城市建設資金來源渠道及運用探析

李章忠

(中共四川省委黨校四川行政學院，四川成都 610071)

城市建設資金來源渠道及運用探析

李章忠

(中共四川省委黨校四川行政學院，四川成都 610071)

城市建設；資金來源；渠道

在城市化快速發(fā)展的今天，城市政府不斷創(chuàng)新城市建設籌融資方式，如財政撥款、招商引資、銀行貸款、上級補助、政府債券、地企共建、集資建設等。這些方式使城市建設所需的巨量資金有了保證，使城市建設得以持續(xù)推進。本文將仔細分析這些籌融資方式的具體運用。

在我國城市的建設和發(fā)展進程中，籌集建設資金始終是城市政府面臨的重大課題。新中國成立以來直到2000年前后，我國絕大多數城市的建設速度不快，建設水平也比較低，城市發(fā)展變化不顯著，尤其是城市建設資金基本上來自于財政撥款，資金來源渠道比較單一。但是從2000年前后開始直到現(xiàn)在，各級政府充分認識到城市建設的極端重要性，于是紛紛加大工作力度推動城市化進程，從這時起我國步入了城市化日新月異快速發(fā)展的新階段。表現(xiàn)為從直轄市、副省級城市、地級市直到縣城都展開了大規(guī)模的舊城改造和新城拓展工作，城市規(guī)模不斷擴大，城市人口占比急速上升，城市化水平每年提高百分之一到百分之一點五。在城市化快速發(fā)展進程中，城市政府不斷創(chuàng)新城市建設籌融資方式，獲得了城市建設所需的巨量資金，保證了大規(guī)模城市建設的持續(xù)推進。那么在這個階段城市政府是怎樣籌集建設資金，主要有哪些渠道，這些來自于不同渠道的城市建設資金又有什么樣的屬性，本文從實踐操作層面就這些問題做如下分析。

一、城市建設資金籌集的渠道

第一，財政撥款。即本級政府通過預算安排投入城市建設旳資金，這是城市建設資金來源的基本渠道。城市建設本身具有公共服務的屬性，其資金來源是離不開財政撥款的，財政撥款修建城市公共基礎設施這類項目也完全符合公共財政的支出性質。一般情況下城市政府在運用財政資金投入城市項目建設過程中，往往會釆用不同的操作方式，通常有兩種。一種是不加扛桿的直接項目投資，即項目建設需要多少資金財政就足額撥付多少資金。另一種是加杠桿的財政投入，即通過財政資金的牽引放大財政資金的作用。比如項目建設釆用財政貼息的方式就能起到四兩撥千斤的作用，采用差額補助或以獎代補的方式支持城市項目建設同樣會放大財政資金的作用，還有就是財政撥款給政府所屬的平臺公司或實體公司充實本金再度融資放大資金規(guī)模也具有顯著的杠桿作用。

第二，招商引資。即城市政府通過面向社會進行招商引資來推動城市建設項目的實施，這是城市建設資金來源的重要渠道。許多城市建設項目具有市場化運作的條件，可以面向社會釆用招商引資的辦法進行項目建設。比如污水處理廠、自來水廠、垃圾處理廠、城市燃氣、城市供暖、城市公交、高速公路、停車場、城市軌道交通、城際鐵路等等，這類項目一般具有一定的經濟效益或現(xiàn)金流量且市場相對穩(wěn)定持久，同時這類項目的運行大多與廣大城市居民的切身利益密切相關，居民對這類項目的價格和服務變化較為敏感，這就需要政府在市場化運作和維護居民基本利益之間找到平衡點，科學合理地設置招商引資的條件。從實踐操作分析，絕大多數城市通過PPP、TOT、BT、BOT、BOT+政府補貼、EPC+BOT等等方式向社會資本尋求合作，強力推動了這部分城市建設項目的加快實施。

第三，銀行貸款。即城市政府向銀行申請貸款來獲取城市建設資金，這是我國現(xiàn)階段籌集城市建設資金的主要渠道。過去有相當一段時間地方政府以政府信用擔保直接從銀行貸款或利用自己的平臺公司向銀行貸款甚至直接干預銀行貸款是較為普遍的現(xiàn)象，銀行也覺得有政府做后盾貸款也放心。后來當地方負債總體水平上升太快后，地方政府還款壓力不斷增大，還款風險也在積聚，政府直接貸款或利用純粹的融資平臺公司貸款在國家防范金融債務風險的宏觀政策調控之下就比較困難了，但城市政府利用自身所屬的有實際經營業(yè)績的投融資公司獲得貸款是能夠做到的，或者利用所屬的建筑企業(yè)參與城市建設并從銀行融資也是可行的。在向銀行申報貸款過程中，一般可用已形成的政府經營性資產或其他有效資產做擔保以滿足銀行放貸條件，更為普遍的做法是用政府貯備的大量土地或土地預期收益做還款保證向銀行進行大規(guī)模的融資。

