中國巡視制度與英國行政監(jiān)察專員制度的比較研究*

李華君

(山西大學(xué) 山西 太原 030000)

中國巡視制度與英國行政監(jiān)察專員制度的比較研究*

李華君

(山西大學(xué) 山西 太原 030000)

如何強化對公權(quán)力的監(jiān)督是各國面臨的共同問題，就監(jiān)督權(quán)力的方式而言，議會行政監(jiān)察專員以及巡視制度都是很重要的制度安排。本文通過對英國行政監(jiān)察專員制度和中國巡視制度在國家制度中的安排、制度類型及運行模式、主要特征三個方面進行比較分析，認為兩種制度在角色定位、權(quán)威來源、獨立性等方面有諸多相似之處，同時也存在顯著差異。由于兩種制度在各自國家制度中的安排不同，造成了制度類型、運作模式以及基本特征的明顯區(qū)分。正是基于兩種制度的政治基礎(chǔ)差異，因此需要在立足本國政治制度的前提下，學(xué)習(xí)和借鑒英國行政監(jiān)察專員制度中先進的理念和做法，以完善中國巡視制度。

中國巡視制度;英國行政監(jiān)察專員制度;制度安排;制度特征;運作模式

一、中國巡視制度與英國行政監(jiān)察專員制度的基本內(nèi)容

20世紀50年代到80年代，英國議會為了監(jiān)督中央政府、國家醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系、地方政府以及為了控制北愛爾蘭獨立傾向，根據(jù)單行立法分別建立了議會行政監(jiān)察專員、衛(wèi)生行政監(jiān)察專員、地方行政監(jiān)察專員與北愛爾蘭行政監(jiān)察專員四種類型的行政監(jiān)察專員制度。行政監(jiān)察專員的職能是在其專業(yè)領(lǐng)域或地域內(nèi)，就公民或非政府組織針對不良行政行為對自身的損害而提出的申訴進行受理和調(diào)查，并通過向政府提出改正行為及救濟建議的方式促使政府給予利益受損公民或非政府組織給予行政救濟。行政監(jiān)察專員辦公地點設(shè)在中央或地方議會，對中央或地方的議會負責(zé)，但其可以自主地裁決政府行為合法或恰當(dāng)與否，無須先向議會請示。中央議會行政監(jiān)察專員與地方行政監(jiān)察專員之間不存在上下級關(guān)系，也沒有業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，相互獨立。同一地方的各專業(yè)領(lǐng)域的行政監(jiān)察活動自成體系，互不干涉。行政監(jiān)察專員招募對象不僅包括前政府官員也必須包括沒有從政經(jīng)驗的外部人員。中央議會行政監(jiān)察專員通常采用終身制可以任職到65歲退休，地方行政監(jiān)察專員實施任期制，但可以連選連任。行政監(jiān)察專員要求專職化，在任職期間不得擔(dān)任政府、議會職務(wù)也不能在商界兼職。進入21世紀后，各領(lǐng)域的行政監(jiān)察專員制度出現(xiàn)職能融合的趨勢，各機構(gòu)實踐聯(lián)席辦公或者干脆合并機構(gòu)實施一站式運作。其人事制度在原有基礎(chǔ)上，對地方行政監(jiān)察專員也實施了終身任職制，與大法官享有同等待遇。此外還設(shè)立了特別委員會機制、司法審查機制、內(nèi)部支持與問責(zé)機制作為配套制度，防范行政監(jiān)察專員面臨的道德風(fēng)險以維護制度的可靠性。英國行政監(jiān)察專員制度從建立至今的六十多年里，通過不斷改進逐步克服了制度運作中出現(xiàn)的問題，取得了很大的成就。

