軟法視域下黨規(guī)與國法一致性的理論詮釋

靳瀾濤

(北京大學法學院，北京 100871)

軟法視域下黨規(guī)與國法一致性的理論詮釋

靳瀾濤

(北京大學法學院，北京 100871)

黨內(nèi)法規(guī)；國家法律；硬法；軟法；法治

正確認識黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系，是全面推進依法治國和堅持依規(guī)治黨兩大時代主題背景下必須回應的現(xiàn)實問題，現(xiàn)代法律概念研究中“軟法”的興起，為進一步厘清黨規(guī)與國法的關(guān)系提供了方法論支持。跳脫“國家法中心主義”的體系窠臼，黨規(guī)以區(qū)別于“硬法”的方式體現(xiàn)著法的公共性、規(guī)范性和普適性等共性特征，也在制定主體、內(nèi)容程序、效力保障等維度凸顯出“軟法”的個性特征。相較于團體章程等自治規(guī)范，黨規(guī)具有更加明顯的法的屬性和更加強大的法的功能，是一種堅硬的“軟法”。從國家治理現(xiàn)代化的高度來看，黨規(guī)不僅可以通過對傳統(tǒng)意義上“法”的范疇予以延展的“軟法”理論而成為法治框架的當然組成部分，更為治國理政和依法執(zhí)政的實踐需要所深刻背書。黨規(guī)與國法角色不同、功能互補、相輔相成，二者的內(nèi)在契合與統(tǒng)一是中國特色社會主義法治體系建設(shè)的應有之義。

黨有黨規(guī)，國有國法。如何正確認識黨規(guī)與國法的關(guān)系，是全面推進依法治國和堅持依規(guī)治黨兩大時代主題背景下必須回應的現(xiàn)實問題。黨的十八屆四中全會明確提出，要“注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)”。但是，在理論研究和實際工作中存在兩種片面傾向：一種是模糊二者邊界，將其混為一談，這種主張極易造成以規(guī)壓法或以法代規(guī)的亂象。另一種是割裂二者聯(lián)系，將其互相對立，這種觀念極易產(chǎn)生社會規(guī)范體系分裂的危機。現(xiàn)代法律概念研究中“軟法”的興起，為進一步厘清黨規(guī)與國法的關(guān)系提供了方法論支持。從本質(zhì)屬性看，黨內(nèi)法規(guī)也是中國特色社會主義法治規(guī)范的一種重要形態(tài)，是一種堅硬的“軟法”，與國家法律功能互補、相輔相成、內(nèi)在契合。

一、黨規(guī)的源流及其體系

“黨內(nèi)法規(guī)”這一概念是黨在自身建設(shè)和興邦治國實踐中提出的重大理論創(chuàng)造，自1938年由毛澤東提出后，頻繁出現(xiàn)在中央領(lǐng)導同志的重要講話和中共中央文件中，甚至納入黨的最高章程《黨章》之中。與概念產(chǎn)生發(fā)展相對應的是，90多年以來黨內(nèi)法規(guī)的立改廢釋工作也一直與黨的建設(shè)相伴而行，業(yè)已形成一個黨規(guī)制度體系框架。

