何去何從：社區(qū)治理面臨的困惑與思考*
——基于南京9個(gè)社區(qū)的實(shí)地調(diào)研分析

賈志科 劉玉東

(1.河北大學(xué)政法學(xué)院 河北 保定 071002；2.南京市行政學(xué)院 江蘇 南京 210046)

何去何從：社區(qū)治理面臨的困惑與思考*
——基于南京9個(gè)社區(qū)的實(shí)地調(diào)研分析

賈志科1劉玉東2

(1.河北大學(xué)政法學(xué)院 河北 保定 071002；2.南京市行政學(xué)院 江蘇 南京 210046)

社區(qū)治理是現(xiàn)代城市社會(huì)治理的基礎(chǔ)性工程。能否讓社區(qū)居委會(huì)從繁重的行政性事務(wù)中脫離出來(lái)，真正開(kāi)展社區(qū)居民自治，是當(dāng)前社區(qū)治理的關(guān)鍵所在。通過(guò)對(duì)南京市9個(gè)社區(qū)“減負(fù)”政策落實(shí)情況的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前城市社區(qū)治理出現(xiàn)了一些轉(zhuǎn)變，但部分社區(qū)仍存在著一定擔(dān)心和困惑。文章分析了其中的原因所在，并提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。最后，指出了南京經(jīng)驗(yàn)對(duì)城市社區(qū)治理體系建構(gòu)的啟示。

社區(qū)治理；“減負(fù)”；社會(huì)組織；實(shí)地調(diào)研

社區(qū)作為社會(huì)結(jié)構(gòu)最基礎(chǔ)層面上的社會(huì)單元，是人們生活的重要組成部分，是社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的重要環(huán)節(jié)，它直接影響著社會(huì)整體的整合與秩序。黨的十八屆三中全會(huì)在《決定》中明確提出了“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”的要求，作為現(xiàn)代城市社會(huì)治理的基礎(chǔ)性工程，社區(qū)建設(shè)與治理的成效直接關(guān)系到人們的現(xiàn)實(shí)生活，因此，加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)與治理工作是提高居民文化素質(zhì)、生活素質(zhì)，維護(hù)全社會(huì)穩(wěn)定和諧與發(fā)展的一項(xiàng)重要任務(wù)。

一、加強(qiáng)城市社區(qū)建設(shè)與治理的現(xiàn)實(shí)意義

隨著改革開(kāi)放的不斷深入和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，以及城市化進(jìn)程的加快，社會(huì)組織形式正在發(fā)生深刻變化，大量新經(jīng)濟(jì)組織和新社會(huì)組織不斷涌現(xiàn)，人口的流動(dòng)性大幅增強(qiáng)，許多“單位人”變成“社會(huì)人”，特別是農(nóng)村大批人口流向城市社區(qū)，使得城區(qū)社區(qū)建設(shè)與治理工作面臨許多新情況、新問(wèn)題。隨著資源配置結(jié)構(gòu)的復(fù)雜、多元、動(dòng)態(tài)化，政府、單位不再只是資源配置的主體，社會(huì)治理結(jié)構(gòu)從政府單極統(tǒng)治走向網(wǎng)狀水平發(fā)展。[1]而社區(qū)作為一個(gè)滿(mǎn)足居民生活、居住需求的實(shí)體，其資源供給系統(tǒng)顯得越來(lái)越復(fù)雜。[2]在此背景下，加強(qiáng)城市社區(qū)建設(shè)與治理工作意義重大。

第一，加強(qiáng)城市社區(qū)建設(shè)與治理工作，有利于滿(mǎn)足社會(huì)生活中各個(gè)群體的現(xiàn)實(shí)需求。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的不斷進(jìn)步，人們的需求日益多元化。社會(huì)生活中的各個(gè)群體，分別有著各自的利益訴求，各種利益的沖突、矛盾不斷增多，在城市社會(huì)生活中體現(xiàn)得尤為明顯。社區(qū)是各種利益、糾紛出現(xiàn)的最基層，也是化解各種沖突、矛盾的突破口。加強(qiáng)城市社區(qū)建設(shè)與治理，建立新的城市公共產(chǎn)品供給體系，以滿(mǎn)足城市居民日益增長(zhǎng)的需求，[3]使得各種群體的利益訴求得以有效溝通、協(xié)商與均衡，對(duì)構(gòu)建和諧社區(qū)具有重要的意義。

