十八大以來黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的新進展

劉華清

（中共湖南省委黨校 黨史教研部，湖南 長沙 410006）

十八大以來黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的新進展

劉華清

（中共湖南省委黨校 黨史教研部，湖南 長沙 410006）

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央將全面從嚴治黨納入“四個全面”戰(zhàn)略布局，開創(chuàng)了黨的建設(shè)的新局面。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)取得了新的重大進展，成為全面從嚴治黨的一大亮點。主要表現(xiàn)在：法規(guī)制度理念達到新境界，法規(guī)制度制定形成新機制，法規(guī)制度形態(tài)呈現(xiàn)新水平，法規(guī)制度執(zhí)行展示新氣象。同時，法規(guī)制度建設(shè)體現(xiàn)一些新的特點。

十八大以來；黨內(nèi)法規(guī)制度；制定；執(zhí)行；新進展；新特點

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅持黨要管黨、從嚴治黨，將全面從嚴治黨納入“四個全面”戰(zhàn)略布局，開創(chuàng)了黨的建設(shè)的新局面。黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)和制度建設(shè)都取得了長足的進步，其中十八大要求“擺在突出位置”的制度建設(shè)更是精彩紛呈，成為全面從嚴治黨的一大亮點。本文擬對十八大以來黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的新進展作些初步探討。

一、法規(guī)制度理念達到新境界

法規(guī)制度建設(shè)是黨的建設(shè)總體布局的重要一環(huán)，無產(chǎn)階級革命導(dǎo)師歷來重視黨的制度建設(shè)。馬克思在《致恩格斯》的信中鮮明而尖銳地指出：“必須絕對保持黨的紀律，否則將一事無成。”[1]413列寧強調(diào)：“如果沒有正式規(guī)定的黨章，沒有少數(shù)服從多數(shù)，沒有部分服從整體，那是不可想象的?！盵2]499中共中央歷屆領(lǐng)導(dǎo)集體也都強調(diào)黨內(nèi)法規(guī)制度的重要性。毛澤東強調(diào)：“紀律是執(zhí)行路線的保證，沒有紀律，黨就無法率領(lǐng)群眾與軍隊進行勝利的斗爭……應(yīng)制定一種黨規(guī)，把它當作黨的法紀的一部分。”[3]651-652鄧小平在總結(jié)黨的歷史經(jīng)驗后得出結(jié)論：“我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗！薄邦I(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性?！盵4]333江澤民認為：“從嚴治黨，嚴肅黨紀，最根本的就是全黨各級組織和全體黨員、干部，都要做到嚴格按照黨章辦事，按照黨內(nèi)政治生活準則和黨的各項規(guī)定辦事?！盵5]340胡錦濤也指出：“必須始終把制度建設(shè)貫穿黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)和反腐倡廉建設(shè)之中，堅持突出重點、整體推進，繼承傳統(tǒng)、大膽創(chuàng)新，構(gòu)建內(nèi)容協(xié)調(diào)、程序嚴密、配套完備、有效管用的制度體系?！盵6]13正是由于我們黨重視并加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，從而確保了我們黨的馬克思主義政黨的先進性和純潔性，確保了黨領(lǐng)導(dǎo)的革命、建設(shè)和改革事業(yè)的勝利。然而，由于歷史的原因，直到黨的十八大召開之時，黨的制度建設(shè)依然是我們黨的建設(shè)的短板。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央繼承了革命導(dǎo)師和我們黨的歷屆領(lǐng)導(dǎo)集體關(guān)于黨的制度建設(shè)的優(yōu)良傳統(tǒng)和思想成果，并在從嚴治黨的實踐中不斷總結(jié)法規(guī)制度建設(shè)的新鮮經(jīng)驗，使黨對法規(guī)制度建設(shè)的認識達到了新境界。

首先，對法規(guī)制度地位作用的認識達到了新境界。一是把法規(guī)制度看作是黨內(nèi)團結(jié)統(tǒng)一的根本保證。習(xí)近平繼承并發(fā)展了鄧小平“一靠理想、二靠紀律”才能團結(jié)起來的思想，強調(diào)：黨的團結(jié)統(tǒng)一靠什么來保證？要靠共同的理想信念，靠嚴密的組織體系，靠全黨同志的高度自覺，還要靠嚴明的紀律和規(guī)矩。[7]因此，他把是否講規(guī)矩看作衡量黨性的重要標志。指出：講規(guī)矩是對黨員、干部黨性的重要考驗，是對黨員、干部對黨忠誠度的重要檢驗。[7]二是把法規(guī)制度建設(shè)作為全面從嚴治黨的根本之策。習(xí)近平強調(diào)：“加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是全面從嚴治黨的長遠之策、根本之策?！盵8]指出，我們黨是用革命理想和鐵的紀律組織起來的馬克思主義政黨，組織嚴密、紀律嚴明是黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和政治優(yōu)勢，也是我們的力量所在。全面從嚴治黨，重在加強紀律建設(shè)。我們現(xiàn)在要強調(diào)的是扎緊黨規(guī)黨紀的籠子，把黨的紀律刻印在全體黨員特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的心上。[9]他說：“要把黨內(nèi)存在的突出矛盾和問題解決好，要有效化解黨面臨的重大挑戰(zhàn)和危險，很重要的一條就是要完善規(guī)范、健全制度，扎緊制度的籠子，既使已經(jīng)發(fā)生的突出矛盾和問題得到更加深入有效的解決，又有效防范新的矛盾和問題滋生蔓延、有效防范已經(jīng)解決的矛盾和問題反彈復(fù)發(fā)。”[10]由此，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出了制度治黨的新思路。習(xí)近平指出，解決從嚴治黨問題，“最根本的是嚴格遵循執(zhí)政黨建設(shè)規(guī)律進行制度建設(shè)，不斷增強黨內(nèi)生活和黨的建設(shè)制度的嚴密性和科學(xué)性”。[11]三是把法規(guī)制度建設(shè)作為執(zhí)政興國的根本保障。習(xí)近平指出：“我們黨要履行好執(zhí)政興國的重大歷史使命、贏得具有許多新的歷史特點的偉大斗爭勝利、實現(xiàn)黨和國家的長治久安，必須堅持依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進、一體建設(shè)。”[8]“把守紀律講規(guī)矩擺在更加重要的位置?！盵7]針對法規(guī)制度建設(shè)滯后的問題，他強調(diào)要以改革創(chuàng)新精神加快補齊黨建方面的法規(guī)制度短板，為提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢提供有力的制度保障。[8]