黨內(nèi)法規(guī)在我國專指中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)，有廣義與狹義之分，狹義的黨規(guī)就是《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第2條所稱的特定黨組織主體所指定的“黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱”，廣義的黨規(guī)可以泛指上述黨組織“所有用以規(guī)范黨的組織和黨員的行為的正式法規(guī)性文件和其他規(guī)范性文件?！盵1]毛澤東同志早在1938年黨的六屆六中全會上就首次提出黨內(nèi)法規(guī)的概念，當時為了避免張國燾分裂主義的重演和強化黨內(nèi)自我監(jiān)督，其指出要“制定一種較詳細的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級領(lǐng)導機關(guān)的行動”。[2]隨后，劉少奇在1945年黨的七大上關(guān)于修改黨章的報告、1962年鄧小平在七千人大會上的講話等均沿用了黨內(nèi)法規(guī)這一概念。1980年，中央出臺《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的準則》，第一次在中央文件中使用黨規(guī)概念，強調(diào)《準則》本身是“黨的重要法規(guī)”，要求全黨同志一定要“維護黨規(guī)黨法”。1990年，《黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》進一步就黨內(nèi)法規(guī)的定義作出界定。1992年，黨的十四大修改通過的《黨章》明確規(guī)定，黨的各級紀委主要任務是“維護黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)”，正式將黨規(guī)概念載入黨的最高章程。近幾年來，黨規(guī)概念頻繁出現(xiàn)在中央領(lǐng)導同志的重要講話和中共中央文件中。特別值得一提的是，黨的十八屆四中全會通過的《決定》中不僅使用了黨規(guī)概念，還對加強黨規(guī)建設(shè)問題提出了明確要求，將“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”作為全面推進依法治國的戰(zhàn)略任務，正式在法治的意義上明確了黨規(guī)的定位。

伴隨著黨規(guī)概念和功能的日益清晰，從外延上看，我們黨經(jīng)過90多年堅持不懈的努力，業(yè)已形成一個龐大的黨規(guī)制度體系框架?？梢詫⑵涓爬椤八膫€三”，即三層體系框架、三級規(guī)范位階、三類調(diào)整對象、三種規(guī)范形態(tài)。具體而言，一是在體系框架上包括三層，即以1部黨章為根本，以3部準則和22部條例為主干，以約1800件規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則為枝椏。其中，黨章是最根本的黨規(guī)，從黨的三大開始，形成了黨的全國代表大會對黨章予以修改的慣例。迄今為止，共修改16次，先后產(chǎn)生17個黨章文本。二是在規(guī)范位階上分為三級，即140多件中央黨規(guī)、約150件部委黨規(guī)、1500多件地方黨規(guī)；三是在調(diào)整內(nèi)容上包括三塊，即黨的領(lǐng)導和執(zhí)政活動、黨的自身建設(shè)、黨的機關(guān)運行保障活動，分別約占35%、45%、20%；四是在規(guī)范形態(tài)上分為三類，即主體規(guī)范、行為規(guī)范和保障規(guī)范。其中，主體規(guī)范主要規(guī)定黨的組織機構(gòu)設(shè)置、黨務關(guān)系主體界定等；行為規(guī)范主要規(guī)定黨務關(guān)系主體有權(quán)為或不為、有義務為或不為、應當(可以)為或不為某種行為等；保障規(guī)范主要規(guī)定主體行為合規(guī)的肯定性后果，以及違規(guī)所應承擔的組織處理、紀律處分、糾錯問責等否定性后果。

二、黨規(guī)與傳統(tǒng)“硬法”的內(nèi)在沖突

黨有黨規(guī)，國有國法，解決黨規(guī)與國法關(guān)系的前提是厘清法律的內(nèi)涵和范疇。我國傳統(tǒng)法理學對法律概念的一般定義，可以簡化為：“法是由國家制定、認可并由國家保證實施的……行為規(guī)范體系”。[3]質(zhì)言之，法區(qū)別于其他社會規(guī)范的首要之處在于，法是由國家創(chuàng)立的社會規(guī)范。這種定義方法最早可以溯源至英國法學家奧斯丁的分析法學，他認為“法律是一種特殊的命令”[4]，所謂的“法律”只有實在法才是真正的法律，而實在法(嚴格意義上的法)是由主權(quán)者的意志制定的普遍的命令。馬克思主義也認為，在階級社會里，法是上升為國家意志的統(tǒng)治階級意志的體現(xiàn)，是鞏固階級統(tǒng)治的工具。[5]按照傳統(tǒng)的法定義，法局限于“體現(xiàn)國家意志、由國家制定或認可、依靠國家強制力保證實施”三個方面。對于成文法國家而言，“法”只能是國家立法意義上的法律、法規(guī)和規(guī)章，甚至嚴格地說，只能是國家立法當中的具有命令——服從行為模式、能夠運用國家強制力保證實施的法律規(guī)范，即通常所謂的“硬法”。對照這一標準，黨規(guī)完全不具備以上法的相關(guān)要素，顯然不是“法律”。