第二，加強(qiáng)城市社區(qū)建設(shè)與治理工作，有利于轉(zhuǎn)變政府職能，推動(dòng)社區(qū)居民自治。在我國(guó)社區(qū)發(fā)展的起步階段，政府行政力量強(qiáng)有力的支持減少了社區(qū)發(fā)展的障礙，加速了我國(guó)社區(qū)建設(shè)的進(jìn)程。但在現(xiàn)階段市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的現(xiàn)實(shí)下，政府職能轉(zhuǎn)變不到位，出現(xiàn)政府管得過(guò)多、社區(qū)活力不足、社區(qū)發(fā)展緩慢等癥狀?；诖耍芯咳绾渭訌?qiáng)城市社區(qū)建設(shè)與治理，能夠?yàn)檎毮苻D(zhuǎn)變提供依據(jù)，為城市社區(qū)居民自治活力的發(fā)揮提供可能。

第三，加強(qiáng)城市社區(qū)建設(shè)與治理工作，有利于激發(fā)社會(huì)組織的活力，推動(dòng)和諧社區(qū)、和諧社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。社會(huì)組織是社會(huì)協(xié)同的主體，其成長(zhǎng)和發(fā)展的狀況是關(guān)系到社會(huì)力量能否有效參與社會(huì)治理的關(guān)鍵所在。社區(qū)是社會(huì)的細(xì)胞，是國(guó)家與社會(huì)的接口，也是社會(huì)組織、社會(huì)力量參與社會(huì)治理的重要平臺(tái)。要實(shí)現(xiàn)構(gòu)建和諧社會(huì)的偉大目標(biāo)，必須構(gòu)建和諧社區(qū)，構(gòu)建和諧社區(qū)離不開(kāi)社會(huì)力量的廣泛參與。通過(guò)加強(qiáng)城市社區(qū)建設(shè)與治理工作，可以為社會(huì)力量有效參與社區(qū)治理、社會(huì)治理提供實(shí)現(xiàn)的平臺(tái)。

二、南京市社區(qū)“減負(fù)”政策的落實(shí)情況

在我國(guó)，城市社區(qū)治理模式由行政型社區(qū)向合作型社區(qū)和自治型社區(qū)的發(fā)展過(guò)程，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整在城市社區(qū)發(fā)展中的一種反映，它代表著我國(guó)城市社區(qū)發(fā)展的方向。[4]因此，當(dāng)前城市社區(qū)治理的關(guān)鍵在于能否讓社區(qū)居委會(huì)從繁重的行政性事務(wù)中脫離出來(lái)，以便真正開(kāi)展社區(qū)居民自治。針對(duì)社區(qū)反映負(fù)擔(dān)過(guò)重、為民服務(wù)難以落實(shí)的問(wèn)題，2013年8月，南京市委、市政府出臺(tái)《關(guān)于切實(shí)減輕社區(qū)(村)負(fù)擔(dān)、提升服務(wù)群眾效能的七項(xiàng)規(guī)定》，并于9月30日出臺(tái)了《實(shí)施細(xì)則》，明確了社區(qū)減負(fù)的具體事項(xiàng)和時(shí)間表。為了解社區(qū)“減負(fù)”和提升效能的效果，課題組選擇了玄武、秦淮、建鄴三區(qū)共9個(gè)社區(qū)進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研。這些社區(qū)既有普通商品房社區(qū)也有安置房社區(qū)，有成熟社區(qū)也有初建社區(qū)，有中高檔社區(qū)也有低檔社區(qū)，總體情況如下：

(一)“減負(fù)”政策文件得到了迅速貫徹。“七項(xiàng)規(guī)定及實(shí)施細(xì)則”出臺(tái)后，南京市各區(qū)認(rèn)真學(xué)習(xí)，積極落實(shí)。社區(qū)工作“減負(fù)”后有了明顯轉(zhuǎn)變，原來(lái)臨近年底的各種名目繁多檢查評(píng)比沒(méi)有了。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：首先是清理牌子。對(duì)南京市各級(jí)政府或職能部門(mén)掛在社區(qū)的各種機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面清理，只保留與社區(qū)工作相關(guān)的職能機(jī)構(gòu)。其次是清理臺(tái)賬。按照文件要求，全面清理紙質(zhì)和電子臺(tái)帳，在紙質(zhì)臺(tái)帳方面現(xiàn)在一般只做與工作相關(guān)的記錄，根據(jù)要求保留部分必要的電子臺(tái)賬。第三是重心轉(zhuǎn)移?！皽p負(fù)”后，各社區(qū)積極調(diào)整職能定位，均要求社區(qū)工作者真正深入居民，把為居民解決實(shí)際問(wèn)題作為社工的工作重點(diǎn)。

