經(jīng)驗豐富，但多數(shù)沒有受過社工專業(yè)訓(xùn)練，專業(yè)知識缺乏。新社工多是高校社會工作專業(yè)培養(yǎng)出的專業(yè)人才，由于缺乏社會經(jīng)歷與工作經(jīng)驗，往往很難融入居民生活之中，加上薪金福利待遇等原因，工作動力不足，流動性較大，不利于“三社聯(lián)動”的持續(xù)推進。

第二，社區(qū)居民有效參與不足?！叭缏?lián)動”離不開社區(qū)居民的有效參與，而目前“三社聯(lián)動”在涉及社區(qū)居民利益的服務(wù)方面，往往是居委會直接代表居民決定社區(qū)公共事務(wù)，居民有效參與不足。而居民的積極有效參與恰恰是“三社聯(lián)動”成功的關(guān)鍵，沒有居民的積極參與，就無法了解居民的真實需求，社區(qū)、社會組織和社會工作者也難以對社區(qū)現(xiàn)有資源進行有效整合。雖然一些地方在“三社聯(lián)動”過程中，通過提供參與平臺，拓寬參與渠道，積極探索社區(qū)居民的有效參與形式，但對大部分地方而言，居民并沒有在社區(qū)事務(wù)方面進行實質(zhì)性的參與。同時，社區(qū)居委會為了完成基層政府交辦的各種事務(wù)性工作而行動在聯(lián)動系統(tǒng)之外，沒有動力把社區(qū)自治放在首要地位，“三社聯(lián)動”變異為以政府為中心而不是以居民為中心的聯(lián)動。

第三，合作治理缺乏持續(xù)性。“三社聯(lián)動”各主體的持續(xù)穩(wěn)定合作，是不斷改善社區(qū)服務(wù)的關(guān)鍵。從當(dāng)前各地“三社聯(lián)動”的實踐來看，政府雖不是“三社聯(lián)動”的主體，卻是“三社聯(lián)動”運行最主要的支持者，與社區(qū)一起共同推動“三社聯(lián)動”的進展。但在聯(lián)動過程，由于各種原因，缺乏持續(xù)合作的動力。這一方面是因為聯(lián)動的最終目標(biāo)是提高社區(qū)治理水平，改善社區(qū)服務(wù)質(zhì)量，而一些地方政府和社區(qū)由于對初期聯(lián)動效果感知不明顯，社區(qū)聯(lián)動不積極，地方政府也降低了支持力度。另一方面因為社會組織對社區(qū)服務(wù)投入不足，與社區(qū)之間的合作效果不理想。社會組織和社工機構(gòu)通過承接政府購買服務(wù)進入社區(qū)后，由于多種原因?qū)φa(chǎn)生嚴(yán)重依賴；同時為爭取政府購買項目和應(yīng)付政府評估，其大量的時間和精力不是花費在社會服務(wù)上面，而是填報各種表格方面，引起居委會的合作意愿降低。

第四，合作機制不完善?！叭缏?lián)動”涉及多方主體合作與協(xié)調(diào)，僅僅靠政府或“三社”中一方的力量，尚不足以產(chǎn)生高效持續(xù)的聯(lián)動。因此，需要社區(qū)居委會、社會組織、社工三方形成制度化的合作機制，包括領(lǐng)導(dǎo)機制、監(jiān)管評估機制、激勵機制、退出機制等。但目前聯(lián)動的合作機制還很不完善，聯(lián)動主體分別受不同上級部門管理，由于缺乏協(xié)調(diào)難以達成共識，體制上的落后以及相關(guān)政策不配套，使聯(lián)動遇到外在阻力。同時在監(jiān)管機制、評估機制、激勵機制和退出機制方面也缺乏詳細(xì)的規(guī)定。

四、推動“三社聯(lián)動”主體間合作治理的對策

第一，提高合作治理主體能力?！叭缏?lián)動”的關(guān)鍵在于聯(lián)動主體各方都具備較高的社區(qū)服務(wù)能力。首先，要提高社區(qū)自治能力?；鶎诱獦淞⒎?wù)型政府理念，制定權(quán)力清單，為社區(qū)讓渡充分的自治空間，使居委會從各種行政性命令中解放出來，促進居委會與其他治理主體在平等的基礎(chǔ)上形成合作關(guān)系。其次，提高社會組織服務(wù)能力。社會組織是“三社聯(lián)動”的重要主體，政府應(yīng)減少對其不必要的管制，在聯(lián)動過程中激發(fā)其在社區(qū)服務(wù)中的活力，在通過政府購買促進其發(fā)展壯大的同時，逐漸減少其對政府的過度依賴。其次，增強社會工作者的專業(yè)能力。通過“三社聯(lián)動”，吸引具有專業(yè)背景的年輕社工，促進社工隊伍職業(yè)化；同時積極開發(fā)社區(qū)社會工作專業(yè)崗位，壯大社區(qū)社會工作專業(yè)人才隊伍。通過讓社工更多地介入社區(qū)殘疾人、留守兒童、老年人、貧困家庭等服務(wù)提供過程，可以在工作實踐中更快地提高他們的社區(qū)服務(wù)能力，通過專業(yè)化的服務(wù)贏得社區(qū)居民的認(rèn)可。