第一，法律是以國家政權(quán)意志形式存在的社會規(guī)范，而黨規(guī)在本質(zhì)上是黨的統(tǒng)一意志的體現(xiàn)，無論是立規(guī)目的，還是由假設(shè)、行為模式、法規(guī)后果三者構(gòu)成的規(guī)范邏輯結(jié)構(gòu)，都完整地體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志中的目標與對策，它區(qū)別于國法所體現(xiàn)出的國家意志。第二，法律產(chǎn)生于國家政權(quán)，而黨規(guī)由黨的領(lǐng)導機關(guān)制定和變動?！胺ㄓ蓪ｉT的國家政權(quán)機關(guān)制定、認可和變動，這是法區(qū)別于其他社會規(guī)范的一個重要特征，”[6]這里的機關(guān)是指有立法權(quán)或立法權(quán)性質(zhì)的機關(guān)。但是，根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的規(guī)定，黨規(guī)的制定主體是黨組織，具體而言包括黨的中央組織和中央紀委、各部門、省區(qū)市黨委，上述機構(gòu)均非國家政權(quán)機關(guān)，其產(chǎn)生的規(guī)范性文件不屬于國家法的法源。第三，法律依靠國家強制力保證實施。正如列寧所言：“如果沒有政權(quán)，無論什么法律，無論什么選出來的機關(guān)都等于零?！盵7]首先，法的強制力是以國家政權(quán)的名義表現(xiàn)出來的，是同法庭、監(jiān)獄、警察以及軍隊的強力相貫通的。而黨規(guī)通過政黨的名義發(fā)布，在實現(xiàn)方式上包括軟硬兩手，都難以達到國法的強制力程度。一手是黨內(nèi)激勵機制，通過給予精神和物質(zhì)獎勵等方式保障鼓勵性、倡導性規(guī)范得以實施；另一手是監(jiān)督懲戒機制，通過嚴明黨的紀律約束來確保義務性、禁止性規(guī)范得以遵從。其次，法的強制力的實現(xiàn)是不以被強制者的意志為轉(zhuǎn)移，即所有涉及公民權(quán)利與義務的國法規(guī)定，全體公民都應該遵從，無一例外。黨規(guī)盡管有一定約束力，但這種約束力主要是對黨員而言，申請入黨的人必須符合黨章第1條的要求，且入黨堅持自愿原則。因此，黨規(guī)的強制力在具體個體身上能否得以實現(xiàn)，是同被強制者的身份緊密相連的。一般情形下，只有具備黨員身份的公民方才接受黨規(guī)的約束。最后，法的強制力的實現(xiàn)，需要通過法定的程序，而黨規(guī)實現(xiàn)的程序性相對較弱，更不需要經(jīng)過法定程序。例如，《紀律檢查機關(guān)案件檢查工作條例》中針對違紀行為的“雙規(guī)”手段，作為限制人身自由的“準強制措施”無須遵守刑事訴訟法的規(guī)定，司法機關(guān)也無法參與和介入。