第四，上級補助。即城市政府向中央政府和省政府爭取城市建設項目補助資金，這是城市建設資金來源的輔助渠道。中央政府和省級政府對地方城市建設一直都是有資金安排的，只不過這種資金安排通常不會稱為城市建設資金，而是以各種類型的城市建設項目資金補助形式出現(xiàn)的，這種資金安排體現(xiàn)了國家和省級政府對地方城市建設的直接支持。當然城市政府要獲得國家和省政府的項目資金補助也要具備一定的條件，一是要及時敏銳地掌握國家和省政府的政策及資金支持方向，聚焦國家和省政府支持的重點領域和重點項目。二是要及時編報符合國家和省政府要求的城市建設項目并接受相關部門的審核。三是在項目資金爭取到手后，要盡最大努力實施好項目，這樣可以為今后持續(xù)得到上級項目資金的支持創(chuàng)造更為有利的條件。因此在這里研究上級政策，對接項目，最后實施好項目就是獲得上級資金支持的極其關鍵的環(huán)節(jié)

第五，政府債券。即城市政府通過舉債來籌集資金用于城市重大基礎設施建設，這是城市建設資金來源的特定渠道。由于部分城市重大基礎設施投資大、周期長、直接回報低、甚至沒有直接效益還要不斷付出維護使用費用，比如城市道路、城市大型橋梁、城市河堤治理工程、城市隧道、大型城市涵洞等，這些投入巨大的項目本身幾乎都不能產生直接財務回報，另一方面這類項目又是城市發(fā)展不可或缺的，在財政資金嚴重不足的情況下舉債來實施這類項目就是一種有效的籌資渠道。當然這類政府債務在短期內是難以償還的，也不應該在當期就要求全部償還。這種幾十年甚至上百年長期起作用的重大基礎設施在短期內要歸還全部投資也是極不合理的，這就需要發(fā)行二十年至五十年的政府建設長期債券。這類在一定時期內發(fā)行大量的城市建設長期債券是與我國城市化在短期急劇加速的時間一致的。我們用30年到4O年就可能走完發(fā)達資本主義國家200多年才走完的城市化進程，在這一特定階段增加政府長期債務既有其客觀必然性，也有其合理性，不應該對這類債務在短期內增加較多而大驚小怪。在實際操作中應對這種長期債券的使用作嚴格規(guī)定，防止將這部分資金挪作他用。

第六，地企共建。即在城市內發(fā)掘合適的企業(yè)共建一部分城市設施，這是拓展城市建設資金來源的補充渠道。在一個城市轄區(qū)內有相當一部分企業(yè)需要自建一部分基礎設施，另外有些在轄區(qū)內實施的國家或省級重大工程項目也需要建設大量的臨時工程或簡易設施，對這些企業(yè)來講他們所建設施的標準有高有低，不一定符合城市長期發(fā)展的要求，重大項目竣工后其臨時簡易設施也可能報廢而失去了作用，但對當地政府而言這些設施可能還有相當的利用價值。如果城市政府同相關企業(yè)雙方在前期信息溝通順暢，地企銜接得當則可充分利用好這種難得的資源為城市發(fā)展服務。這就要求城市政府對城市的規(guī)劃研究比較深入，相關部門有前瞻性和整體意識，積極主動地與有關企業(yè)和工程項目單位溝通協(xié)調，將這些企業(yè)設施建設做適當調整和改善而成為城市永久功能的一個重要組成部分。當然雙方可能存在標準和投入的差距，政府可適當給予一定補助或補足差額部分來提升其項目服務城市的能力，滿足城市發(fā)展的要求。這種做法對國家和全社會來說則是物盡其用，充分利用、節(jié)約、整合了社會資源。另外還有不少城市將戶外廣告招牌、公交線路、道路橋梁城市設施的冠名權等無形資產實施招標拍賣，讓企業(yè)出資參與，為企業(yè)樹立形象做宣傳廣告，增加企業(yè)的知名度美譽度，同時也在一定程度上拓展了城市建設的資金渠道。