其次，對法規(guī)制度建設(shè)規(guī)律的認識達到了新境界。在法規(guī)制度的規(guī)劃上，習(xí)近平指出：“要堅持宏觀思考、總體規(guī)劃，既要注意體現(xiàn)黨章的基本原則和精神，符合國家法律法規(guī)，也要同其他方面法規(guī)制度相銜接，提升法規(guī)制度整體效應(yīng)。要系統(tǒng)完備、銜接配套，立治有體、施治有序……做到前后銜接、左右聯(lián)動、上下配套、系統(tǒng)集成。要務(wù)實管用、簡便易行，法規(guī)制度在務(wù)實管用。”[12]在法規(guī)制度的改革上，他強調(diào)，要本著于法周延、于事有效的原則制定新的法規(guī)制度，完善已有的法規(guī)制度，廢止不適應(yīng)的法規(guī)制度。[12]“既要有實體性制度又要有程序性制度，既要明確規(guī)定應(yīng)該怎么辦又要明確規(guī)定違反規(guī)定怎么處理，減少制度執(zhí)行的自由裁量空間。”[11]“要體現(xiàn)改革精神和法治思維，把中央要求、群眾期盼、實際需要、新鮮經(jīng)驗結(jié)合起來，努力形成系統(tǒng)完備的制度體系?！盵13]在法規(guī)制度的執(zhí)行上，他強調(diào)“定了規(guī)矩就要照著辦”，使紀律真正成為帶電的高壓線。他特別指出，貫徹執(zhí)行法規(guī)制度關(guān)鍵在真抓，靠的是嚴管。堅持法規(guī)制度面前人人平等、遵守法規(guī)制度沒有特權(quán)、執(zhí)行法規(guī)制度沒有例外。要加大貫徹執(zhí)行力度，讓鐵規(guī)發(fā)力、讓禁令生威，確保各項法規(guī)制度落地生根。要加強監(jiān)督檢查，落實監(jiān)督制度，用監(jiān)督傳遞壓力，用壓力推動落實。對違規(guī)違紀、破壞法規(guī)制度踩“紅線”、越“底線”、闖“雷區(qū)”的，要堅決嚴肅查處，不以權(quán)勢大而破規(guī)，不以問題小而姑息，不以違者眾而放任，不留“暗門”、不開“天窗”，堅決防止“破窗效應(yīng)”。[12]要落實黨委的主體責(zé)任和紀委的監(jiān)督責(zé)任，強化責(zé)任追究。不講責(zé)任，不追究責(zé)任，再好的制度也會成為紙老虎、稻草人。[14]問責(zé)既要對事、也要對人，要問到具體人頭上。[12]

可見，以習(xí)近平同志為核心的黨中央不僅回答了為什么要以制度治黨的問題，而且回答了怎樣以制度治黨的問題，把我們黨對黨內(nèi)法規(guī)制度的認識提升到了一個新的境界，豐富和發(fā)展了馬克思主義政黨建設(shè)理論，是我們黨在新的歷史條件下進行黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的行動指南。

二、法規(guī)制度制定形成新機制

法規(guī)制度制定是制度建設(shè)的基礎(chǔ)工程，法規(guī)制度的制定水平影響和決定著其運行的效率和水平。習(xí)近平高度重視黨內(nèi)法規(guī)制度的制定工作，強調(diào)：“抓制度，要把握共性要求，研究個性特點，注重體現(xiàn)作風(fēng)建設(shè)要求，體現(xiàn)機關(guān)管理和干部管理規(guī)律，體現(xiàn)廣大群眾意愿，確保形成的制度行得通、指導(dǎo)力強、能長期管用?！盵15]他指出：“要完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機制，注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)，構(gòu)建以黨章為根本、若干配套黨內(nèi)法規(guī)為支撐的黨內(nèi)法規(guī)制度體系?！盵16]黨的十八屆四中全會明確提出“完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機制”的要求。十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央總攬全局，主動謀劃，在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)上注重頂層設(shè)計，形成了新的制定機制。主要包括：

其一，規(guī)范機制。2013年5月27日，中共中央發(fā)布 《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》。《制定條例》對黨內(nèi)法規(guī)的制定權(quán)限、制定原則、規(guī)劃與計劃、起草、審批與發(fā)布、適用與解釋、備案、清理與評估等作出了明確規(guī)定?！秱浒敢?guī)定》對黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案的原則、范圍、期限、審查、通報等提出了具體要求。這兩部黨內(nèi)法規(guī)的制定和發(fā)布，使中國共產(chǎn)黨首次擁有正式黨內(nèi)“立法法”，從而使黨的法規(guī)制度建立在堅實的法理基礎(chǔ)上。

其二，協(xié)調(diào)機制。為增強黨內(nèi)法規(guī)制度配套性、協(xié)調(diào)性、一致性，按照習(xí)近平的指示要求，中央加強了對黨內(nèi)法規(guī)工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度。一是中央書記處定期聽取黨內(nèi)法規(guī)工作情況報告。中央書記處把黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)作為一項重要職責(zé)來抓，根據(jù)中央政治局及其常委會的部署，研究謀劃黨內(nèi)法規(guī)工作，不斷加大對黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的統(tǒng)籌力度，推動黨內(nèi)法規(guī)制定實施。2015年2月，中央書記處辦公會議首次聽取中央辦公廳關(guān)于2015年黨內(nèi)法規(guī)工作計劃的專題報告。從2015年起，中央書記處每年聽取中央辦公廳報告上年度全國黨內(nèi)法規(guī)工作情況和下年度工作安排，并作為一項制度正式確立下來。這在黨的歷史上是第一次。二是建立中央黨內(nèi)法規(guī)工作聯(lián)席會議制度。2015年8月，中央書記處協(xié)調(diào)建立了由中央辦公廳牽頭，有中央紀委機關(guān)、中央組織部等13家成員單位參加的中央黨內(nèi)法規(guī)工作聯(lián)席會議制度。聯(lián)席會議的主要職責(zé)是研究中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃和年度工作計劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)綜合性中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作，研究制定工作中的重要問題，推動已出臺的中央黨內(nèi)法規(guī)的貫徹實施，等等。這樣一個統(tǒng)一、權(quán)威、高效的跨部門會商協(xié)作機制的建立，對于統(tǒng)籌推進中央黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)各項工作，匯聚各方面智慧和力量，提高黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量，推動黨內(nèi)法規(guī)的實施和執(zhí)行都具有重要的作用。