在與國家管理模式相匹配的“國家—控制法范式”下，“法即硬法”的理論主張并無大礙，黨內(nèi)法規(guī)、社會自治規(guī)范等不能運用國家強制力保證實施的法規(guī)范被無情地排除出傳統(tǒng)的法律范疇，即“軟法不是法”。但是，隨著公共治理模式由國家中心主義治理逐步轉(zhuǎn)為多元多層協(xié)同治理，奧斯丁式的分析法學理論框架已經(jīng)難以適應法治實踐發(fā)展。“國家—控制法范式”將法律的唯一核心聚焦于國家，強調(diào)法律創(chuàng)制的國家性、法律邏輯的對抗性和法律實施的強制性。它一端可以與全能政府的國家觀相聯(lián)結(jié)形成管理法，另一端可以與夜警國家的國家觀相聯(lián)結(jié)產(chǎn)生控權(quán)法。實踐表明，單一元素的公域之治模式難以自足，必然出現(xiàn)所謂的政府失靈、市場失靈和社會失靈，這在法律之治上集中體現(xiàn)為管理法與控權(quán)法的雙重失效。而籠統(tǒng)地將所有法律規(guī)范的實施都付諸國家強制，不僅造成了國家法制資源的浪費，而且壓制了社會自治的拓展，有悖于現(xiàn)代社會克制使用國家強制、尊重人的主體性和主體間的發(fā)展趨勢。“法律之治要走出這種困境，就得順應公共治理的需要，弱化法規(guī)范的國家性，改變國家對法律過程的壟斷性，特別是要淘汰那種認為法即硬法，將法規(guī)范的實施與國家強制力綁在一起的過時觀念，確立起一種軟硬并舉的混合法結(jié)構(gòu)。”[8]如此一來，由于單中心的國家管理模式的不復存在，國家—控制法范式也就失去了根基，基于國家單中心的國家—控制法范式與主張黨規(guī)不是“法”之間的聯(lián)結(jié)必然是短路的。

三、黨規(guī)是一種堅硬的“軟法”

傳統(tǒng)法學認為，法是由國家強制力保證實施的各種行為規(guī)范的總和。但是，前已論及，國家主義法律模式的這種畫地為牢，嚴重制約著公共治理的興起，鐵板一塊、整齊劃一的國家立法無法適應現(xiàn)代文明社會主體權(quán)益訴求的多樣化和個性化的需要。為解決國家—控制法范式所帶來的權(quán)力之上、義務本位、單向強制等問題，國家法律體系中就必須對照公共性強弱不等的法律目的，相應創(chuàng)制不同公共性的法律規(guī)范。這集中體現(xiàn)為兩點：一是按照“法是公共意志的體現(xiàn)”，因主體利益訴求存在著國家公民身份與公共自治組織成員身份上的差異，拓展法的范圍，將法從國家法延伸到社會法領(lǐng)域；二是為了節(jié)約公共強制力，特別是慎用國家強制力、節(jié)約國家成本，以實現(xiàn)法治與自治的融合，應當視法的實效實現(xiàn)的確定性差異相應安排剛?cè)岢潭炔坏鹊姆梢?guī)范。

因此，對應法律目的的公共性強弱有別，可以將剛性程度不同的法規(guī)范按照能否運用國家強制力保證實施，分為硬法和軟法兩大類。硬法是指傳統(tǒng)法學中的國家法，即經(jīng)正式立法程序制定認可的并依靠國家強制力保障實施的行為規(guī)范。軟法本身是在國際法和國際關(guān)系理論領(lǐng)域里開發(fā)并發(fā)展起來的一個概念。關(guān)于軟法的理解國內(nèi)的主流觀點是：“軟法”主要指那些體現(xiàn)公共意志、效力結(jié)構(gòu)未必完整、無需依靠國家強制力保障實施、但能夠產(chǎn)生社會實效的法律規(guī)范。軟法在社會治理中有多種表現(xiàn)形式，如團體章程、行業(yè)標準、行政裁量基準等。[9]軟法概念的引入，使得許多傳統(tǒng)上被遮蔽在法學研究視野之外的法現(xiàn)象，能夠進入法學研究的領(lǐng)域。有鑒于此，黨內(nèi)法規(guī)在“軟法”視域下可以納入“法”的范疇，基本性質(zhì)屬于社會法和軟法。