(二)社區(qū)職能實(shí)現(xiàn)了一定程度的回歸?！皽p負(fù)”前，在行政體制的強(qiáng)大壓力下，社區(qū)逐漸“淪落”成為街道或職能部門(mén)行政事務(wù)的承擔(dān)主體，承擔(dān)著政府各個(gè)職能部門(mén)的行政性事務(wù)，可以說(shuō)政府有多少個(gè)職能部門(mén)，社區(qū)就有多少項(xiàng)針對(duì)各個(gè)條口、部門(mén)的行政事務(wù)。“減負(fù)”后，社區(qū)的多項(xiàng)行政職能“歸還”于職能部門(mén)或街道，除了一些必要的行政事務(wù)必須由社區(qū)承擔(dān)外，社區(qū)工作人員有了更多的時(shí)間用于“社區(qū)自治”。“減負(fù)”前，社區(qū)需要花費(fèi)大量的時(shí)間用于應(yīng)對(duì)上級(jí)政府部門(mén)交辦的相關(guān)工作，做臺(tái)賬、迎檢查等；“減負(fù)”后，工作人員有了較為充裕的時(shí)間用于為社區(qū)居民服務(wù)，大大提高了服務(wù)效能。

(三)社區(qū)服務(wù)從被動(dòng)逐漸轉(zhuǎn)為主動(dòng)?！皽p負(fù)”前，社區(qū)開(kāi)展工作處于被動(dòng)狀態(tài)。一方面被動(dòng)接受街道及職能部門(mén)的任務(wù)，忙于做臺(tái)賬和應(yīng)付各種檢查評(píng)比；另一方面被動(dòng)服務(wù)居民，處理已經(jīng)發(fā)生的事件、矛盾、糾紛和問(wèn)題。因此，“減負(fù)”前很多居民的現(xiàn)實(shí)需求，沒(méi)有得到很好的滿(mǎn)足，居民在生活中遇到的實(shí)際困難和問(wèn)題，沒(méi)能得到很好的解決；“減負(fù)”后，多數(shù)社區(qū)工作人員有了更多的時(shí)間和精力，通過(guò)主動(dòng)巡查、主動(dòng)詢(xún)問(wèn)，了解居民的所思、所想和所盼；通過(guò)主動(dòng)上門(mén)服務(wù)，切實(shí)解決居民一些實(shí)際困難和問(wèn)題，從而得到了居民的認(rèn)可，減少了居民對(duì)社區(qū)工作者的誤解和隔閡。

(四)社區(qū)工作的評(píng)價(jià)主體由“上級(jí)”轉(zhuǎn)為居民?！皽p負(fù)”前，由于長(zhǎng)期以來(lái)形成的對(duì)上負(fù)責(zé)的工作模式和績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，社區(qū)工作的好壞是由臺(tái)賬決定的，是由參加各類(lèi)檢查、評(píng)比所得到的榮譽(yù)、獎(jiǎng)牌等決定的。為了得到好的考核結(jié)果，就需在做臺(tái)賬上下功夫，在各項(xiàng)檢查評(píng)比中做文章，造成與社區(qū)居民的距離越來(lái)越遠(yuǎn)的后果。“減負(fù)”后，考核結(jié)果好壞的主要依據(jù)是居民的滿(mǎn)意度高低，這就需要社區(qū)工作人員“因地制宜”地去開(kāi)展工作。如何讓居民滿(mǎn)意成為社區(qū)工作的重心，這在一定程度上激發(fā)了社區(qū)工作者為民服務(wù)的主動(dòng)性和積極性。

三、“減負(fù)”后社區(qū)治理工作所面臨的困惑與擔(dān)心

社區(qū)“減負(fù)”政策的出臺(tái)，其根本目的在于為社區(qū)所承擔(dān)的各項(xiàng)行政事務(wù)以及考核、評(píng)比等松綁，但政策出臺(tái)后，根據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“減負(fù)”后社區(qū)仍然面臨著以下幾個(gè)方面的現(xiàn)實(shí)困惑與擔(dān)心：

(一)“減負(fù)”能否長(zhǎng)期堅(jiān)持。從調(diào)查情況看，南京市大部分社區(qū)對(duì)“減負(fù)”能否成為常態(tài)心存顧慮。有些區(qū)的街道擔(dān)心“減負(fù)”只是一陣風(fēng)，一場(chǎng)運(yùn)動(dòng)，運(yùn)動(dòng)過(guò)后臺(tái)賬評(píng)比等又會(huì)死灰復(fù)燃，因此繼續(xù)要求社區(qū)保留電子臺(tái)賬。為進(jìn)一步落實(shí)江蘇省關(guān)于加強(qiáng)政社互動(dòng)的意見(jiàn)和南京市減負(fù)要求，南京市和諧社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組又出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)‘政社互動(dòng)’工作的實(shí)施意見(jiàn)》，清理并公布《基層群眾自治組織依法履行職責(zé)事項(xiàng)》和《基層群眾自治組織協(xié)助政府工作事項(xiàng)》。社區(qū)反映，此次公布的事項(xiàng)與“減負(fù)”前比，沒(méi)有了創(chuàng)建項(xiàng)目，也無(wú)臺(tái)賬要求了，但需要社區(qū)協(xié)助政府辦理的工作事項(xiàng)仍有40多項(xiàng)，涉及23個(gè)部門(mén)。因此，社區(qū)認(rèn)為，這些事項(xiàng)社區(qū)如何協(xié)助、協(xié)助到什么程度、責(zé)任主體是誰(shuí)都比較原則，而不具體，因而無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)“減負(fù)”的目標(biāo)。