其三，規(guī)劃機制。為落實中央關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的要求，2013年11月，《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》正式發(fā)布，這是黨的歷史上第一個黨內(nèi)法規(guī)制定規(guī)劃綱要，也是加強黨的制度建設(shè)頂層設(shè)計的一項戰(zhàn)略工程?！毒V要》對今后5年中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作進行統(tǒng)籌安排，提出了指導(dǎo)思想、工作目標、基本要求、主要任務(wù)和落實要求?！毒V要》提出了黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的戰(zhàn)略目標——到建黨100周年時全面建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，還明確了黨內(nèi)法規(guī)六大類別（黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)、民主集中制建設(shè)）30余項需要制定、修訂、健全、完善的法規(guī)，繪制了今后5年黨內(nèi)法規(guī)制定工作的時間表、任務(wù)書、路線圖。中央辦公廳擔負規(guī)劃的組織協(xié)調(diào)職責(zé)。2013年12月，中央辦公廳組織召開了中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作會議，就貫徹落實《綱要》進行了部署。與《綱要》相銜接，中央辦公廳2014年開始編制黨內(nèi)法規(guī)制定工作年度計劃。2014年8月29日，中央政治局會議審議通過了《深化黨的建設(shè)制度改革實施方案》，圍繞深化組織制度改革、干部人事制度改革、基層組織建設(shè)制度改革和人才發(fā)展體制機制改革4個方面改革任務(wù)提出了26項重點舉措，并要求改革舉措在2017年前基本完成，到2020年建立起更加成熟更加定型的黨的建設(shè)制度體系。方案為深化黨的建設(shè)制度改革提供了基本遵循，回答了黨的建設(shè)制度改革領(lǐng)域改什么、如何改、要取得什么樣的效果等問題。

其四，起草機制。根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)制定條例，中央黨內(nèi)法規(guī)按其內(nèi)容一般由中央紀律檢查委員會、中央各部門起草，綜合性黨內(nèi)法規(guī)由中央辦公廳協(xié)調(diào)中央紀律檢查委員會、中央有關(guān)部門起草或者成立專門起草小組起草。起草前，起草小組要深入調(diào)查研究，全面掌握實際情況，認真總結(jié)歷史經(jīng)驗和新的實踐經(jīng)驗，充分了解各級黨組織和廣大黨員的意見和建議。黨內(nèi)法規(guī)草案形成后，還要廣泛征求意見。十八大以來中央出臺或修訂的黨內(nèi)法規(guī)制度都是按照這一機制制定的。譬如，十八屆六中全會通過的《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》和《黨內(nèi)監(jiān)督條例》，從2016年3月初發(fā)出通知、召開文件起草組第一次會議開始，在8個月時間里，文件起草組開展專題調(diào)研，廣泛征求意見和建議，反復(fù)討論修改。8月初，文件征求意見稿下發(fā)黨內(nèi)一定范圍征求意見，還專門聽取了民主黨派中央、全國工商聯(lián)負責(zé)人和無黨派人士意見。在這次征求意見過程中，各地區(qū)各部門各方面對兩個文件稿提出了許多好的意見和建議，據(jù)統(tǒng)計，共提出1955條修改意見，扣除重復(fù)意見后為1582條，其中原則性意見354條、具體意見1228條。黨中央責(zé)成文件起草組認真梳理和研究這些意見和建議。文件起草組再對兩個文件稿作出重要修改，最后形成送審稿。

其五，清理機制。根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)制定條例，黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)要適時對黨內(nèi)法規(guī)進行清理，并根據(jù)清理情況及時對相關(guān)法規(guī)作出修改、廢止等相應(yīng)處理。十八大以來中央加大了這方面的工作力度。針對黨內(nèi)法規(guī)制度中存在的不配套、不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致等問題，2012年至2013年，中央部署開展了黨的歷史上第一次黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的集中清理工作，對新中國成立至2012年6月間出臺的23000多件中央文件進行了全面篩查，共梳理出規(guī)范黨組織工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件1178件。經(jīng)過清理，2013年7月和11月，中央兩次宣布廢止和失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，共廢止322件，宣布失效369件，二者共計691件；繼續(xù)有效的487件，其中42件需適時進行修改。通過集中清理，摸清了中央黨內(nèi)法規(guī)制度的“家底”，為加強頂層設(shè)計，加快構(gòu)建科學(xué)的黨內(nèi)法規(guī)制度體系打下了基礎(chǔ)。

其六，審議、備案、解釋機制。根據(jù)《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》，黨的全國代表大會、中央委員會全體會議、中央政治局會議和中央政治局常務(wù)委員會會議分別負責(zé)審議不同位階的中央法規(guī)；中央紀律檢查委員會、中央各部門分別負責(zé)審議中央紀委和中央各部門發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記先后多次主持召開中央政治局會議和中央政治局常委會會議，審議通過了一批重要中央黨內(nèi)法規(guī)。《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》和《黨內(nèi)監(jiān)督條例》則由六中全會審議通過。同時，根據(jù)規(guī)定，審議部門還負有糾正違法違規(guī)的規(guī)范性文件，切實維護黨規(guī)黨紀嚴肅性、權(quán)威性的職責(zé)。在法規(guī)制度備案方面，針對長期以來個別地方和部門存在的 “紅頭文件打架”“紅頭文件違法”等現(xiàn)象，為確保地方和部門制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件不同黨章和中央黨內(nèi)法規(guī)相抵觸，保證黨章和有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)逐級貫徹落實，《黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》規(guī)定建立黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查制度。備案工作開展以來，涉及領(lǐng)域越來越寬，覆蓋范圍越來越廣，不僅備案審查黨委及其部門制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，2015年黨組工作條例印發(fā)后，將黨組制定的黨內(nèi)規(guī)范性文件納入備案審查范圍，實現(xiàn)備案審查全覆蓋。在法規(guī)制度解釋方面，針對黨內(nèi)法規(guī)解釋工作中存在的問題，2015年7月，中央印發(fā)第一部關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)解釋的規(guī)定，對黨內(nèi)法規(guī)解釋工作進行全面規(guī)范，促進黨內(nèi)法規(guī)統(tǒng)一正確實施。

這樣，黨內(nèi)法規(guī)制定從編制規(guī)劃，到起草制定，再到協(xié)同實施備案、清理、解釋等各個環(huán)節(jié)都運轉(zhuǎn)有序，從而確保了目標任務(wù)的順利推進。

三、法規(guī)制度形態(tài)呈現(xiàn)新水平

一個政黨內(nèi)部法規(guī)制度的完備程度，是其發(fā)展成熟與否的重要標志之一。黨的十八大以來，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視下，在中央書記處直接領(lǐng)導(dǎo)下，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)堅定向黨中央看齊，向黨的理論和路線方針政策看齊，全面發(fā)力、多點突破，一系列具有標志性、關(guān)鍵性、引領(lǐng)性的法規(guī)制度陸續(xù)出臺，呈現(xiàn)“板塊式”前進的良好態(tài)勢，黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量不斷提高。據(jù)報道，截至2016年4月，中央出臺或修訂的黨內(nèi)法規(guī)共54部，包括黨章1部、準則1部、條例8部、規(guī)則6部、規(guī)定21部、辦法9部、細則8部，超過現(xiàn)行150多部中央黨內(nèi)法規(guī)的三分之一。[17]4月以后，又有《問責(zé)條例》《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》《黨內(nèi)監(jiān)督條例》等重要法規(guī)發(fā)布，截至2016年底，中央出臺或修訂的黨內(nèi)法規(guī)已超過60部，初步形成涵蓋黨的建設(shè)和黨的工作主要領(lǐng)域、適應(yīng)管黨治黨需要的黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架，法規(guī)制度形態(tài)達到了新的水平。