第一，黨規(guī)屬于新興的“軟法”范疇，以其獨特方式體現(xiàn)著法的公共性、規(guī)范性、普適性等共性特征，從而成為法律的一種基本表現(xiàn)形式。首先，就法的公共性而言，軟法雖然也要反映國家意志，但不限于國家意志，還要在契合于國家意志的前提下，反映更加廣泛的公共自治的共同體的公共意志。黨規(guī)一定程度上要反映國家意志，最核心的在于奉行憲法至上，堅守不得違憲的底線。但是，黨規(guī)更加突出地體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志，黨的統(tǒng)一意志決定著黨規(guī)的本質(zhì)屬性。其次，就法的規(guī)范性而言，軟法雖然不依賴于國家強制力保障實施，但仍然旨在為法主體的行為選擇提供導向。黨規(guī)宣示黨的基本立場、樹立指導思想、明確宗旨目標、細化路線方針，最終都要體現(xiàn)在為全體黨員和各級各類黨組織訂立行為規(guī)范，仍然側(cè)重為黨務關(guān)系主體的行為選擇提供導向。最后，就法的普適性而言，軟法雖然也要通過其普適性來維護公平價值、實現(xiàn)法律效力，但其體現(xiàn)法律效力的方式卻非常復雜。[10]以黨規(guī)為例，并非任何一部黨規(guī)同任何一個黨員和黨組織都有關(guān)系，且不同規(guī)范在剛性程度和使用情形上也不可同日而語。除了部分禁為、限為、當為等剛性規(guī)范外，黨規(guī)體系中還存在著大量旨在號召、提倡、鼓勵等激勵性規(guī)范，以及為黨員和黨組織提供若干選項的選擇性規(guī)范。

第二，黨規(guī)作為軟法，除以不同于硬法的方式體現(xiàn)著法的共性特征之外，還具有嚴格區(qū)分硬法的個性特征，迥異于傳統(tǒng)的國家中心主義立法。首先，黨規(guī)的創(chuàng)制方式與制度安排富有彈性，與硬法的創(chuàng)制嚴格遵循法定程序相比，軟法的創(chuàng)制和實施過程都更加注重實踐論辯，其所推崇的是柔性治理?！包h內(nèi)法規(guī)”是組織意志的反映和集體決策的產(chǎn)物，并非國家制定。其創(chuàng)制的方式、程序不遵循國家法定程序，而由自身制度安排決定。[11]對行為方式種類、數(shù)量、幅度的規(guī)定往往也較為模糊，由黨組織在執(zhí)紀過程中靈活掌握。其次，黨規(guī)不能運用國家強制力保證實施，不是一種嚴格意義上的法的約束力。最后，黨規(guī)效力的實現(xiàn)非秉持司法中心主義。與之相對的是，硬法特別是硬法中的私法，其效力的實現(xiàn)以司法中心主義為底線，即主要通過獨立和中立的法院適用法律來裁決糾紛，如果一種法律制度得不到司法認可，不能成為法院裁判依據(jù)，就難以納入硬法。

第三，基于我國憲法確立的黨的領(lǐng)導地位，黨內(nèi)法規(guī)針對黨務的調(diào)整勢必影響甚至決定國務，因此，相對于其他政治組織和社會共同體創(chuàng)制的軟法規(guī)范而言，黨規(guī)這種軟法具有更加明顯的法的屬性和更加強大的法的功能，是一種堅硬的“軟法”。一般認為，就法的規(guī)范性而言，軟法主要側(cè)重為法主體的行為選擇提供導向，其不同于硬法抽象地設(shè)定一套明確的行為模式，要求相關(guān)主體為或不為某種行為。軟法主體特別是其中的公民、法人和其他組織有較大博弈空間，可以通過發(fā)揮其能動性“爭取”到更多的滿足其權(quán)益訴求的機會。黨規(guī)相較于一般社會團體自治規(guī)范而言，剛性更強。作為執(zhí)政黨，黨發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導核心作用，黨領(lǐng)導法治建設(shè)，領(lǐng)導人民制定和實施憲法法律，黨的主張經(jīng)過法定程序可以上升為國家意志、轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)，黨的意志、人民意愿與國家意志是內(nèi)在統(tǒng)一的?！霸谶@個意義上，黨規(guī)雖然因其不得使用國家強制力保證實施而被歸入軟法范疇，但對于黨組織和黨員而言一點都不‘軟’，不是可遵守可不遵守的選擇性規(guī)范，而是必須一體遵循、不得例外的硬要求，是不容違反、不得突破的剛性約束，屬于‘堅硬的軟法’”。[12]