中國巡視制度最早發(fā)端于民主革命時期，是分散于全國的地下共產(chǎn)黨組織為了傳達中央任務(wù)、相互聯(lián)絡(luò)、整合碎片化組織，實現(xiàn)組織生存、發(fā)展的有效手段，抗日時期淡出中國共產(chǎn)黨的組織建制。1996年，中國共產(chǎn)黨為了強化黨內(nèi)監(jiān)督、保證黨的路線方針政策和中央重大決策部署的貫徹落實，為了有效遏制腐敗蔓延勢頭，依據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨章》再次啟動巡視制度，2003年巡視制度開始運行。在機構(gòu)設(shè)置上，執(zhí)政黨中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會成立巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組，分別向黨中央和省、自治區(qū)、直轄市黨委負責(zé)并報告工作。巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組的組長由同級黨委紀檢書記，副組長一般由同級黨委組織部部長擔(dān)任，巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長為組織實施巡視工作的主要責(zé)任人。巡視工作組是巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)的機構(gòu)，由其展開具體的巡視工作，巡視工作組接受巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)，對巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組實施報告制度。巡視組也采取組長負責(zé)制，巡視組組長一般從已離開一線崗位、但尚未年滿70歲的省部級(正職)官員中選任。2003年運行之初，中央設(shè)立5個巡視組，實施組長負責(zé)?，F(xiàn)在的中央巡視組共設(shè)12個巡視組，其中6個地方組，4個企業(yè)金融組，2個中央國家機關(guān)巡視組。按照慣例，6個地方巡視組中，每個巡視組負責(zé)相對固定的省(市、區(qū))，以便巡視組可以持續(xù)關(guān)注、深入了解被巡視地等的情況。從巡視的內(nèi)容來看，該制度運行的前十年，巡視內(nèi)容涉及到地方政府的全面職能，2013年后，中國巡視制度開始發(fā)生變革和調(diào)整，不僅將巡視內(nèi)容從地方政府的全面職能收縮到地方政府的違法違紀線索上，而且改變了巡視組組長的任職模式，把職務(wù)制改為任務(wù)制，即把一人常任制改為對組長庫內(nèi)人員一次一授權(quán)的委任制，巡視地點也由以往的提前預(yù)知改為臨時通知。運行了十二年的巡視制度在糾正地方政府不良行政行為中發(fā)揮著日益重要的作用，其威懾力與公信力與日俱增，不過制度中存在的一些問題仍需要積極改進。

本文通過英國行政監(jiān)察專員制度與當(dāng)前中國的巡視制度，在國家制度中的安排、制度類型及其運行模式、制度特征三個方面的比較，目的在于明確兩種制度的異同，以充分了解英國行政監(jiān)察專員制度的合理之處，從而立足國情為完善中國巡視制度提供一些借鑒。

二、中國巡視制度與英國行政監(jiān)察專員制度在國家制度中的安排比較

行政監(jiān)察專員制度是英國司法體系的一個組成部分，無償接受并處理公民與非政府組織對政府不良行政行為的抱怨，通過回避司法、準司法過程中的對抗性審查程序和嚴格復(fù)雜的審查程序帶來的系列麻煩，高效率地解決個人與龐大制度間的利益糾紛、調(diào)解二者間的權(quán)利平衡，緩解政府與公民間的張力。行政監(jiān)察專員制度與法院、行政復(fù)議機構(gòu)有相同的法治地位，都是社會抱怨鏈上的一環(huán)，替代性地為公民或非政府組織提供權(quán)利救濟。值得注意的是，在權(quán)利救濟和矯正政府不良行政行為的過程中，雖然行政監(jiān)察專員與權(quán)利受損的公民共同站在一面，作為公共利益的代表，協(xié)助議會對當(dāng)局行政機關(guān)進行監(jiān)督，但是行政監(jiān)察專員并不是“人民斗士”，[1]其對待行政當(dāng)局的態(tài)度也并非敵對，而是通過客觀的調(diào)查結(jié)果發(fā)現(xiàn)事實真相，基于“信任與理解”的態(tài)度向行政部門提出建議，輔助議會對政府進行監(jiān)督。實踐中，這種方式比用強制力迫使行政部門改變違規(guī)行為更為有效。

中國巡視制度是中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)的紀律體系，是執(zhí)政黨組織內(nèi)部的紀律監(jiān)察機制。依據(jù)《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》的規(guī)定，其巡視的對象是下級黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員，巡視的內(nèi)容主要是針對貫徹執(zhí)行中央路線方針政策和決議、決定的情況，領(lǐng)導(dǎo)班子廉政情況、干部選拔任用情況、作風(fēng)情況等方面進行考察，提出建議。其工作方式概括起來就是，了解情況、反映問題、提出意見和建議。不干預(yù)地方工作、不查辦案件的協(xié)助角色。從中可以看到，巡視組無權(quán)接受、處理公民或組織對不良行政行為的申訴，無權(quán)對個人或組織進行權(quán)利救濟。即便從2014年開始，巡視重點轉(zhuǎn)移到“發(fā)現(xiàn)地方政府違法違紀線索”后，巡視組的雷霆之勢日甚一日，但依然未改變既定的工作方式。