（一）基礎(chǔ)主干法規(guī)更加健全

中央對一些分散交叉的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進行整合提升，形成了一批綜合性黨內(nèi)法規(guī)，黨內(nèi)法規(guī)制度的集成性明顯提高。黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)各領(lǐng)域的基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)基本制定，黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作方面的基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)制定取得重要進展，黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架基本確立。譬如：在黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作方面，發(fā)布了《黨組工作條例》（2015）、《地方委員會工作條例》（2015）、《統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》（2015）、《關(guān)于在深化國有企業(yè)改革中堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)加強黨的建設(shè)的若干意見》（2015）等。在黨的思想建設(shè)方面，發(fā)布了《干部教育培訓(xùn)工作條例》（2015）等。在黨的組織建設(shè)方面，發(fā)布了 《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》（2014）、《問責(zé)條例》（2016）、《工作機關(guān)條例（試行）》（2016）等。在黨的作風(fēng)建設(shè)方面，發(fā)布了《中央政治局關(guān)于改進工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項規(guī)定》（2012）、《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》（2013）、《省部級干部生活待遇的若干規(guī)定》（2014）、《省部級領(lǐng)導(dǎo)干部秘書管理規(guī)定》（2014）、《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人有關(guān)待遇規(guī)定》（2016）等。在黨的反腐倡廉建設(shè)方面，發(fā)布了《廉潔自律準則》（2015）、《紀律處分條例》（2015）、《巡視工作條例》（2015）、《黨內(nèi)監(jiān)督條例》（2016）等。在黨的民主集中制建設(shè)方面，發(fā)布了《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》（2016）、《關(guān)于縣以上黨和國家機關(guān)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部民主生活會的若干規(guī)定》（2016）等?？梢?，作為法規(guī)制度體系建設(shè)的四梁八柱已經(jīng)建立起來，其中《黨組工作條例》《統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》等都是新建立的法規(guī)。

（二）實踐亟需的法規(guī)及時出臺

制度來源于實踐。黨的十八大以來，中央針對黨的建設(shè)和黨的工作中存在的突出問題，以保障黨員權(quán)利、發(fā)展黨內(nèi)民主、改革用人制度、加強基層組織、推進作風(fēng)轉(zhuǎn)變、規(guī)范權(quán)力行使、嚴明黨的紀律、強化黨內(nèi)監(jiān)督為重點，抓緊制定了一批實踐迫切需要、干部群眾熱切期待的黨內(nèi)法規(guī)，為解決干部群眾普遍關(guān)注的熱點難點問題提供了制度安排。有的是根據(jù)新時期出現(xiàn)的新情況及時出臺新的法規(guī)。譬如，針對新世紀以來出現(xiàn)的大量“裸官”現(xiàn)象，出臺了《配偶已移居國（境）外的國家工作人員任職崗位管理辦法》（2014）；針對領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)能上能下將成為常態(tài)的新形勢，出臺了 《推進領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下若干規(guī)定（試行）》（2015）。有的是針對新時期從嚴治黨的新要求及時修訂已有法規(guī)。譬如，2015年8月新修訂的《巡視工作條例》就是其一。十八大以來，黨中央從依然嚴峻復(fù)雜的反腐敗斗爭形勢出發(fā)，把巡視工作擺在更加突出的位置。巡視工作堅持實踐先行，在內(nèi)容上聚焦黨風(fēng)廉潔建設(shè)和反腐敗斗爭這個中心，緊扣“六項紀律”深化“四個著力”，盯住重點人、重點事、重點問題；在形式上不斷創(chuàng)新，實行“三個不固定”，實行常規(guī)巡視和專項巡視相結(jié)合；在體制機制上不斷健全，堅持中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級負責(zé)，推動形成巡視全覆蓋、全國一盤棋。《巡視工作條例》及時總結(jié)了這些新成果新經(jīng)驗，并用條例形式固定下來。為適應(yīng)實踐需要和群眾期待，十八大以來黨內(nèi)法規(guī)出臺的速度、頻率都是前所未有的。截至2016年底，累計出臺或修訂了60多部黨內(nèi)法規(guī)，甚至多次出現(xiàn)黨內(nèi)新法規(guī)“聯(lián)袂”出臺的景象。譬如，2015年6月26日《巡視工作條例》《推進領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下若干規(guī)定（試行）》同時公布；同年10月，新修訂的《廉潔自律條例》和《紀律處分條例》同時公布；2016年10月，《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》和《黨內(nèi)監(jiān)督條例》也是同時修訂出臺。

（三）配套黨內(nèi)法規(guī)更加完備

中央加強對已有黨內(nèi)法規(guī)制度的配套建設(shè)，使基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)的實施辦法和細則更加完備，相應(yīng)的配套專項制度不斷完善，程序性、保障性、懲戒性規(guī)定得到強化，黨內(nèi)法規(guī)的匹配性、操作性、實用性明顯提高。譬如，2013年11月，根據(jù)同年2月習(xí)近平總書記對 “舌尖上的浪費”“車輪上的鋪張”“樓堂館所的豪華”等作出的重要批示，和“切實遏制公務(wù)支出、公款消費中的各種違規(guī)違紀違法現(xiàn)象”的指示精神，中央印發(fā)了《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》，這是從源頭上狠剎奢侈浪費之風(fēng)的綜合性、基礎(chǔ)性黨內(nèi)法規(guī)。以條例為引領(lǐng)，有關(guān)部門制定了一個由條例加20項配套法規(guī)制度的“1+20”的制度框架，涵蓋公務(wù)差旅、因公出國、公務(wù)接待、預(yù)算管理、領(lǐng)導(dǎo)干部待遇等各方面，比如《黨政機關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》《中央和國家機關(guān)會議費管理辦法》《關(guān)于全面推進公務(wù)用車制度改革的指導(dǎo)意見》等等。各項規(guī)定都非常具體，譬如會議規(guī)定四種類型，規(guī)定了每一類會議的標準、每一類會議的批準程序；公務(wù)差旅規(guī)定什么級別的干部乘坐什么樣的交通工具，有什么樣的住宿標準，等等。這樣，就從各個方面織起了一個厲行節(jié)約、反對浪費的制度之籠。