四、黨規(guī)與國法在國家治理中的契合

如前所述，黨規(guī)不同于傳統(tǒng)“硬法”，以其獨特方式體現(xiàn)著法的公共性、規(guī)范性、普適性等共性特征，也在制定主體、程序、效力保障等方面體現(xiàn)出鮮明的“軟法”特征，只是相較于其他社會組織的自治性規(guī)范，具有更加明顯的法的屬性和更加強大的法的功能，是一種堅硬的“軟法”。在這種全新的“法律概念”前提下，如何認識“黨內(nèi)法規(guī)”與“國家硬法”之間的關(guān)系，是全面推進依法治國和堅持依規(guī)治黨兩大時代主題背景下必須回應的現(xiàn)實問題。在理論研究和實際工作中存在兩種片面傾向：一種是模糊二者邊界，將其混為一談，這種主張極易造成以規(guī)壓法或以法代規(guī)的亂象。另一種是割裂二者聯(lián)系，將其互相對立，這種觀念極易產(chǎn)生社會規(guī)范體系分裂的危機。對此，黨的十八屆四中全會明確提出，要“注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)”。黨規(guī)不僅可以通過對傳統(tǒng)意義上“法”的范疇予以延展的“軟法”理論而成為法治體系的當然組成部分，更為國家治理現(xiàn)代化實踐需要所深刻背書。

第一，從契合向度來看，黨規(guī)與國法存在目標契合、范圍契合、實踐契合。

所謂目標契合，是指“黨內(nèi)法規(guī)與國家法分別作為中國共產(chǎn)黨進行內(nèi)部治理和外部治理的工具和手段，都是黨的政治理念和政治追求的具體表現(xiàn)，兩者在指導思想和利益訴求上大體是一致的?！盵13]黨內(nèi)法規(guī)是治黨準則，旨在讓黨更好地為人民服務；國家法律是治國方略，旨在讓人民生活得更加美好，兩者都以人民利益為出發(fā)點。所謂范圍契合，是指黨規(guī)與國法在調(diào)整范圍上存在交叉重合的可能性。一般情形下，黨規(guī)側(cè)重調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系或黨政關(guān)系，不會涉及國法所調(diào)整的政政關(guān)系、政民關(guān)系，二者銜接但不重疊。但是，部分規(guī)范性文件由黨組織和國家政權(quán)機關(guān)聯(lián)合制定，也會約束非黨組織和非黨員的公職人員，導致“輻射效應”，出現(xiàn)黨規(guī)與國法調(diào)整對象的重合。例如，中共中央、國務院聯(lián)合制定的《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》，不僅適用于黨政機關(guān)，也適用于政協(xié)機關(guān)、事業(yè)單位等。所謂實踐契合，是指黨規(guī)與國法存在著長期的共生與共治關(guān)系。正如鄧小平同志曾鮮明指出：“沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障?！盵14]

