關(guān)于消防行政委托執(zhí)法的幾點(diǎn)思考

邱 永，楊 濤，馬思遠(yuǎn)

(1.臺(tái)州市消防支隊(duì)，浙江 臺(tái)州 318000; 2.伊犁州消防支隊(duì)，新疆 伊犁 835000)

●消防執(zhí)法

關(guān)于消防行政委托執(zhí)法的幾點(diǎn)思考

邱 永1，楊 濤1，馬思遠(yuǎn)2

(1.臺(tái)州市消防支隊(duì)，浙江 臺(tái)州 318000; 2.伊犁州消防支隊(duì)，新疆 伊犁 835000)

為落實(shí)基層屬地管理職責(zé)，夯實(shí)火災(zāi)防控基層基礎(chǔ)，采取消防行政委托執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)“關(guān)口前移”“重心下移”，成為現(xiàn)有法律框架下解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)執(zhí)法困境的一條重要途徑。但由于相關(guān)法律的不完善和其他各種因素，開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)消防行政委托執(zhí)法困難重重。為此，探討了消防行政委托執(zhí)法的具體做法，給出了完善消防行政委托執(zhí)法的建議，以解決消防行政委托執(zhí)法的法律依據(jù)、方式程序、事中監(jiān)管及責(zé)任追究等相關(guān)問題。

委托執(zhí)法；制度建設(shè)；法律依據(jù)；網(wǎng)格排查

2016年7月1日，新《浙江省消防條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)正式施行，為了提高消防監(jiān)督檢查工作的針對(duì)性、實(shí)效性，有效督促火災(zāi)隱患整改，切實(shí)解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)基層權(quán)責(zé)不一致問題，《條例》第53條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)可以委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道符合法定條件的組織，對(duì)有關(guān)違反消防安全管理的行為依法實(shí)施行政處罰。那么，什么是委托執(zhí)法？委托給哪個(gè)組織？執(zhí)法需具備哪些條件？現(xiàn)實(shí)困境有哪些？本文結(jié)合工作實(shí)際提出幾點(diǎn)想法。

一、消防行政委托執(zhí)法的定義和特征

消防行政委托執(zhí)法是指公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)為更有效地進(jìn)行行政管理，依據(jù)法定權(quán)限和程序，將所執(zhí)掌的部分行政職權(quán)委托給符合法定條件的組織或個(gè)人，并由公安消防機(jī)構(gòu)直接承擔(dān)相應(yīng)法律后果的一種法律制度或法律行為。從這個(gè)定義中，可以看到消防行政委托執(zhí)法具有如下特征。

(一)合法的被委托對(duì)象

根據(jù)《條例》第53條，消防行政委托執(zhí)法受委托對(duì)象為符合法定條件的組織，由于《條例》對(duì)符合法定條件的組織并未作明文限定，從推動(dòng)基層消防工作角度出發(fā)，確定與行使職權(quán)相符的行政主體可以為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處或依法成立具有管理公共事務(wù)的事業(yè)組織。但被委托對(duì)象應(yīng)具有依法成立、有能力行使執(zhí)法權(quán)的正式工作人員、能夠組織進(jìn)行相應(yīng)的技術(shù)檢查或技術(shù)鑒定等幾個(gè)必要前提，否則委托執(zhí)法的工作難以開展。

(二)委托執(zhí)法應(yīng)具備的條件

消防行政委托執(zhí)法是需要一定條件的，首先是法律依據(jù)，行政主體的職權(quán)來自法律授權(quán)，《條例》實(shí)施取得了相應(yīng)的法律、法規(guī)依據(jù)支撐。其次，委托執(zhí)法是為了更好地實(shí)現(xiàn)行政管理目的和提高行政效率，委托執(zhí)法雖然有法律、法規(guī)依據(jù)，但需要當(dāng)?shù)攸h委政府、人大及相關(guān)部門的鼎力支持。