（四）法規(guī)之間更加協(xié)調(diào)統(tǒng)一

內(nèi)容協(xié)調(diào)、內(nèi)部統(tǒng)一，是構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)制度體系的內(nèi)在要求，也是黨內(nèi)法規(guī)制度得到一體遵守的重要前提。只有不同領(lǐng)域、不同位階的黨內(nèi)法規(guī)制度相互銜接、和諧統(tǒng)一，才能形成制度合力。黨內(nèi)法規(guī)工作的統(tǒng)籌規(guī)劃機制、審議審核機制、動態(tài)清理機制、備案審查機制、解釋評估機制的建立健全并有效運行，使不同領(lǐng)域、不同位階、不同效力的黨內(nèi)法規(guī)相互銜接，黨內(nèi)法規(guī)的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性、統(tǒng)一性明顯提高。譬如，2015年修訂的《廉潔自律準則》《黨紀處分條例》就是例證。此前，2010年1月頒布實施的《廉政準則》，存在三個主要問題，一是適用對象過窄，僅對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部提出規(guī)范，未能涵蓋8700多萬全體黨員；二是缺少正面倡導(dǎo)，其中“8個禁止”和“52個不準”均為“負面清單”，許多條款與修訂前《黨紀處分條例》和國家法律重復(fù)；三是“廉潔”主題不夠突出，有一些內(nèi)容與廉潔主題無直接關(guān)聯(lián)。2003年12月頒布實施的《黨紀處分條例》，也存在兩個主要問題，一是對違反黨章、損害黨章權(quán)威的違紀行為缺乏必要和嚴肅的責(zé)任追究；二是紀法不分，近半數(shù)條款與刑法等國家法律規(guī)定重復(fù)，將適用于全體公民的法律規(guī)范作為黨組織和黨員的紀律標準，降低了對黨組織和黨員的要求。2015年新修訂的《廉潔自律準則》《黨紀處分條例》妥善地解決了這些問題。《廉潔自律準則》堅持依規(guī)治黨與以德治黨相結(jié)合，針對現(xiàn)階段黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和黨員在廉潔自律方面存在的主要問題，提出原則要求和規(guī)范，展現(xiàn)共產(chǎn)黨人高尚道德追求，體現(xiàn)古今中外道德規(guī)范從高不從低的共性要求。一是緊扣“廉潔自律”，去除與其無直接關(guān)系的條文。二是堅持正面倡導(dǎo)，將“8個禁止”“52個不準”有關(guān)“負面清單”內(nèi)容移入同步修訂的《黨紀處分條例》。三是面向全體黨員，將適用對象從黨員領(lǐng)導(dǎo)干部擴大到全體黨員，充分體現(xiàn)全面從嚴治黨的要求。四是突出“關(guān)鍵少數(shù)”，抓住黨員領(lǐng)導(dǎo)干部這個重點，提出比普通黨員更高的要求。《黨紀處分條例》刪除了原條例中70余條與法律法規(guī)重復(fù)的規(guī)定，代之以黨組織和黨員必須 “模范遵守國家法律法規(guī)”，黨組織和黨員“違反國家法律法規(guī)”“都必須受到追究”等專門規(guī)定，實現(xiàn)了黨紀與國法的既相互分開又有效銜接。同時將原條例規(guī)定的十類違紀行為整合修訂為六類，分為對違反政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律、生活紀律行為的處分。《廉潔自律準則》《黨紀處分條例》兩項法規(guī)一正一反、相互配套，《廉潔自律準則》堅持正面倡導(dǎo)、重在立德，是黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部能夠看得見、夠得著的高標準；《黨紀處分條例》圍繞黨紀戒尺要求，開列“負面清單”，重在立規(guī)，劃出了黨組織和黨員不可觸碰的“底線”。

四、法規(guī)制度執(zhí)行展示新氣象

法規(guī)制度的生命力在于實施。制定法規(guī)制度是為了落實和執(zhí)行，而不是為了擺設(shè)。法規(guī)制度一經(jīng)形成就必須嚴格執(zhí)行。十八大以來，中央直面管黨治黨“失之于寬、失之于松、失之于軟”的問題，按照習(xí)近平關(guān)于“必須一手抓制定完善，一手抓貫徹執(zhí)行”[12]和“一分部署，九分落實”[18]的指示要求，加大法規(guī)制度的貫徹落實力度，加強對法規(guī)制度執(zhí)行的監(jiān)督檢查，嚴肅查處違規(guī)行為，堅決糾正有令不行、有禁不止現(xiàn)象，切實維護黨內(nèi)法規(guī)制度的嚴肅性和權(quán)威性，真正讓鐵規(guī)發(fā)力、讓禁令生威。

首先，宣傳教育更加有力。

加強宣傳教育，增強全黨的法規(guī)制度意識，是提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力的基礎(chǔ)。十八大以來，中央把學(xué)習(xí)宣傳新出臺或修訂的法規(guī)制度作為貫徹執(zhí)行法規(guī)制度的重要措施來抓，組織黨員干部集中學(xué)習(xí)新出臺的法規(guī)制度，讓他們深刻理解和掌握制度的精神實質(zhì)和主要內(nèi)容，增強法規(guī)制度觀念。中央堅持黨內(nèi)法規(guī)能公開的盡量公開，重要的黨內(nèi)法規(guī)及時在新聞媒體上公開發(fā)布，同時加大宣傳解讀力度。譬如，《廉潔自律準則》《紀律處分條例》印發(fā)后，不僅新聞媒體進行了宣傳報道和深度解讀，中央紀委機關(guān)還大力開展巡回宣講。截至2015年底，中央紀委領(lǐng)導(dǎo)同志及有關(guān)部門負責(zé)同志先后在100多個地區(qū)、部門和單位進行宣講，950余名省部級以上領(lǐng)導(dǎo)干部、1.9萬名廳局級干部、近40萬名黨員干部接受了宣講培訓(xùn)，在全黨范圍內(nèi)形成強大宣傳聲勢。2016年10月，《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》和《黨內(nèi)監(jiān)督條例》發(fā)布后，中央專門召開中央宣講團動員會，習(xí)近平對做好宣講工作作出重要指示，要求學(xué)習(xí)宣傳貫徹要把新形勢下加強和規(guī)范黨內(nèi)政治生活、加強黨內(nèi)監(jiān)督的必要性和重要性講清楚，把全會提出的重大理論觀點和重大舉措講清楚，把全會對全黨特別是領(lǐng)導(dǎo)干部提出的要求講清楚。組織宣講團在全國巡回宣講，在全黨掀起了一股學(xué)習(xí) 《準則》《條例》的熱潮。同時，中央把黨內(nèi)法規(guī)制度作為干部教育培訓(xùn)的重要內(nèi)容。習(xí)近平強調(diào)，要加強對黨員、干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的教育，讓大家都明白哪些事能做、哪些事不能做，哪些事該這樣做、哪些事該那樣做，自覺按原則、按規(guī)矩辦事。[15]2015年12月，習(xí)近平在全國黨校工作會議上要求，各級黨校要“把黨章和黨規(guī)黨紀學(xué)習(xí)教育作為黨性教育的重要內(nèi)容”。按照習(xí)近平的要求，各級黨校、行政學(xué)院、干部學(xué)院把黨章和各項黨規(guī)黨紀作為基本課程，教育引導(dǎo)廣大黨員干部知敬畏、明底線，自覺規(guī)范自己的言行。各地區(qū)各部門通過舉辦專題研討班、培訓(xùn)班，將法規(guī)制度列入中心組學(xué)習(xí)內(nèi)容和干部教育課程等方式，促進黨內(nèi)法規(guī)入腦入心。