從以上內(nèi)容可以得知：英國行政監(jiān)察專員制度是國家司法制度的補充，是社會替代性糾紛解決機制。中國巡視制度是中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)的紀律體系，不是國家行政、司法制度的范疇，不存在執(zhí)法或司法功能、不能作為社會替代性糾紛解決機制。英國行政監(jiān)察專員制度通過允許監(jiān)察專員處理具體的申訴或案件的方式，扮演著“消防員”的角色，與司法體系一樣發(fā)揮“滅火”功能。而中國巡視制度并不允許巡視員接受、辦理案件或申訴，而是要求其通過發(fā)現(xiàn)和傳達信息，輔助上級黨組織對下級黨組織的管理，也就是說中國巡視制度扮演“協(xié)警”的角色，發(fā)揮著輔助功能。即便兩種制度在國家制度中的安排不同，扮演的角色不同、發(fā)揮的作用不同，但是二者在角色選擇的理念上以及部分工作方式上有很大的相似性。無論是英國行政監(jiān)察專員制度還是中國巡視制度，二者都是基于“信任與理解”的態(tài)度向地方政府提出建議，協(xié)助所隸屬的政治機構(gòu)(議會或黨委)對下級執(zhí)行機構(gòu)(政府或黨委)進行監(jiān)督，而非以“斗士”身份，以敵對的態(tài)度質(zhì)疑執(zhí)政者的政策和行為。[2]

三、中國巡視制度與英國行政監(jiān)察專員制度類型及運作模式的比較

(一)制度類型的比較

英國的行政監(jiān)察專員制度分為(中央)議會行政監(jiān)察專員、地方行政監(jiān)察專員、衛(wèi)生行政監(jiān)察專員以及北愛爾蘭行政監(jiān)察專員四種制度類型。行政監(jiān)察專員制度在創(chuàng)建之初，注重制度職能的專業(yè)分工和職能的專精化發(fā)展,根據(jù)不良行政行為高發(fā)領(lǐng)域、發(fā)生地域以及中央與北愛爾蘭的特殊關(guān)系，將之分為以上四類。進入21世紀后，由于行政監(jiān)察署的機構(gòu)過于分散，職能機構(gòu)界限過于僵化，常常導(dǎo)致公眾很難找到正確的申訴機構(gòu)；涉及多個領(lǐng)域的同一申訴案件，很難得到不同部門監(jiān)察專員的合作調(diào)查，造成申訴受理受限、處理申訴效率低下等問題。這些不足最終促使行政監(jiān)察專員制度的職能向融合性與協(xié)調(diào)性發(fā)展。2002年與2005年，蘇格蘭與威爾士各自設(shè)立了一個整合的蘇格蘭和威爾士公共服務(wù)監(jiān)察專員機構(gòu)，對涉及衛(wèi)生服務(wù)、地方政府、社會住房管理部門、以及其它的蘇格蘭公共機構(gòu)的不良行政申訴案件進行一站式管轄。目前，英格蘭地區(qū)的議會行政監(jiān)察專員、衛(wèi)生行政監(jiān)察專員、地方行政監(jiān)察專員雖然保持分立，但也已經(jīng)展開合作，相互協(xié)調(diào)共同配合申訴案件的調(diào)查。

可以說英國行政監(jiān)察專員制度的改革方向是從分工到整合的路徑。相比較中國巡視制度的改革，恰好是由整合向分工發(fā)展。2003年運行之初的5個巡視組擴展為當(dāng)前的12個組，巡視組由職能和業(yè)務(wù)綜合的狀態(tài)改為依據(jù)職能、管轄領(lǐng)域進行明確分工。而且由于中英兩國國家政權(quán)制度、地方治理傳統(tǒng)的差異，中國巡視制度中省級巡視制度設(shè)計和分類上更側(cè)重地方與中央的統(tǒng)一性與整齊性，因此各省一級的巡視制度大同小異，不可能像英國行政監(jiān)察專員制度一般形態(tài)各異。此外，中國巡視制度具有更強的政治色彩，從運作伊始至今，巡視組的巡視活動通常是以黨委不同時期的中心任務(wù)為核心展開的。二者的共同之處在于，兩種制度的變革過程都重視了本國的實際情況、因地制宜地發(fā)揮制度實效性。