(三)委托執(zhí)法的權(quán)限范圍有所限定

根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第17條和《行政許可法》第24條的規(guī)定，公安消防機(jī)構(gòu)只能將除行政強(qiáng)制、行政許可事項(xiàng)之外的行政職權(quán)委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道或依法成立具有管理公共事務(wù)的事業(yè)組織。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道受委托實(shí)施執(zhí)法后必然存在與公安派出所消防監(jiān)督檢查職權(quán)的交叉，為解決這一矛盾，要根據(jù)轄區(qū)單位(場(chǎng)所)數(shù)量、人員情況進(jìn)行合理劃分，防止出現(xiàn)推諉扯皮。

(四)以委托機(jī)關(guān)的名義行使行政職權(quán)

被委托對(duì)象要與委托主體簽訂委托協(xié)議，被委托對(duì)象只能以委托主體的名義行使行政執(zhí)法權(quán)，由此產(chǎn)生的法律后果也由委托主體承擔(dān)。被委托對(duì)象并不能因?yàn)樾姓行袨槎鳛樾姓黧w資格。

(五)委托執(zhí)法法律后果的承擔(dān)

對(duì)在委托執(zhí)法權(quán)限范圍內(nèi)發(fā)生的執(zhí)法行為，其后果由委托主體公安消防機(jī)構(gòu)承擔(dān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道不承擔(dān)相關(guān)的后果，這與我國(guó)民法上的代理制度相同；另一種為超越委托權(quán)限執(zhí)法，其產(chǎn)生后果可參照民法的代理制度，超越委托職權(quán)或者委托職權(quán)終止后的行為，經(jīng)過追認(rèn)，由被委托對(duì)象鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。

二、消防行政委托執(zhí)法的困境

自我國(guó)強(qiáng)調(diào)執(zhí)法的職權(quán)和職責(zé)以來，執(zhí)法權(quán)被嚴(yán)格地授予了相應(yīng)的政府職能部門。但隨著我國(guó)法制建設(shè)的不斷發(fā)展和完善，行政管理體系改革的深入進(jìn)行，相關(guān)職能的延伸，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道協(xié)調(diào)解決的工作越來越多、越來越復(fù)雜，承擔(dān)的責(zé)任也越來越大。特別是在消防監(jiān)管工作中，受限于現(xiàn)有行政管理體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道在開展消防安全檢查時(shí)，只有監(jiān)督檢查指導(dǎo)權(quán)，而無相對(duì)應(yīng)行政執(zhí)法權(quán)，致使大量的火災(zāi)隱患得不到有效整改。

(一)缺乏相應(yīng)的機(jī)構(gòu)或組織

消防安全網(wǎng)格化管理工作已運(yùn)行數(shù)年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道也成立了消防安全委員會(huì)和消防工作站，但由于缺乏正式編制，導(dǎo)致人員流動(dòng)頻繁，甚至部分地方只掛個(gè)牌子，無固定工作人員，工作難以正常開展，開展消防行政委托執(zhí)法要求設(shè)置相應(yīng)機(jī)構(gòu)和抽調(diào)人員，這顯然對(duì)沒有固定編制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道來說是難以辦到的。

(二)人少事多矛盾突出

當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道工作任務(wù)繁重，不同的職能部門分別向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道“布置”工作和任務(wù)，其工作的范圍太寬、太雜，造成基層干部的工作和任務(wù)極為繁重，工作人員需要身兼數(shù)職，甚至幾十職。實(shí)際上這種“布置”是變相委托，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的工作人員本來就十分有限，還要承擔(dān)幾十個(gè)職能部門的工作任務(wù)及承擔(dān)相應(yīng)的履職風(fēng)險(xiǎn)，結(jié)果可能導(dǎo)致委托執(zhí)法難以正常開展。

(三)委托執(zhí)法權(quán)責(zé)不一致

當(dāng)前消防安全監(jiān)管工作，法律法規(guī)賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道更多的是職責(zé)，而不是職權(quán)，從而形成了義務(wù)大于權(quán)力，甚至僅有義務(wù)而沒有權(quán)力的狀況，權(quán)責(zé)失衡，嚴(yán)重影響了基層干部的工作積極性，導(dǎo)致基層消防安全工作沒人抓、沒人管，始終在低水平徘徊。