其次，監(jiān)督檢查更加有效。

落實監(jiān)督職責(zé)，嚴查違紀違規(guī)行為，是提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力的關(guān)鍵。十八大以來，中央特別重視發(fā)揮巡視利器作用。面對依然嚴峻復(fù)雜的形勢，中央加強對巡視工作的領(lǐng)導(dǎo)，決定實現(xiàn)巡視全覆蓋。中央政治局常委會聽取每一輪巡視匯報，中央政治局會議審議巡視專題報告，習(xí)近平每次都發(fā)表重要講話，作出重要指示、提出明確要求。中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組對黨中央負責(zé)，巡視工作事項直接報中央決定。中央一級的巡視全覆蓋任務(wù)共280多個，分為地方、部門、央企、金融、事業(yè)單位五個板塊。通過“板塊輪動”，2014年完成了對地方全覆蓋，2015年進一步創(chuàng)新組織制度和方式方法，開展“一托二”“一托三”分類專項巡視，完成了對央企、金融單位的全覆蓋。2016年重點推進對部門和事業(yè)單位的全覆蓋，確保在十九大前，對中央管理的地方、部門和企事業(yè)單位黨組織全部巡視一遍。十八大以來，中央紀委立案審查的領(lǐng)導(dǎo)干部案件中，超過一半的線索來自巡視。這樣，巡視也就成為了黨中央的“千里眼”“順風(fēng)耳”“偵察兵”。

再次，違規(guī)問責(zé)更加嚴厲。

責(zé)任追究是促進制度落實、維護制度嚴肅性和權(quán)威性的有效手段。十八大以來，中央根據(jù)習(xí)近平“堅持有責(zé)必問、問責(zé)必嚴，把監(jiān)督檢查、目標考核、責(zé)任追究有機結(jié)合起來，形成法規(guī)制度執(zhí)行強大推動力”[12]的指示精神，緊緊牽住落實主體責(zé)任這個“牛鼻子”，把權(quán)力與義務(wù)、責(zé)任與擔當對應(yīng)統(tǒng)一起來，有力推動黨委主體責(zé)任和紀委監(jiān)督責(zé)任的落實，強化問責(zé)成為管黨治黨、治國理政的鮮明特色。譬如，2014年對湖南衡陽發(fā)生的以賄賂手段破壞選舉案件嚴肅問責(zé)，給予黨紀政紀處分467人，移送司法機關(guān)處理69人。2015年，對四川南充拉票賄選案進行徹底調(diào)查，對全部477名涉案人員嚴肅處理。2016年，又查處了遼寧拉票賄選案。截至2016年5月底，全國共對4.5萬余名黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進行了問責(zé)。2016年上半年，各地區(qū)各部門共對履行“兩個責(zé)任”不力問題問責(zé)7600人，同比增長59.8%。實踐中，各級黨委、紀委還運用通報曝光、調(diào)整領(lǐng)導(dǎo)班子、組織處理、紀律處分等多種方式，創(chuàng)造了問責(zé)工作的新經(jīng)驗。2016年7月，中共中央印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》，實現(xiàn)了問責(zé)內(nèi)容、對象、事項、主體、程序、方式的制度化、程序化，為全面從嚴治黨再添利器。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，八項規(guī)定實施以來，截至2016年10月31日，全國已累計查處違反中央八項規(guī)定精神問題146431起、處理196947人，給予黨紀政紀處分98836人，其中包含15名省部級干部，999名地廳級干部，7632名縣處級干部，90190名鄉(xiāng)科級干部。[19]

第四，領(lǐng)導(dǎo)帶頭更加切實。

領(lǐng)導(dǎo)干部以身作則，模范遵守維護黨內(nèi)法規(guī)制度，是提高黨的法規(guī)制度執(zhí)行力的重點。因為領(lǐng)導(dǎo)干部承擔著各個領(lǐng)域、各個系統(tǒng)、各個部門改革、發(fā)展、穩(wěn)定的重任，是黨的中堅和骨干，他們的一言一行都具有重要的導(dǎo)向、表率和示范作用。十八大以來黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行呈現(xiàn)新氣象，一個重要因素和突出表現(xiàn)就是中央政治局模范帶頭。習(xí)近平指出：黨要管黨、從嚴治黨怎么抓？就從中央政治局抓起，正所謂“子帥以正，孰敢不正”？上面沒有先做到，要求下邊就沒有說服力和號召力。[14]以習(xí)近平同志為核心的黨中央從履職伊始就制定出臺了改進工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項規(guī)定。抓作風(fēng)建設(shè)，首先從中央政治局做起，要求別人做到的自己先做到，要求別人不做的自己堅決不做。言在必信，令在必行。中央政治局常委會議、中央政治局會議先后多次專門研究，對貫徹執(zhí)行中央八項規(guī)定、加強黨的作風(fēng)建設(shè)進行專題部署。習(xí)近平率先垂范，親力親為，說到做到，給中央政治局全體同志作出了示范。黨的十八大以來，無論是赴地方考察調(diào)研，還是出國訪問，他都親自審定方案，要求嚴格執(zhí)行中央八項規(guī)定。在考察調(diào)研中，不封路、不封園，不清場閉館、不過度警衛(wèi)，減少陪同人員，考察點不作布置，看窮苦地，吃家常菜，住普通房，與群眾零距離接觸。提倡說真話、道實情、講大白話，倡導(dǎo)短、實、新文風(fēng)，講話直面問題、語言質(zhì)樸、貼近群眾，強調(diào)樹立過緊日子觀念，工作生活中厲行勤儉節(jié)約，保持艱苦樸素優(yōu)良傳統(tǒng)。中央政治局其他常委同志也以實際行動踐行承諾。中央政治局的模范帶頭，贏得了全黨全國人民的高度贊譽，也為全黨作出了表率，為廣大黨員干部樹立了榜樣。在中央的帶領(lǐng)下，一個“一級做給一級看、一級帶著一級干”的示范效應(yīng)正在形成，黨風(fēng)、政風(fēng)已經(jīng)出現(xiàn)明顯好轉(zhuǎn)。

五、法規(guī)制度建設(shè)的主要特點

綜上所述，十八大以來，我們黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)已經(jīng)取得了新的重大進展，是黨的歷史上黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)最好最快的時期。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的這些進展，從方法論的角度看，體現(xiàn)出一些新的特點，主要是“四個統(tǒng)一”。