第七，集資建設。即城市政府充分發(fā)動城市居民的力量推進城市項目建設，這是城市建設資金來源的常見渠道。集資建設城市項目可分為有無償建設和有償使用兩個方面。無償形式有集資、募捐、個人資助等。當前出現(xiàn)頻率較高的“眾籌”一詞其實就是一種典型的集資形式。過去相當多的城市都釆用過集資建設的方式來完成個別較為特殊的城市項目，尤其在經濟發(fā)展較為落后的地區(qū)使用得更多一些，有些集資建設一般在特定的人群中實施，帶有某種程度的攤派成分。也有不少的學校、醫(yī)院、圖書館、體育館是接受個人捐助來建設的。有償運用城市居民的資金來實施城市建設項目可選擇的方式較多, 目前不少城市采取股票直接融資、信托融資、投資基金等金融工具把分散的部分社會資金募集起來用于城市項目的建設，這些籌融資形式的身后一般也是以政府信用作為基礎的。另外還有一種大家司空見慣的形式就是城市小區(qū)內環(huán)境打造維護管理由小區(qū)業(yè)主出資，部分活動場地建設也從小區(qū)業(yè)主所交的物業(yè)管理費中開支，這種形式從本質上分析其實也是集資建設。這些居民小區(qū)的設施建設同樣是城市功能必不可少的重要組成部分，這種集資建設運用得當既能為小區(qū)生活的居民營造良好的環(huán)境，也為城市建設增光添彩，還在一定程度上緩減了政府城市建設資金的壓力。

二、城市建設資金運用分析

上述城市建設資金來源渠道在實際運用中具有不同的特點，不同籌資渠道有各自較為適合的領域和明顯的局限性。城市政府若能在資金籌措渠道上有總體謀劃，充分研究比較各種籌融資渠道的優(yōu)劣，綜合施策，各種籌融資方式有效搭配使用，城市建設及資金運用就會處于良性互動的循環(huán)之中，反之只偏重使用其中兩三種方式，不研究各種方式的利弊，要么城市建設發(fā)展緩慢，要么城市政府債務負擔沉重，甚至隨時都有面臨資金鏈斷裂而觸發(fā)債務、金融和社會風險的可能。

財政資金由于它具有公共性和使用上基本不用償還的特點決定了是各方都最樂意使用的，把它投在城市建設上也是最簡便易行且對政府未來施政最沒有經濟負擔的方式。另外財政資金可以投向城市建設的所有公共領域，這完全符合公共財政的支出性質，但問題是在城市高速擴張這個時期的地方城市政府財力并不寬裕，相當多的城市政府還處于吃飯財政的境地，除了保人員工資和正常的運轉開支外結余并不多，不少城市甚至入不敷出，還要靠上級財政轉移支付才能維持其正常運行，因此城市政府本身所擁有的財政資金用于城市建設是十分有限的，在城市建設資金來源中只能起到引導作用，起不了主導作用。

招商引資搞城市建設較為適合的領域是能夠按市場化要求展開生產經營活動的城市項目和部分有現(xiàn)金流量的其他城市項目，這類項目只要政府設置的條件科學合理，并能誠信地兌現(xiàn)相關承諾，是能夠尋找到企業(yè)來參與城市項目建設的。可以相信隨著我國改革開放的全面深化，社會資本和政府資源融合發(fā)展在城市建設領域肯定還會有非常大的發(fā)展空間，能夠創(chuàng)新更多的合作方式，吸引更多的社會資本參與城市建設。但值得關注的問題是，有不少城市急功近利，僅僅把BT、PPP等當作一種新的融資手段，缺少社會綜合效益最大化導向，把完全沒有直接財務回報，根本不具備市場化經營的城市項目也釆取招商引資的方式建設，開出的優(yōu)惠條件要么讓政府付出沉重代價，要么兌現(xiàn)不了引發(fā)各種問題和矛盾讓政府誠信掃地而得不償失。

銀行資金具有供應量充足，貸款靈活，操作簡單，使用方便，但使用成本相對較高(近年來，1年期貸款基準利率，發(fā)達國家一般在1%～4%，而我國在6%左右，且貸款期限偏短的特點。正因如此，城市政府利用銀行貸款從事城市建設較為適合的領域是城市土地收儲征用整理開發(fā)和部分有一定經濟效益或現(xiàn)金流量的城市項目。一般而言，此類項目正常運作是能夠通過自身的開發(fā)經營收益支付銀行貸款本息的，使用銀行貸款不會加重政府的財政負擔。而那些完全沒有經濟效益甚至沒有現(xiàn)金流量的城市建設項目如果過量使用銀行貸款來實施，不僅增加了項目建設的成本，同時也加大了財政還款的壓力和風險。