(二)“減負(fù)”后與“上級(jí)”溝通協(xié)調(diào)如何暢通。作為自治組織，社區(qū)支配和整合資源的能力比較弱，轄區(qū)內(nèi)居民反映的困難和問(wèn)題，如小區(qū)綠化、道路、下水道、環(huán)境、安全、噪音、車(chē)輛管理及特殊人群管理等問(wèn)題單靠社區(qū)自身很難解決，需要街道和相關(guān)部門(mén)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決。過(guò)去街道和部門(mén)有許多工作下派社區(qū)，有著相互依存的工作維系，減負(fù)后，社區(qū)擔(dān)心部門(mén)是否還能主動(dòng)給予協(xié)調(diào)幫助。

(三)“減負(fù)”后考核標(biāo)準(zhǔn)是否公平。減負(fù)后，對(duì)社區(qū)的考核主體將由“上級(jí)”為主轉(zhuǎn)為居民為主。社區(qū)對(duì)此持贊成態(tài)度，但擔(dān)心考核標(biāo)準(zhǔn)和方式的合理性。在一些社區(qū)中，長(zhǎng)期存在一些客觀問(wèn)題，如由于原來(lái)規(guī)劃不合理導(dǎo)致設(shè)施不完善問(wèn)題，環(huán)境污染、小區(qū)物業(yè)等問(wèn)題，這些問(wèn)題不是社區(qū)層面能解決的，必須依靠相關(guān)的職能部門(mén)幫助解決。但對(duì)社區(qū)居民而言，他們更關(guān)心的是現(xiàn)實(shí)問(wèn)題能否得到很好地解決，并不關(guān)心如何解決，對(duì)那些久拖而得不到解決的問(wèn)題，居民可能會(huì)把怨氣撒在社區(qū)頭上，從而影響其滿(mǎn)意度評(píng)價(jià)，這也是社區(qū)主任們普遍擔(dān)心的問(wèn)題。

(四)“減負(fù)”后社工隊(duì)伍能否適應(yīng)。由于長(zhǎng)期以來(lái)，社區(qū)工作圍繞做臺(tái)賬、檢查評(píng)比等展開(kāi)，社工的工作負(fù)擔(dān)雖然較重，但工作的目標(biāo)十分明確、考核的導(dǎo)向也十分清楚?！皽p負(fù)”后，不少社區(qū)工作人員對(duì)如何面對(duì)居民開(kāi)展工作還不適應(yīng)。特別是一些年輕的社區(qū)工作者，他們?cè)谶M(jìn)入社區(qū)后，逐漸精通臺(tái)賬工作，應(yīng)對(duì)各類(lèi)檢查評(píng)比，但是對(duì)如何與社區(qū)居民打交道，如何深入到居民生活中去，卻不熟悉、不適應(yīng)。

四、社區(qū)對(duì)“減負(fù)”持續(xù)性擔(dān)心的原因分析

對(duì)于社區(qū)工作者而言，社區(qū)“減負(fù)”是一件大快人心的好事。然而，“減負(fù)”能否持續(xù)下去，真正做到“減負(fù)”，卻讓很多社區(qū)表示擔(dān)心。通過(guò)調(diào)研分析發(fā)現(xiàn)，社區(qū)對(duì)“減負(fù)”持續(xù)性擔(dān)心的原因主要在于以下幾個(gè)方面：