一是堅持頂層設(shè)計與摸著石頭過河的統(tǒng)一。頂層設(shè)計是運用系統(tǒng)論的方法，從全局的角度，對某項任務(wù)或者某個項目的各方面、各層次、各要素統(tǒng)籌規(guī)劃，以集中有效資源，高效快捷地實現(xiàn)目標。摸著石頭過河，是鄧小平在改革開放初期提出的方法，在改革開放沒有現(xiàn)成經(jīng)驗可以借鑒的情況下，鄧小平提出摸著石頭過河，鼓勵大膽試、大膽闖，邊探索、邊總結(jié)，既不裹足不前，又不盲目冒進，積極穩(wěn)妥地推進改革開放。加強頂層設(shè)計和摸著石頭過河都是推進改革的重要方法。習(xí)近平同志指出：“摸著石頭過河和加強頂層設(shè)計是辯證統(tǒng)一的，推進局部的階段性改革開放要在加強頂層設(shè)計的前提下進行，加強頂層設(shè)計要在推進局部的階段性改革開放的基礎(chǔ)上來謀劃?！盵20]黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)與改革也是在這兩種方法的統(tǒng)一中進行的。與以往相比，這一時期的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)更加注重加強頂層設(shè)計。因為經(jīng)過30多年的改革實踐，黨內(nèi)法規(guī)制度改革也進入到一個系統(tǒng)集成的整合時期，只有加強頂層設(shè)計，注重總體統(tǒng)籌、整體謀劃，把握改革的宏觀性、整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性，才能更好地運用摸著石頭過河的成果，才能把黨內(nèi)法規(guī)制度改革引向深入。譬如，中央制定的《黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》及其提出的到建黨100周年時全面建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內(nèi)制度體系的工作目標，就是中央對黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)頂層設(shè)計的樣板。同時，又不放棄摸著石頭過河的方法，繼續(xù)鼓勵地方和中央各部門大膽嘗試新的改革舉措。

二是堅持繼承傳統(tǒng)與開拓創(chuàng)新的統(tǒng)一?！凹纫獔猿诌^去行之有效的制度和規(guī)定，也要結(jié)合新的時代特點與時俱進，拿出新的辦法和規(guī)定?！盵9]這是習(xí)近平同志對黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)提出的一項重要原則。十八大以來的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，處處都體現(xiàn)了這一原則。法規(guī)制度建設(shè)能取得今天的成就，是與歷屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體打下的基礎(chǔ)分不開的。以鄧小平為核心的第二代中央領(lǐng)導(dǎo)集體總結(jié)黨的歷史經(jīng)驗，出臺黨內(nèi)政治生活的若干準則，部署黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革，修改并形成十二大新黨章，開創(chuàng)了制度建黨的新路子。此后，以江澤民同志為核心的第三代中央領(lǐng)導(dǎo)集體和以胡錦濤同志為總書記的中央領(lǐng)導(dǎo)集體，都在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中有所作為，做出了他們應(yīng)有的貢獻。因此，習(xí)近平同志強調(diào)制度建設(shè)要繼承和發(fā)揚黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和寶貴經(jīng)驗。[9]但是同時，由于形勢任務(wù)的變化，一些法規(guī)與新實踐新要求不相適應(yīng)的問題顯現(xiàn)出來，這就需要對原有法規(guī)進行開拓創(chuàng)新。習(xí)近平同志強調(diào)，要“著力貫徹黨的十八大以來黨中央提出的新理念新思想新戰(zhàn)略，反映黨中央推進全面從嚴治黨的新經(jīng)驗新舉措，并結(jié)合新的實踐提出新觀點新舉措，體現(xiàn)時代性、創(chuàng)新性”。[9]以黨內(nèi)政治生活的若干準則為例，由于1980年制定的準則針對的是當時的歷史條件和主要矛盾，現(xiàn)在黨內(nèi)出現(xiàn)的一些突出矛盾和問題當時尚未遇到，而當時比較突出的一些矛盾和問題現(xiàn)在已經(jīng)不突出了。同時，黨的十八大和修訂通過的黨章以及黨的十八屆三中、四中、五中全會對新形勢下嚴肅黨內(nèi)政治生活有關(guān)問題作出了明確規(guī)定，但比較原則，需要具體化。六中全會通過的《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》很好地解決了這個問題，是繼承與創(chuàng)新統(tǒng)一的成功范例。

三是堅持整體推進與重點突破的統(tǒng)一。習(xí)近平同志在談到改革問題時指出，深化改革要處理好“整體推進與重點突破的關(guān)系”。[21]這一方法也體現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)制度的建設(shè)與改革之中。隨著黨的建設(shè)制度改革的不斷推進，黨的建設(shè)各個方面各個環(huán)節(jié)改革的關(guān)聯(lián)性和互動性明顯增強，每一項改革都會對其他改革產(chǎn)生重要影響，每一項改革又都需要其他改革協(xié)同配合。如果不整體推進，很多單項改革很難完成。因此，十八大以來，黨中央圍繞構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)制度體系的建設(shè)目標，把制度建設(shè)貫穿于黨的領(lǐng)導(dǎo)與黨的工作、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)和民主集中制建設(shè)的各個方面，體現(xiàn)在制度制定完善和貫徹執(zhí)行的各個環(huán)節(jié)，注重各個方面各個環(huán)節(jié)改革措施的相互促進、良性互動、協(xié)同配合，實現(xiàn)了整體推進。但是，整體推進不是平均用力、齊頭并進，而是要注重抓主要矛盾和矛盾的主要方面，注重抓改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為此，中央首先抓住作風(fēng)建設(shè)這一重要方面和領(lǐng)導(dǎo)干部這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)進行重點突破。新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體上任伊始，就出臺關(guān)于作風(fēng)建設(shè)的八項規(guī)定，習(xí)近平同志強調(diào)，抓“四風(fēng)”要首先把中央八項規(guī)定抓好，抓黨的建設(shè)要從“四風(fēng)”抓起。[22]以作風(fēng)建設(shè)作為突破口推動各個方面的制度建設(shè)。在關(guān)鍵環(huán)節(jié)上，習(xí)近平同志強調(diào)：“加強黨的建設(shè)必須抓好領(lǐng)導(dǎo)干部特別是高級干部，而抓好中央委員會、中央政治局、中央政治局常委會的組成人員是關(guān)鍵。把這部分人抓好了，能夠在全黨作出表率，很多事情就好辦了。”[9]因此，無論是法規(guī)制度的制定完善還是貫徹執(zhí)行，黨中央都把領(lǐng)導(dǎo)干部這一關(guān)鍵少數(shù)作為重點。以六中全會通過的準則、條例為例，兩個文件都強調(diào)以高級干部為重點，準則第一部分就指出，新形勢下加強和規(guī)范黨內(nèi)政治生活，重點是各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部；條例也對中央層面提出了專門要求，專門就黨的中央組織的監(jiān)督單設(shè)一章。正是由于抓住了作風(fēng)建設(shè)這個“牛鼻子”和領(lǐng)導(dǎo)干部這個關(guān)鍵少數(shù)，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)才出現(xiàn)氣象一新的局面。