第二，分調(diào)動社區(qū)居民積極性。社區(qū)居民是社區(qū)治理的主角，其積極參與是“三社聯(lián)動”成功的必要條件。首先，建立廣泛的參與渠道，提高社區(qū)自治程度。完善社區(qū)聽證會、民主評議會、社區(qū)論壇等民主協(xié)商制度，擴寬參與渠道。其次，居委會和專業(yè)社工人員應(yīng)該定期進行走訪，深層次挖掘居民需求與潛力，將居民對居委會的滿意度作為基層政府對社區(qū)評估的重要依據(jù)，使居民參與走向制度化。最后，積極宣傳、動員，增強居民的社區(qū)認(rèn)同感和歸屬感，提高居民的參與熱情，培養(yǎng)社區(qū)參與文化。建立社區(qū)志愿者組織，積極動員社區(qū)居民加入志愿者隊伍，吸收不同年齡、不同職業(yè)的群體參與，在參與中提高居民主人翁意識。

第三，規(guī)范“三社聯(lián)動”運作過程。規(guī)范的運作過程是“三社聯(lián)動”的重要保障。首先，明確界定社區(qū)、社會組織和社工在社區(qū)治理中的職責(zé)權(quán)限。一方面，理清政府與社區(qū)居委會之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，減輕社區(qū)行政負(fù)擔(dān)，拓展社區(qū)自治空間。另一方面，明確社會組織和社工在社區(qū)治理中的參與形式、參與內(nèi)容和評價標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范其參與過程，保障參與效果。其次，建立信息共享制度，規(guī)范社區(qū)、社區(qū)組織和社工之間信息共享形式，明確他們之間信息共享的內(nèi)容，這樣既可以拓展交流溝通渠道，又可以實現(xiàn)相互監(jiān)督。最后，規(guī)范社會組織和社工退出渠道?！叭缏?lián)動”的起因是為了更好地提供社區(qū)服務(wù)，但如果在合作過程中，社會組織和社工因為能力不足、服務(wù)質(zhì)量不能滿足社區(qū)居民需求等自身原因，應(yīng)在各方損失最小的情況下，讓社會組織和社工適時退出。但如果由政府或社區(qū)方面的原因終止與社會組織和社工的合作，應(yīng)給予他們一定的經(jīng)濟補償。

第四，完善治理主體之間的合作機制。“三社聯(lián)動”的目的就是通過社區(qū)、社會組織、社工之間的合作，提高社區(qū)治理質(zhì)量，因此合作機制的設(shè)計是關(guān)鍵。首先，完善政府部門之間的橫向合作機制。由于社區(qū)居委會、社會組織、社工分別歸于不同政府部門管理，因此應(yīng)該在不同部門之間建立有效的溝通與協(xié)商機制，成立“聯(lián)動綜合管理中心”，負(fù)責(zé)社區(qū)合作治理相關(guān)問題和矛盾的協(xié)商與解決，為社區(qū)、社會組織和社工的合作交流提供制度性保障。其次，推動社區(qū)居委會和社會組織的對話與協(xié)商，建立“三社聯(lián)動”的協(xié)調(diào)平臺。在聯(lián)動過程中，社區(qū)居委會也應(yīng)讓渡社區(qū)空間于社會組織和社工，與社會組織分享資源和信息，共同致力于社區(qū)服務(wù)，共同打造文明社區(qū)、和諧社區(qū)和幸福社區(qū)。最后，提高社會組織和社會工作者與社區(qū)居民之間的合作水平。居民是社區(qū)服務(wù)的對象，其支持與配合是“三社聯(lián)動”成功的基礎(chǔ)。因此，只有建立政府之間、政府與社區(qū)之間、社區(qū)與社會組織、社工之間的分工與合作機制，才能有效地推動“三社聯(lián)動”建設(shè)。

（作者單位：鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院）