(一)“減負(fù)”的源沒(méi)有真正斬?cái)?，存在死灰?fù)燃的可能性。一方面，機(jī)構(gòu)改革未到位，市、區(qū)職能部門(mén)及街道、社區(qū)的責(zé)權(quán)利關(guān)系尚未理順。現(xiàn)在從南京市到各區(qū)再到各街道，很多工作都強(qiáng)調(diào)“重心下移、屬地管理”，幾乎所有部門(mén)都會(huì)將任務(wù)、責(zé)任壓到街道。街道無(wú)力承擔(dān)，必然再將責(zé)任分解到所轄社區(qū)。社區(qū)認(rèn)為，根據(jù)《城市居民委員會(huì)組織法》，他們有協(xié)助政府或者派出機(jī)關(guān)工作的義務(wù)，但只應(yīng)承擔(dān)“協(xié)助”的任務(wù)，如協(xié)助宣傳教育、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和反映問(wèn)題等，社區(qū)既無(wú)資源支配權(quán)也無(wú)執(zhí)法權(quán)，不應(yīng)成為責(zé)任主體。另一方面，政府職能轉(zhuǎn)變未到位，各級(jí)政府部門(mén)工作方式和管理手段未改變，仍存在以臺(tái)帳、評(píng)比、檢查等這種簡(jiǎn)單而無(wú)效的慣性工作方式和管理手段。還有不少部門(mén)將“工作落實(shí)到基層”錯(cuò)誤地理解為把任務(wù)交給社區(qū)居委會(huì)。因此，社區(qū)工作者對(duì)“減負(fù)”能否成為一種常態(tài)，大多持懷疑態(tài)度。

(二)“減負(fù)”的流尚未開(kāi)啟，未能發(fā)揮社會(huì)組織作用。長(zhǎng)期以來(lái)各級(jí)機(jī)關(guān)習(xí)慣簡(jiǎn)單下派任務(wù)到社區(qū)，對(duì)如何發(fā)揮社會(huì)組織作用，承接部分行政性事務(wù)，還不熟悉。加之社區(qū)長(zhǎng)期“行政化”，治理主體單一，使得社區(qū)自治能力越顯不足。雖然南京市已培育和發(fā)展了一些社會(huì)組織，但無(wú)論是社會(huì)組織的類(lèi)型和數(shù)量，還是服務(wù)的質(zhì)量，都遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足現(xiàn)在開(kāi)展工作的需要。

(三)社區(qū)與小區(qū)物業(yè)公司關(guān)系未理順，工作邊界模糊。目前，社區(qū)對(duì)物管公司尚未有有效監(jiān)督辦法，南京市“12345”熱線市民反映小區(qū)環(huán)境問(wèn)題中，有近90%應(yīng)當(dāng)由物業(yè)公司去解決。但由于社區(qū)對(duì)物業(yè)沒(méi)有任何制約手段，所以社區(qū)居民反映的很多問(wèn)題不得不由社區(qū)解決。但社區(qū)又缺乏有效手段，尤其在文明城市創(chuàng)建階段，社區(qū)可謂是勞民傷財(cái)，甚至花錢(qián)雇人搞環(huán)境衛(wèi)生和修補(bǔ)相關(guān)設(shè)施。據(jù)社區(qū)工作者反映，如果物業(yè)能盡其職，社區(qū)的工作量將減少50%以上。

五、持續(xù)推進(jìn)以“減負(fù)”助推服務(wù)效能提升的建議

落實(shí)社區(qū)“減負(fù)”工作是發(fā)揮社區(qū)自治功能的要求，是強(qiáng)化社區(qū)服務(wù)功能的要求，是創(chuàng)新社會(huì)管理的要求。社區(qū)“減負(fù)”涉及到方方面面，需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，持續(xù)推進(jìn)。為此，應(yīng)當(dāng)做好以下幾個(gè)方面的工作：

(一)強(qiáng)化政策執(zhí)行，明確社區(qū)“減負(fù)”目標(biāo)。首先，南京市委、市政府要進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)社區(qū)“減負(fù)”有關(guān)要求，明確將“減負(fù)”作為一項(xiàng)長(zhǎng)期工作堅(jiān)持下去，讓職能部門(mén)和街道完全打消再將工作簡(jiǎn)單下派至社區(qū)的幻想，也讓社區(qū)吃一顆定心丸，真正在為民服務(wù)上下功夫。其次，在南京市級(jí)層面上，對(duì)各級(jí)要求社區(qū)做的工作進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，并定期督查。同時(shí)，研究社區(qū)減負(fù)后相關(guān)工作開(kāi)展的指導(dǎo)意見(jiàn)，尤其要明確凡屬本部門(mén)職責(zé)范圍的工作任務(wù)，不得隨意下達(dá)到社區(qū)；凡屬未經(jīng)確認(rèn)進(jìn)入的事項(xiàng)，特別是無(wú)償占用社區(qū)工作力量和工作經(jīng)費(fèi)，可能干擾社區(qū)正常服務(wù)管理秩序的，社區(qū)有權(quán)拒絕執(zhí)行。