四是堅持目標導(dǎo)向與問題導(dǎo)向的統(tǒng)一。目標導(dǎo)向和問題導(dǎo)向是人的兩種思維導(dǎo)向。所謂目標導(dǎo)向，就是以未來的目標來指引人們的行動。所謂問題導(dǎo)向，就是被問題推動或以問題為中心的思維模式。習(xí)近平同志強調(diào)：“堅持目標導(dǎo)向和問題導(dǎo)向相統(tǒng)一”，[23]既從目標倒推，厘清到時間節(jié)點必須完成的任務(wù)，又從迫切需要解決的問題順推，明確破解難題的途徑和方法。十八大以來的法規(guī)制度建設(shè)，遵循了這一原則和方法。十八大閉幕后的第二年，中央就出臺了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要》，提出了5年的工作目標，就是經(jīng)過5年努力，基本形成涵蓋黨的建設(shè)和黨的工作主要領(lǐng)域、適應(yīng)管黨治黨需要的黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架，使黨內(nèi)生活更加規(guī)范化、程序化，使黨內(nèi)民主制度體系更加完善，使權(quán)力運行受到更加有效的制約和監(jiān)督，使黨執(zhí)政的制度基礎(chǔ)更加鞏固，為到建黨100周年時全面建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系打下堅實基礎(chǔ)。這一目標的確立，成為近年黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)與改革的一個方向標和指揮棒，近年所有新出臺或修訂的法規(guī)制度都是在這一目標的引導(dǎo)下形成的。同時，又堅持從問題出發(fā)，習(xí)近平同志多次強調(diào)要突出問題導(dǎo)向，新出臺或修訂的黨內(nèi)法規(guī)制度也處處體現(xiàn)著問題導(dǎo)向。譬如《黨內(nèi)監(jiān)督條例》，聚焦黨內(nèi)監(jiān)督存在的薄弱環(huán)節(jié)，著力圍繞權(quán)力、責(zé)任、擔當設(shè)計制度，推動解決黨內(nèi)監(jiān)督制度不健全、覆蓋不到位、責(zé)任不明晰、執(zhí)行不力等問題，具有很強的現(xiàn)實針對性。

當然，我們也應(yīng)該清醒地認識到，當前我們黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)所取得的成就還只是階段性的，制度建設(shè)永遠在路上。但是，我們堅信，有以習(xí)近平同志為核心的黨中央的堅強領(lǐng)導(dǎo)，有全黨8800萬黨員的共同努力，中央制定的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)與改革的目標一定會實現(xiàn)，一個以制度治黨的黨的建設(shè)新局面一定會實現(xiàn)！

參考文獻：

[1]馬克思恩格斯全集：第29卷[M].北京：人民出版社，1972.

[2]列寧選集：第1卷[M].北京：人民出版社，1995.

[3]毛澤東.論新階段[M]//中共中央文件選集：第11冊.北京：中共中央黨校出版社，1991.

[4]鄧小平文選：第2卷[M].北京：人民出版社，1994.

[5]江澤民.論黨的建設(shè)[M].北京：中央文獻出版社，2001.

[6]胡錦濤.在慶祝中國共產(chǎn)黨成立90周年大會上的講話[G]//人民日報重要言論匯編.北京：人民日報出版社，2011.

[7]習(xí)近平在十八屆中央紀委五次全會上發(fā)表重要講話強調(diào)深化改革鞏固成果積極拓展 不斷把反腐敗斗爭引向深入[N].人民日報，2015-01-14.

[8]習(xí)近平就加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)作出重要指示強調(diào) 堅持依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進、一體建設(shè)[N].人民日報，2016-12-26.

[9]習(xí)近平談中共的紀律和規(guī)矩 [N].人民日報海外版，2016-01-08.

[10]習(xí)近平.關(guān)于《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》的說明[N].人民日報，2016-11-03.

[11]習(xí)近平.加強和改進新形勢下黨的建設(shè)的綱領(lǐng)性文獻[N].人民日報，2009-10-09.

[12]習(xí)近平在中共中央政治局第二十四次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)加強反腐倡廉法規(guī)制度建設(shè) 讓法規(guī)制度的力量充分釋放[N].人民日報，2015-06-28.

[13]習(xí)近平在中共中央政治局第十六次集體學(xué)習(xí)時強調(diào) 堅持從嚴治黨落實管黨治黨責(zé)任 把作風(fēng)建設(shè)要求融入黨的制度建設(shè)[N].人民日報，2014-07-01.

[14]習(xí)近平在十八屆中央紀委三次全會上發(fā)表重要講話強調(diào)強化反腐敗體制機制創(chuàng)新和制度保障 深入推進黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭[N].人民日報，2014-01-15.

[15]習(xí)近平在湖南考察時強調(diào)：深化改革開放推進創(chuàng)新驅(qū)動實現(xiàn)全年經(jīng)濟社會發(fā)展目標[N].人民日報，2013-11-06.

[16]習(xí)近平.加快建設(shè)社會主義法治國家[J].求是，2015（1）.

[17]為全面從嚴治黨提供制度保障——以習(xí)近平同志為總書記的黨中央推進依規(guī)治黨紀實[N].人民日報，2016-04-19.

[18]習(xí)近平在山東考察時強調(diào) 認真貫徹黨的十八屆三中全會精神 匯聚起全面深化改革的強大正能量[N].人民日報，2013-11-29.

[19]中央八項規(guī)定出臺四年查處問題十四點六萬起[N].人民日報，2016-12-04.

[20]習(xí)近平在中共中央政治局第二次集體學(xué)習(xí)時強調(diào) 以更大的政治勇氣和智慧深化改革朝著十八大指引的改革開放方向前進[N].人民日報，2013-01-02.

[21]習(xí)近平在湖北考察改革發(fā)展工作時強調(diào) 堅定不移全面深化改革開放腳踏實地推動經(jīng)濟社會發(fā)展[N].人民日報，2013-07-24.

[22]《習(xí)近平關(guān)于黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭論述摘編》摘登[EB/OL].中央紀委監(jiān)察部網(wǎng)站.http://www.ccdi.gov.cn/xwtt/ 201501/t20150111_49934.html.

[23]中共中央召開黨外人士座談會[N].人民日報，2015-10-31.

[責(zé)任編輯 郭彥英]

A Study of Progress of Rules and Regulations of the Party since the Eighteenth National Congress

LIU Huaqing
（Teaching and Research Department of Party History,Party School of the Hunan Provincial Committee of CPC,Changsha 410006,Hunan,China）

Since the Eighteenth National Congress of CPC,the Party Central Committee with comrade Xi Jinping at its core raised the Party-building to a higher level by incorporating the comprehensively strengthen Party discipline into the Four-pronged Comprehensive Strategy.There has been great achievement in developing rules and regulations of the Party,such as the enrichment of relevant theories and the foundation of supervision mechanism.There has been new progress in developing rules and regulations of the Party.

since the Eighteenth National Congress;intra-party rules;formulate;implementation;progress;new characteristics

D26

：A

：1674-0955（2017）01-0017-10

2016-12-26

劉華清，男，湖南邵東人，中共湖南省委黨校黨史教研部教授，享受國務(wù)院特殊津貼專家。