(二)運作模式的比較

英國行政監(jiān)察專員制度的運作模式優(yōu)勢在于能嚴格實踐《監(jiān)察專員法》的精神，在實踐中不斷強化《監(jiān)察專員法》的可操作性。首先，行政監(jiān)察專員制度在運作過程中不斷明確細化“不良行政行為”[3]的可操作內(nèi)容。在長期的實踐中，監(jiān)察專員形成共識，在其網(wǎng)站公開列出并更新不良行政行為的具體表現(xiàn)，將監(jiān)察范圍限于對行政自由裁量權(quán)實施程序上的欠缺和瑕疵進行監(jiān)督，而不是對決策的質(zhì)量與效果進行質(zhì)詢。將受理案件的范圍限于因行政行為拖延、錯誤指導(dǎo)、錯誤處理權(quán)利主張，而造成行政相對人未受到服務(wù)，經(jīng)濟、時間、精神損失的不良行政行為導(dǎo)致的不公正結(jié)果上來。對“不良行政行為”開放式的界定，有利于明確監(jiān)察主題、突出工作重心，將行政監(jiān)察專員的權(quán)限范圍作出清晰地說明，不僅利于公民及非政府組織了解申訴內(nèi)容，而且有效防范了制度運行成本和制度運行效率受到損害。向社會公開“不良行政行為”的界定、明確行政專員的權(quán)限，使之自覺接受利益相關(guān)方的監(jiān)督，踐行了《監(jiān)察專員法》提出的制度運作公開性及高效性的要求。其次，在程序?qū)用姹M可能簡明嚴謹，保護弱勢群體的利益。例如，賦予政府部門以及由議會提供財政支持的部門之外的所有個人及組織申訴資格；嚴格規(guī)定了申訴時限、案件處理時間，明確規(guī)定了行政監(jiān)察專員履行告知受理與否、可能結(jié)果的義務(wù)步驟和時限；在申訴的調(diào)查與處理程序上，行政監(jiān)察專員對簡單的案件要直接給出建議，而不調(diào)查。只有在復(fù)雜案件中，才采用秘密調(diào)查和傾聽申訴與被申訴者的意見等方式完成調(diào)查報告，給出建議。而且在調(diào)查始終，不要求申訴人承擔(dān)舉證、質(zhì)證的責(zé)任。無論被申訴部門是否承認錯誤，只要采納行政監(jiān)察專員的建議，給申訴人提供救濟，行政監(jiān)察專員就終止繼續(xù)調(diào)查。如果行政當(dāng)局拒絕行政監(jiān)察專員的建議，行政監(jiān)察專員可以將申訴事件與行政當(dāng)局拒絕理由向媒體公開，并求助于議會，由議會督促或代替政府救濟公民；如果申訴人對案件的處理結(jié)果不滿，可以繼續(xù)尋求司法手段，當(dāng)有新證據(jù)出現(xiàn)時，申訴人還可以繼續(xù)申訴。如果政府部門認為行政監(jiān)察專員的建議不合理，可以解釋不予采納的理由。

從行政監(jiān)察專員制度運作模式中可以看到，無論是申訴人的資格認定、申訴提出、處理時限的確定，還是尋求議會權(quán)威補給、申訴終結(jié)程序的運作來看，此制度以解決問題而非追究責(zé)任為導(dǎo)向，通過精確的描述職能范圍，便民的程序設(shè)計，靈活的分類處理，極盡所能將降低制度運行成本、提高制度運作效率與制度的公平性、實效性統(tǒng)一起來。值得一提的是，在申訴終結(jié)程序中，對申訴人司法救濟和被監(jiān)察組織辯解程序的設(shè)計，明確了監(jiān)察專員權(quán)威的相對性，有效避免了行政監(jiān)察專員權(quán)威的暴力性傾向。因此，通過制度運行與《監(jiān)察專員法》內(nèi)容的比對，可以發(fā)現(xiàn)此制度嚴格遵循了法律提出的人本、自由、民主精神，實踐著法律要求的制度高效性與廉價性價值目標。