(二)注重頂層設(shè)計(jì)，切斷阻礙“減負(fù)”的源。深化政府管理體制改革，推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，切實(shí)簡(jiǎn)政放權(quán)，重構(gòu)“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、權(quán)責(zé)一致”的政府治理體制；加快街道行政管理體制改革，推動(dòng)街道回歸“辦事”職能；深化社會(huì)治理體制改革，建立政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)制度，加快培育發(fā)展社會(huì)組織，推動(dòng)社區(qū)“去行政化”改革。只有上述改革到位，才能為社區(qū)自治提供體制保證，將社區(qū)從行政運(yùn)行體系中解放出來(lái)，回歸法律賦予的自治職能，真正切斷社區(qū)“減負(fù)”的“源”。

(三)暢通上下對(duì)接渠道，推動(dòng)行政資源在社區(qū)發(fā)揮作用。社區(qū)面臨的大量客觀實(shí)際問(wèn)題，需要職能部門(mén)專(zhuān)業(yè)化的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和幫助，社會(huì)治理也離不開(kāi)部門(mén)職能在基層一線的履行，社區(qū)“減負(fù)”后，需要建立職能部門(mén)與社區(qū)上下對(duì)接機(jī)制，協(xié)同解決社區(qū)和社會(huì)問(wèn)題。第一，把部門(mén)“下任務(wù)”變?yōu)樯鐓^(qū)“出題目”。每季度由各個(gè)社區(qū)上報(bào)所面臨的客觀實(shí)際難題，在南京市或各區(qū)層面上由職能部門(mén)協(xié)調(diào)辦理，切實(shí)為老百姓解決實(shí)際困難，緩解社區(qū)壓力和負(fù)擔(dān)。第二，變“對(duì)下檢查”為“為下服務(wù)”。加強(qiáng)部門(mén)對(duì)社區(qū)的指導(dǎo)力度，規(guī)定職能部門(mén)必須定期到社區(qū)指導(dǎo)工作，統(tǒng)籌南京市級(jí)職能部門(mén)開(kāi)展對(duì)社工免費(fèi)培訓(xùn)，建設(shè)專(zhuān)業(yè)化程度高的“全科社工”隊(duì)伍，推動(dòng)社區(qū)中存在的客觀問(wèn)題得到有效指導(dǎo)和解決。第三，可推廣在社區(qū)建立民生工作站的做法，定期舉辦區(qū)級(jí)層面的職能部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)與社區(qū)居民見(jiàn)面會(huì)，搭建與社區(qū)居民溝通互動(dòng)的橋梁，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)有效解決社區(qū)居民的實(shí)際問(wèn)題。

(四)大力培育社會(huì)組織，以服務(wù)外包促居委會(huì)“瘦身”。鼓勵(lì)發(fā)展社會(huì)服務(wù)類(lèi)、居民服務(wù)類(lèi)社會(huì)組織，為居民提供多元化公共服務(wù)。加快培育居民自發(fā)性“草根”小社團(tuán)，深度挖掘社區(qū)居民共謀、共建、共享的自我組織和自我服務(wù)能力，從而增強(qiáng)社區(qū)信任和合作。一方面，要大力發(fā)展社區(qū)義工隊(duì)伍和志愿者服務(wù)隊(duì)伍，通過(guò)發(fā)動(dòng)轄區(qū)居民參與社區(qū)管理，提高社區(qū)居民參與社區(qū)治理的積極性。另一方面，要針對(duì)條口的各類(lèi)行政事務(wù)，培育承擔(dān)事務(wù)性工作任務(wù)的相對(duì)專(zhuān)業(yè)類(lèi)社會(huì)組織，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等手段，將基層社區(qū)的相關(guān)事務(wù)交由相關(guān)的社會(huì)組織承擔(dān)。

(五)創(chuàng)新物業(yè)管理機(jī)制，理順社區(qū)與物業(yè)管理公司的關(guān)系。一方面，要加強(qiáng)住建部門(mén)對(duì)物業(yè)管理公司的監(jiān)管，制定較為嚴(yán)格的物業(yè)管理公司準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步明確物業(yè)管理公司的責(zé)任，讓物業(yè)管理公司承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)。另一方面，要強(qiáng)化社區(qū)對(duì)物業(yè)管理公司的制約，研究實(shí)施社區(qū)對(duì)物業(yè)管理公司制約的辦法，明確社區(qū)聯(lián)合業(yè)主委員會(huì)對(duì)物業(yè)管理公司具有一定的考核決定權(quán)，提高物業(yè)管理公司工作的主動(dòng)性。