第二，從內(nèi)部互通來看，黨規(guī)與國法存在相互融通，雙向影響的特殊內(nèi)部結(jié)構(gòu)。一方面，黨規(guī)乃治黨執(zhí)政公器，體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志，在“黨導立法”的體制下，黨規(guī)出臺之際往往是國家立法之始，即黨的主張第一時間通過黨的文件傳達，并對國家法產(chǎn)生一定指導性意義，甚至按照立法程序，轉(zhuǎn)化為國法。這一點在黨章與憲法的互動關(guān)系上體現(xiàn)得最為明顯，憲法前言中的許多內(nèi)容大多最初規(guī)定于黨章之上，往往是黨章規(guī)定在先，憲法根據(jù)黨的意志進行適時修改，有學者將這種現(xiàn)象稱之“政策性修憲”。[15]例如，1997年黨的十五大通過修改后的黨章，新增加鄧小平理論為黨的指導思想之一，并將“依法治國”寫入黨章，1990年九屆人大二次會議通過了憲法修正案，在憲法序言中都增加了相應的內(nèi)容。另一方面，就總體而言，國法建設(shè)比黨規(guī)建設(shè)更加成熟，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，而黨規(guī)體系計劃到建黨100周年時建成，黨規(guī)在制度理念、制定技術(shù)、理論支撐等方面都需要從國法建設(shè)中汲取有益經(jīng)驗。

第三，外部銜接來看，黨規(guī)與國法是國家治理現(xiàn)代化中的兩大規(guī)范群。借鑒富勒的倫理道德分層學說，黨規(guī)是一種較高層次的道德即“高尚的道德”，制定法無法將其設(shè)定為一體遵循的法定義務，即“法律不能以命令或者制裁來調(diào)整美德”[16]；國法則是一種較低層次的倫理道德即“義務的道德”，可以被納入成文法中，形成行為規(guī)則。習近平總書記曾高屋建瓴地指出：“全面推進依法治國，必須努力形成國家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成、相互促進、相互保障的格局?！贝苏Z旨在突出黨規(guī)與國法的外部協(xié)同機制，促成兩者銜接聯(lián)動。若要達到這一目標，需要做好三項具體工作，第一是做好清理工作，確保此前制定出臺的黨規(guī)與國法協(xié)調(diào)一致。黨內(nèi)法規(guī)的清理是指有權(quán)機關(guān)在其職權(quán)范圍內(nèi)，按照特定的程序，對黨內(nèi)法規(guī)進行審查，以決定其保留、廢除、修改、補充的一項專門性活動。[17]2012年6月，中央歷時兩年，第一次展開了對1178件中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的集中清理工作，繼續(xù)有效的僅剩487件(322件被廢止、369件被宣布失效)。第二是做好前置審核工作，由黨規(guī)工作機構(gòu)對擬提交審議批準的黨規(guī)草案進行合法性審查，避免帶“病”上會。第三是做好備案工作，由上級黨組織對下級黨組織制定出臺的黨規(guī)進行事后的合法性審查，糾正違法問題。《黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》第7條明確指出，備案審查內(nèi)容的第2項就是“是否同憲法和法律不一致”。

五、余論

長期以來，學術(shù)界對于黨規(guī)的法律性有著比較大的爭議，部分學者認為，不宜將黨規(guī)作為法，甚至認為這種提法有損于國家的法治建設(shè)。[18]這一主張實際上粗淺地將“法”等同于“國法”，陷入了“國家法中心主義”的體系窠臼。如前文所述，黨規(guī)雖然不是國家法意義上的“硬法”，但在其規(guī)范屬性上卻可以視為“軟法”，從而納入“法”的范疇，即“軟法亦法”。黨的十八屆四中全會將“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”定位為中國特色社會主義法治體系的五大子體系之一，在國家法治建設(shè)層面回應了黨規(guī)是不是“法”的爭論。還有的學者主張將黨內(nèi)法規(guī)上升為國家法律[19]，這實際上只看到了黨內(nèi)法規(guī)作為一種“法”的法律性，而混淆了黨規(guī)作為一種軟法與國法(硬法)的不同，其實質(zhì)差異決定了彼此不宜相互替代。黨的十八屆四中全會將黨內(nèi)法規(guī)體系獨立于國家法體系，這充分凸顯了對于兩者界分的清晰認知。