與英國行政監(jiān)察專員制度相比較，由于缺失衡量腐敗行為的標準，被巡視對象的什么行為應(yīng)當(dāng)被納入腐敗范疇，是依據(jù)《刑法》關(guān)于貪污、瀆職等罪名的規(guī)定,還是依據(jù)職業(yè)道德操守的要求，還是以社會公德為準繩，到目前為止仍沒有確切提法，因而造成巡視員評判被巡察對象的標準也比較模糊，結(jié)論也可大可小，失去了制度本身的嚴肅性。在巡視程序方面，《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》詳細規(guī)定了“事前準備、開展巡視、匯報反饋、督促整改”四個環(huán)節(jié)。通過這些程序，我們可以看到：巡視組與被巡視地方(單位)向社會公開聯(lián)系方式、與群眾直接見面、一對一訪談，體現(xiàn)了制度的親民性，保證了獲取信息的真實性。但是，從程序的設(shè)計中也可以看到，巡視組與被巡視者雙方明顯地存在著信息不對稱。按照程序以及2013年前的做法，巡視組是明來明去,而被巡視的地方則可以事前經(jīng)營做到有備無患，這容易使巡視工作流于形式化，甚至成為一種運動式的視察工作，從而影響巡視制度的實效性，削弱巡視制度的權(quán)威性。2013年巡視制度的改革有效革除了形式化的弊病，但是巡視報告對社會媒體公開的程度還不夠，容易導(dǎo)致巡視制度出現(xiàn)保守性和封閉性弊端。

四、中國巡視制度與英國行政監(jiān)察專員制度權(quán)威性的比較

(一)兩種制度的權(quán)力基礎(chǔ)比較

首先，從權(quán)力的來源看，英國的行政監(jiān)察專員與中國巡視組，都可謂為“欽差大臣”，具有極高的權(quán)威。英國遵循著“議會至上”的憲政理念，行政監(jiān)察專員或者由議會選舉產(chǎn)生(北愛爾蘭的由首相提名、女王任命)，其作為議會的代理機構(gòu)行使監(jiān)督權(quán)力，對議會負責(zé)，具有很高的權(quán)威。中國堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，巡視制度是由黨中央同意，黨中央紀委、黨中央組織部聯(lián)合設(shè)立；地方巡視制度則由省(自治區(qū)、直轄市)黨委設(shè)立，巡視員分別代表兩級黨委對下級黨委進行監(jiān)督，對派出黨委負責(zé)，因此也享有極高的權(quán)威。

其次，兩種制度都有廣泛的調(diào)查權(quán)、有效的建議權(quán)，但都不享有處罰權(quán)。不同的是調(diào)查權(quán)的大小有差異，自主決定的程度不同。英國行政監(jiān)察專員的調(diào)查權(quán)極大，可以獲取任何不被公開的信息，同時享有迫使部長及政府官員提供文件的權(quán)力，具有強迫證人作證的權(quán)力。在監(jiān)察全程，監(jiān)察專員自主決定是否受理申訴、自主決定如何調(diào)查、是否終止調(diào)查、給與何種救濟、是否公開等。中國兩級黨委派出的巡視員，調(diào)查權(quán)限于個別談話、查閱文件資料、列席會議，接受群眾來信等方式，不具有任何強迫性質(zhì)，對于巡視中發(fā)現(xiàn)的問題將由上級黨委決定是否進行調(diào)查和處理，自己沒有決定權(quán)，也不能自主決定是否公開巡視過程、內(nèi)容結(jié)果等。

(二)兩種制度的獨立性比較

作為具有監(jiān)督功效的制度，獨立性是其發(fā)揮作用的關(guān)鍵。相比較而言，中英兩國在制度設(shè)計和經(jīng)費保障上的獨立性各有特色，不過英國行政監(jiān)察專員工作方式的獨立性明顯更大一些。