(六)科學(xué)制定考評(píng)體系，推進(jìn)社區(qū)“去行政化”改革。充分發(fā)揮考評(píng)的導(dǎo)向、激勵(lì)、約束作用，突破原有體制內(nèi)“上考下”為主的傳統(tǒng)的社區(qū)考核方式，科學(xué)制定考評(píng)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)推進(jìn)社區(qū)“去行政化”改革，促進(jìn)社區(qū)自治功能回歸。第一，增加群眾對(duì)社區(qū)考評(píng)滿(mǎn)意度的權(quán)重，建立為民服務(wù)、為民辦實(shí)事項(xiàng)目監(jiān)管制度，促進(jìn)社區(qū)“眼睛向內(nèi)”，走進(jìn)居民、服務(wù)居民，解決居民的實(shí)際困難和問(wèn)題。第二，考評(píng)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)要立足民生需求、環(huán)境改善、服務(wù)提升和工作創(chuàng)新，并充分征求社區(qū)意見(jiàn)，讓考評(píng)內(nèi)容既能與社區(qū)職責(zé)權(quán)利對(duì)等，又能促進(jìn)社區(qū)提升服務(wù)水平，既要選好“規(guī)定動(dòng)作”，也要為“自選動(dòng)作”留出余地，讓社區(qū)能夠因地制宜，主動(dòng)創(chuàng)新。第三，建立區(qū)、街道、社區(qū)三級(jí)聯(lián)動(dòng)的考評(píng)體系，增加社區(qū)對(duì)職能部門(mén)和街道考評(píng)滿(mǎn)意度的權(quán)重，形成對(duì)政府工作作風(fēng)轉(zhuǎn)變的倒逼機(jī)制，促其真正“眼睛向下”，切實(shí)落實(shí)好對(duì)社區(qū)的“減負(fù)”，并形成與社區(qū)共同為群眾提供有效服務(wù)的協(xié)作機(jī)制。

六、南京經(jīng)驗(yàn)對(duì)城市社區(qū)治理體系構(gòu)建的啟示

通過(guò)對(duì)南京市社區(qū)“減負(fù)”政策落實(shí)情況的調(diào)研與分析，我們發(fā)現(xiàn)，在城市社區(qū)構(gòu)建有效的社區(qū)治理體系，必須圍繞社區(qū)人才隊(duì)伍建設(shè)、減輕社區(qū)行政事務(wù)負(fù)擔(dān)、調(diào)動(dòng)社會(huì)力量、對(duì)物業(yè)管理進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)、提供分類(lèi)別的社區(qū)服務(wù)等多個(gè)方面開(kāi)展工作，而這些方面的工作對(duì)于其他地區(qū)構(gòu)建城市社區(qū)治理體系，也具有借鑒和啟發(fā)意義。

(一)打造專(zhuān)業(yè)化、高素質(zhì)的社區(qū)工作人員隊(duì)伍。專(zhuān)業(yè)化、高素質(zhì)的社區(qū)工作人員隊(duì)伍是城市社區(qū)治理體系的核心。只有自身素質(zhì)過(guò)硬、能力夠高、水平夠高，才能在社區(qū)治理中更好地展現(xiàn)社區(qū)工作者的專(zhuān)業(yè)面貌。由于在我國(guó)社區(qū)工作人員工資待遇普遍偏低，因此，要打造優(yōu)良的社區(qū)工作者隊(duì)伍，需要對(duì)每一位社區(qū)工作人員，在生活上多關(guān)心，在政治上多幫助，在政策上多支持，以情感留人，以榮譽(yù)留人，以制度留人。要讓社區(qū)工作者在經(jīng)常與社區(qū)居民打交道的過(guò)程中，不斷學(xué)習(xí)社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)理論和知識(shí)，將社會(huì)工作的理論與實(shí)踐相結(jié)合，提升專(zhuān)業(yè)素質(zhì)與水平。

(二)為社區(qū)減輕行政事務(wù)負(fù)擔(dān)，讓社區(qū)居委會(huì)發(fā)揮更多的自治作用。我國(guó)的國(guó)情和城市管理的現(xiàn)狀決定了社區(qū)在現(xiàn)實(shí)生活中并非是純粹的自治組織，而是行政性與自治性相結(jié)合的基層組織。政府的政令貫徹，公共服務(wù)的提供，在很多情況下，都需要依托社區(qū)才能很好地得以實(shí)現(xiàn)和完成。然而，并不是所有的工作和行政事務(wù)都可以強(qiáng)加于社區(qū)，為社區(qū)減負(fù)成為了城市社區(qū)治理體系建構(gòu)的當(dāng)務(wù)之急。必須明確界定社區(qū)的工作職責(zé)，為社區(qū)羅列權(quán)力清單，讓社區(qū)工作人員把更多的精力放在為民服務(wù)上，對(duì)社區(qū)事務(wù)嚴(yán)格執(zhí)行準(zhǔn)入制度，不應(yīng)強(qiáng)加于社區(qū)的行政事務(wù)與工作，一律不能隨意進(jìn)入社區(qū)。只有將社區(qū)中政府的行政性事務(wù)降到最低，社區(qū)工作者才能有更多的時(shí)間、精力用于服務(wù)居民，推動(dòng)社區(qū)居民自治。