向上級爭取城市建設項目補助資金大多是無償的，使用成本低，是投入產出比最高的渠道。上級支持的城市建設項目(社會事業(yè)、民生工程、基礎設施和公檢法司等等)眾多，不同時期有不同的支持重點，不同項目上級資金支持比例也會不同。從多年的實際運作中分析，這類項目資金點多面廣，比較分散，匯總統(tǒng)計，資金總量也是非?？捎^的。但爭取上級支持對地方而言是被動受限的，項目建設在實施時間、建設規(guī)模和標準等方面上級要求和地方需要往往是有差距的，溝通協(xié)調達成共識難度不小，實施過程稍有不慎，極有可能被問責。另外上級資金最終落地還要有滿足上級要求的項目作支撐，地方城市政府要有實施項目的相應條件，更要具備有抓住政策機會的能力。

政府發(fā)行長期建設債券(二十年至五十年)籌集城市建設資金較適合的項目是沒有或基本沒有直接財務回報且投資巨大的城市基礎設施領域，這類項目如果釆用銀行貸款或招商引資建設即便能夠順利實施，但往往付出的代價十分高昂，短期效果明顯而長期負擔沉重，甚至可能導致地方政府債務危機。有鑒于此，國家應設計利率水平超低的城市建設長期專項債券用于這類特定領域的項目建設，這種債券在我國明顯使用不足。由于這些項目投入周期長，所占用的巨量資金在短期內是無法償還的，如強行還款就只能是舉新債還舊債或采用近年中央政府在全國推行的地方政府債務強行展期等不規(guī)范的操作來掩蓋地方政府還不起借款的窘境，這些做法不僅費時費事，還增加了相關各方的工作負擔和費用。此類項目投資受益幾代人，要當期或近期讓政府負責全部償還不僅不可能，也是極不合理的。正因如此，應該研究不同體量不同經濟發(fā)展水平和未來前景發(fā)展不同的城市發(fā)行不同規(guī)模的長期建設債券。當前地方政府債務負擔沉重大部分原因是由這部分負債造成的，部分城市為盡快回收投資釆取征收車輛路橋通行費等方式，雖然不失為一種有效貸款回收措施，但如果收費太高客觀上又增加產品的物流成本而削弱其市場競爭力，影響整個經濟發(fā)展。這就迫切要求中央政府制定城市建設長期債券專項政策并把當前符合要求的銀行貸款置換成城市建設長期債券。

地企共建不是每個城市都有條件的，相當部分中小城市難以獲得較多的機會。即使具備合適的條件，如果工作不細，操作不當就很容易滑向對企業(yè)強行攤派的境地，增加企業(yè)不合理負擔，影響企業(yè)的經濟效益和市場競爭力，最終會影響地區(qū)經濟的發(fā)展。

集資建設如果是無償的，除居民小區(qū)這類城市項目外，越來越難以找到大家有著共同訴求且愿意掏錢的項目，政府強行集資極有可能造成社會風險。當然個人捐建是值得提倡和鼓勵的。如果是有償的集資，大多在國家金融政策的邊緣操作，稍有不慎，極易觸碰國家金融政策紅線而引發(fā)政策性風險。

特別應該引起重視的是， 這些年城市建設資金在使用上普遍存在三大問題，它加大了城市建設資金籌集的困難，也增大了城市運行的風險。一是城市開發(fā)規(guī)模太大，攤子鋪得太多，脫離了實際需求，占用了大量資金。二是建了太多的形象政績工程，大大超越了經濟發(fā)展的承受力，而許多該完善的功能特別是地下工程建設嚴重滯后，已影響到了城市的良性運行。三是城市建設規(guī)劃統(tǒng)籌乏力，每座城市幾乎天天在挖，反復建設，浪費了大量資金。

總之，城市建設資金來源渠道是多種多樣的，隨著社會經濟的發(fā)展和城市建設的深入推進，人們還會不斷探索出更多的籌融資方式來拓寬城市建設的資金來源。但是只有在客觀分析各種資金來源的基本屬性的基礎上，以社會綜合效益最大化為原則來選擇合適的籌融資渠道和方式才是科學負責的政府行為。

[1] 韓燕珠. 破解城市建設融資難題的思考[J].漳州職業(yè)技術學院學報，2011(4):42.

[2] 陳龍. 謹防ppp的異化與風險[N].學習時報，2017-3-3-(二).

[3] 國家行政學院經濟教研部.中國供給側結構性改革[M].人民出版社，2016：132.

(責任編輯：孫開慶)

2017-05-05

李章忠，中共四川省委黨校四川行政學院副校(院)長。

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1008-5955(2017)02-0065-04