從法的角度來說，黨內(nèi)法規(guī)就是一種法，其體現(xiàn)著法的公共性、規(guī)范性和普適性等共性特征。從國家法的角度來說，黨內(nèi)法規(guī)是一種軟法，是獨立于國家法體系之外的另外一種行為規(guī)則體系，是對國家法的補充，并與國家法一起共同支撐起我國的法治體系。正如習近平總書記所指出的，“‘黨大還是法大’是一個政治陷阱，是一個偽命題。” 黨規(guī)與國法同為“行動中的法”，在國家治理現(xiàn)代化過程中共生共存。理解這一命題的基礎(chǔ)有二：一是現(xiàn)代法律概念研究中“軟法”的興起，已經(jīng)突破了“國家法中心主義”傳統(tǒng)，最大程度地延展了法的外延，形成“法律多元主義”；二是我國呈現(xiàn)出比較獨特的黨國互動的憲政體制，迥異于西方的黨國分離制，也不同于蘇聯(lián)的黨國整合制。黨的領(lǐng)導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一，這就決定了黨的主張、人民意志、國法規(guī)定三者在根本上的一致性。基于上述兩點前提，黨規(guī)與國法的一致性乃是中國特色社會主義法治體系發(fā)展的應有之義?；谶@個角度，也就不難理解個別學者所主張的，“黨章乃是中國憲法體系的有機組成部分”[20]。

[1] 姜明安.黨員干部法治教程[M].北京：中國法制出版社，2014：220.

[2] 中共中央文獻編輯委員會.毛澤東選集：第2卷[G].北京：人民出版社，1991：528.

[3] 張文顯.法理學[M]北京：高等教育出版社，1999：2007：75.

[4] 奧斯丁.法理學的范圍的限定[M]哈佛大學出版社，1990：101.

[5] 李步云，高全喜.馬克思主義法學原理[M]北京：社會科學文獻出版社，2014：3.

[6] 周旺生.法理學[M]北京：北京大學出版社，2006：44.

[7] 列寧.列寧全集(第11卷)[M]北京：人民出版社，1959：98.

[8] 羅豪才，宋功德.軟法亦法——公共治理呼喚軟法之治[M]北京：法律出版社，2009：36.

[9] 劉長秋.軟法視野下的黨規(guī)黨法研究[J].理論學刊，2012(9)：29.

[10] 羅豪才，宋功德.認真對待軟法——公域軟法的一般理論及其中國實踐[J]. 中國法學，2006(2)：5.

[11] 許小蓮.“黨內(nèi)法規(guī)”法律地位之考證[J].求實，2010(7)：19.

[12] 宋功德.黨規(guī)之治[M]北京：法律出版社，2015：64.

[13] 王立峰.黨規(guī)與國法一致性的證成邏輯——以中國特色社會主義法治為視域[J].南京社會科學，2015(2)：70.

[14] 鄧小平.鄧小平文選(第2卷)[M]北京：人民出版社，1994：147.

[15] 殷嘯虎.論“政策性修憲”及其完善[J].法商研究，2000(1)：16.

[16] 謝暉.美德的暴政與權(quán)利的美德[J].東方法學，2012(1) ．

[17] 殷嘯虎.中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)通論[M]北京：北京大學出版社，2016：103.

[18] 石文龍.依法執(zhí)政與“黨法”[J].太平洋學報，2011(2)：1.

[19] 劉松山.建議將黨規(guī)黨法上升為國家法律[J].理論與改革，2000(6)：96.

[20] 強世功.黨章與憲法：多元一體法治共和國的建構(gòu)[J].文化縱橫，2015(4)：27.

(責任編輯：白 林)

2017-05-14

靳瀾濤(1993-)，北京大學法學院碩士研究生，研究方向為行政法學。

D61

A

1008-5955(2017)02-0094-05