(三)調(diào)動(dòng)和發(fā)揮社會(huì)力量的資源優(yōu)勢(shì)與作用。社會(huì)的力量是無(wú)窮的，資源是豐富的。在社區(qū)資源不足的情況下，要構(gòu)建社區(qū)治理體系，必須要充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮社會(huì)力量的資源優(yōu)勢(shì)及其在轄區(qū)內(nèi)的影響作用。作為社會(huì)協(xié)同的主體，社會(huì)組織正處于蓬勃發(fā)展之際，在城市社區(qū)治理體系中，必須依靠社會(huì)組織，包括各類(lèi)志愿者組織、老年義工隊(duì)伍等，還要善于利用專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，充分發(fā)掘和運(yùn)用社會(huì)資源，動(dòng)員社會(huì)力量，參與社區(qū)治理，從而促進(jìn)社區(qū)治理主體由單一化向多元化發(fā)展，進(jìn)而加強(qiáng)政府與社區(qū)組織、社區(qū)成員的多方合作。[5]

(四)對(duì)小區(qū)物業(yè)管理進(jìn)行有效指導(dǎo)與監(jiān)督。物業(yè)管理有效與否是關(guān)系城市社區(qū)治理成敗的重要內(nèi)容。物業(yè)公司與業(yè)主之間的關(guān)系處理不好，很容易導(dǎo)致各種矛盾糾紛甚至沖突的出現(xiàn)，嚴(yán)重影響社區(qū)居民的正常生活。要做到對(duì)居民生活小區(qū)物業(yè)管理進(jìn)行有效地指導(dǎo)與監(jiān)督，必須要依法辦事，客觀公正，發(fā)揮好物業(yè)公司與業(yè)主委員會(huì)、普通居民之間的橋梁和紐帶作用，實(shí)現(xiàn)小區(qū)和諧、居民滿(mǎn)意。

(五)因地制宜、分類(lèi)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)治理工作切實(shí)有效。從全國(guó)范圍來(lái)看，社區(qū)建設(shè)已形成眾多模式，然而各地在具體的社區(qū)建設(shè)與治理工作上存在著較大差異。由于每個(gè)社區(qū)有其自身的特點(diǎn)，包括人員構(gòu)成、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、居民意識(shí)與需求等各不相同，這就需要做到因地制宜、分類(lèi)服務(wù)。南京市社區(qū)建設(shè)與治理的經(jīng)驗(yàn)表明，只有根據(jù)社區(qū)自身特點(diǎn)，構(gòu)建適合自己社區(qū)的治理體系，才能真正有效地做到發(fā)動(dòng)居民、動(dòng)員轄區(qū)內(nèi)的單位或組織，共同參與社區(qū)治理，才能夠真正實(shí)現(xiàn)多元共治。

[1]馮玲，李志遠(yuǎn).中國(guó)城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)變遷的過(guò)程分析——基于資源配置視角[J].人文雜志，2003，(1).

[2]李友梅.社區(qū)治理：公民社會(huì)的微觀基礎(chǔ)[J].社會(huì)，2007，(2).

[3] 陳偉東，李雪萍.社區(qū)治理與公民社會(huì)的發(fā)育[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)，2003，(1).

[4] 魏娜.我國(guó)城市社區(qū)治理模式：發(fā)展演變與制度創(chuàng)新[J].中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2003，(1).

[5]劉嫻靜.城市社區(qū)治理模式的比較及中國(guó)的選擇[J].社會(huì)主義研究，2006，(2).

(責(zé)任編輯：悠 然)

國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“城市社區(qū)治理的組織體系和功能研究”(11CSH057)的階段性成果；河北省民政政策理論研究重點(diǎn)課題(2014HBMZKT02)研究成果；并得到河北省青年拔尖人才支持計(jì)劃和河北大學(xué)中西部高校提升綜合實(shí)力工程項(xiàng)目資助。

2017-06-08

賈志科(1982- )，男，河北石家莊人，博士，河北大學(xué)政法學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師，主要研究方向：社區(qū)治理，社會(huì)研究方法；劉玉東(1974- )，男，黑龍江海林人，博士，南京市行政學(xué)院副教授，研究方向：社區(qū)治理，科學(xué)社會(huì)主義。

C916

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1672-1071(2017)04-0067-05