英國行政監(jiān)察專員制度實施的是地方議會負責(zé)制或者是國家議會負責(zé)制。除了北愛爾蘭的行政監(jiān)察專員和議會行政監(jiān)察專員向國家議會負責(zé)外，其余三島的行政監(jiān)察專員向地方議會負責(zé)。依據(jù)英國地方自治的傳統(tǒng)，北愛爾蘭的行政監(jiān)察專員超越了地方議會，越級向國家議會負責(zé)，其獨立性要高于其它三島的情況。另外，由于英國踐行三權(quán)分立的制度原則，實踐中議會地位高于行政地位，隸屬議會的行政監(jiān)察專員制度，其獨立性是比較大的。行政監(jiān)察專員制度的獨立性除了來自基本政治制度外，英國《行政監(jiān)察專員法》還從人員招募以及薪酬方面加以保障。英國行政監(jiān)察專員必須由經(jīng)驗豐富、專業(yè)性強、品行良好的前政府官員和未擔(dān)任過政府部門工作人員的外部人員組成。一旦被任命后可以終身任職到65歲或者任期4-6年后再連選連任，除非本人要求辭職或因嚴重違反法紀行為,受到議會彈劾撤職；在任職期間不得擔(dān)任議員,不能在政界、商界兼職。[4]在經(jīng)費上，行政監(jiān)察專員署的經(jīng)費、工作人員的薪金完全由議會足額撥付，監(jiān)察專員具有與高級法官類似地位和待遇,并有專門的法律予以保障。在職權(quán)的自主性方面，行政監(jiān)察專員可以自主地裁決行政行為是否合法;可以自主地決定調(diào)查項目或外出考察,而無須先向議會請示,無須向被監(jiān)察機關(guān)說明緣由;自主決定將每一件監(jiān)察事項向新聞界公布等。這些規(guī)定不僅排除了來自行政機關(guān)、商界、黨派的干擾，維系其高水平的獨立性，而且保證了監(jiān)察專員團隊專業(yè)的均衡性。值得注意的是，英國行政監(jiān)察專員制度將獨立性還賦予了另一層面的含義，即確保被監(jiān)察對象以及其它司法機關(guān)、立法機關(guān)工作的獨立性。所以行政監(jiān)察專員在行使職權(quán)時嚴格遵守法治的原則，不超越自己的職權(quán)范圍，對議會的立法和法院司法活動保持充分的尊重。[5]

相比較而言，中國巡視制度采取的是中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級負責(zé)的體系。由于巡視制度屬于政黨內(nèi)部的紀律監(jiān)督體系，所以中央或是地方巡視組成員是由紀委、組織部黨務(wù)部門人員組成，通常黨務(wù)部門的成員同時也兼職于政府部門。如果從監(jiān)督理論的角度評價，內(nèi)部監(jiān)督相對于外部監(jiān)督而言，由于獨立性不足導(dǎo)致監(jiān)督力量與效果略遜一籌。在經(jīng)費保障上，由于巡視組成員是從各部門選配，薪酬多數(shù)仍由原單位所在的財政供給，并不依賴于下級財政，所以即便不同于英國監(jiān)察專員的獨立薪酬制，但仍不影響巡視員工作獨立性的穩(wěn)定。但是就工作方式而言，巡視組的獨立性明顯要弱于英國的監(jiān)察專員。特別是2015年《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》修訂后，進一步突出強調(diào)了巡視組工作方式上要“依靠被巡視黨組織開展工作……只負責(zé)發(fā)現(xiàn)問題，不負責(zé)查處問題……嚴格執(zhí)行請示報告制度”。最后，中國巡視制度同樣賦予了“獨立性”另外的理解，《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》要求巡視組“不干預(yù)被巡視地區(qū)(單位)的正常工作，不履行執(zhí)紀審查的職責(zé)”，又規(guī)定將“工作中超越權(quán)限，造成不良后果”列為對巡視工作人員責(zé)任追究的情形。這一規(guī)定要求巡視組尊重被巡視組織開展工作的獨立性，與英國行政監(jiān)察專員制度獨立性另一層面含義的定位不謀而合。

(三)兩種制度的可靠性比較

由于配套制度的有效性，英國行政監(jiān)察專員制度可以積極防范監(jiān)察專員面臨的道德風(fēng)險，并及時清除監(jiān)察專員工作中的阻力，促使行政監(jiān)察專員制度具有很強的可靠性。相比較而言，中國巡視制度要培育長期穩(wěn)定的可靠性，還需要有效的配套的制度加以支持。

英國學(xué)者與官員也認識到，過分的強調(diào)行政監(jiān)察專員的獨立性也將付出難以保證可靠性與責(zé)任的代價。因此，英國分別通過議會的特別委員會機制、司法審查機制、內(nèi)部支持與問責(zé)機制等對行政監(jiān)察專員的行動進行指導(dǎo)、監(jiān)督，為行政監(jiān)察專員制度的穩(wěn)固性、可靠性提供支持。特別委員會機制與司法審查機制以其外部制約性對行政監(jiān)察專員與行政當(dāng)局進行約束與控制，行政監(jiān)察專員中的審計委員會以及內(nèi)部咨詢委員會通過每年4次的內(nèi)部審計以及對工作中主要問題進行討論、建議、批評，為行政監(jiān)察專員解決申訴問題提供合理的指引和內(nèi)部保障。[6]總體來看，在行政監(jiān)察專員外部與內(nèi)部機制同時順利運行下，行政監(jiān)察專員處理申訴的公正性以及有效性才可以得到更加穩(wěn)固的保障。

就中國巡視制度而言，其可靠性目前依賴于主要領(lǐng)導(dǎo)人的威望、執(zhí)政意愿和執(zhí)政魄力。雖然在《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》中提出被巡視地區(qū)、單位的干部群眾有權(quán)向巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室或者巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組反映巡視員的違規(guī)行為，但是還未從制度層面設(shè)計制約巡視組的機制，也未設(shè)計令巡視組積極防范或抵制道德風(fēng)險的激勵機制。

結(jié)論

英國監(jiān)察專員制度與中國巡視制度建立的初衷都是為了強化對公權(quán)力的監(jiān)督，緩解社會與政府的張力以實現(xiàn)良政，而且在制度非對抗性的角色定位、至高的權(quán)威基礎(chǔ)以及獨立性等方面具有很多共性。當(dāng)然也要看到兩種制度存在根本性的區(qū)別，二者在國家制度中的安排、制度類型、運行模式等方面是完全不同的。英國將行政監(jiān)察專員制度納入到國家司法體系中，是國家制度的組成部分。因此行政監(jiān)察專員制度與國家司法制度特征及功能有很大的相似性，并且是以憲政的理念進行建設(shè)的。相比較之下，中國巡視制度是執(zhí)政黨組織建制的構(gòu)成部分，在其制度類型及運作模式的建設(shè)方面更多地強調(diào)民主集中制的原則，更多地體現(xiàn)了執(zhí)政黨組織的基本特征，與司法制度有著天壤之別。兩種制度的根本差異決定了完善巡視制度必須立足于本國的實際情況加以開展。當(dāng)然，英國行政監(jiān)察專員制度中好的理念是值得我們學(xué)習(xí)的。首先，英國行政監(jiān)察專員制度中將“不良行政行為”具體化、可操作化的理念是值得我們借鑒的，只有將宏大的主題具體化，我們的巡視工作才能主題突出、任務(wù)明確。其次，英國設(shè)立配套制度以保證行政專員制度的可靠性，也非常值得我們思考。有效的監(jiān)督制度不可能是一個單項的制度，必定是一個制度體系，但這個制度體系不是以多少為標準，不是越多越好，而是以是否具有真正切中權(quán)力、控制權(quán)力濫用為標準的制度框架。最后，英國堅持行政監(jiān)察專員制度的獨立性，特別是在人員和辦公經(jīng)費上的專項性與獨立性極具現(xiàn)實意義，是預(yù)防巡視制度異化的有效措施。簡言之，在完善巡視制度的過程中不僅不能照搬西方的制度實踐而且也要力防陷入“錢穆制度陷阱”。

[1]翁琰.論英國行政監(jiān)察專員制度及其對我國的啟示[J].重慶科技學(xué)院學(xué)報(社會科學(xué)版),2011,(15).

[2][3]Ombudsman,Ann Abraham.The Parlimentary Ombudsman:with standing the test of time.4th report.session.2006-2007

[4]扶松茂.從瑞典-英國議會行政監(jiān)察看中國的行政監(jiān)察專員制度的創(chuàng)制[J].云南行政學(xué)院學(xué)報,2002,(6).

[5]吳天昊.議會行政監(jiān)察專員制度的新發(fā)展[J].上海行政學(xué)院學(xué)報,2008,(11).

[6]袁鋼.歐盟監(jiān)察專員制度研究[M].北京:中國政法大學(xué)出版社,2013.7.

(責(zé)任編輯：時 間)

2017-02-27

李華君(1980- )，女，山西人，山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，講師。研究方向：地方政府治理研究。

D691.2

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1672-1071(2017)02-0084-06