(四)隊(duì)伍能力素質(zhì)與職能不相適應(yīng)

被委托對(duì)象要具有熟悉消防法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范的工作人員，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道消防工作人員大多為兼職人員，且流動(dòng)性很大，具體從事消防安全隱患排查整治的大多為外聘人員，待遇不高，缺乏系統(tǒng)消防法律法規(guī)的培訓(xùn)，消防專業(yè)知識(shí)匱乏，現(xiàn)場(chǎng)檢查發(fā)現(xiàn)不了問題，導(dǎo)致工作“沉”不下去，“?！辈黄饋?。

(五)委托主體執(zhí)法監(jiān)督力量薄弱

當(dāng)前公安消防機(jī)構(gòu)人少事多的矛盾日益突出，消防行政委托執(zhí)法實(shí)施后勢(shì)必牽扯大量工作精力，公安消防機(jī)構(gòu)在對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道實(shí)施消防執(zhí)法的過程、程序、效果、質(zhì)量進(jìn)行審核把關(guān)的同時(shí)，也要承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道工作人員執(zhí)法過錯(cuò)、越權(quán)執(zhí)法等違法行政帶來的法律后果，這對(duì)委托主體單位加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道執(zhí)法的監(jiān)督、指導(dǎo)工作提出了更高的要求。

三、消防行政委托執(zhí)法具體做法

臺(tái)州市天臺(tái)縣于2016年7月《條例》施行后開始探索消防行政執(zhí)法委托試點(diǎn)工作，在前期實(shí)地調(diào)研摸排、部門溝通協(xié)調(diào)、意見征求論證的基礎(chǔ)上，形成初步方案，分管消防工作的常務(wù)副縣長(zhǎng)召集法制、公安、消防及相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)召開協(xié)商會(huì)，同意委托試點(diǎn)工作開展?？h政府辦公室下發(fā)《天臺(tái)縣消防行政執(zhí)法委托試點(diǎn)方案》，明確了消防行政執(zhí)法的委托范圍、執(zhí)法主體、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法程序、執(zhí)法方式和委托雙方的責(zé)任、義務(wù)[1]。

(一)委托執(zhí)法范圍

鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府、街道辦事處可對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)除公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)和公安派出所列管對(duì)象以外的其他機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位、個(gè)體工商戶、用于居住的出租房屋和居民住宅區(qū)等遵守消防法律、法規(guī)、規(guī)章的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。

(二)受委托執(zhí)法主體

縣(市)、區(qū)公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)根據(jù)本轄區(qū)消防行政執(zhí)法的實(shí)際情況，依照現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章委托鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府、街道辦事處符合法定條件的組織，以公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)名義在委托范圍內(nèi)行使監(jiān)督檢查、責(zé)令改正、行政處罰職權(quán)。受委托的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)健全消防行政執(zhí)法責(zé)任制和執(zhí)法工作制度，明確專門的執(zhí)法工作機(jī)構(gòu)，配備與工作任務(wù)相適應(yīng)的專(兼)職人員，其中具有行政執(zhí)法資格的人員不得少于2名。

(三)執(zhí)法依據(jù)

《中華人民共和國(guó)消防法》法律規(guī)定的第16條第1款、第19條和第28條，法律責(zé)任的第60條第1款、第2款和第61條?！稐l例》法律規(guī)定的第26條、第28條，法律責(zé)任的第58條、第59條規(guī)定的行政處罰。

(四)執(zhí)法程序

受委托的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)消防監(jiān)督執(zhí)法人員在委托權(quán)限范圍內(nèi)開展日常消防監(jiān)督檢查，應(yīng)如實(shí)填寫《消防安全檢查記錄表》，對(duì)發(fā)現(xiàn)的火災(zāi)隱患和消防安全違法行為應(yīng)當(dāng)督促當(dāng)事人及時(shí)改正。對(duì)消防安全違法行為依法予以行政處罰，以公安消防大隊(duì)名義作出處罰決定。辦案人員應(yīng)當(dāng)按照《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》(公安部令第125號(hào))，全面、客觀、公正地調(diào)查收集有關(guān)證據(jù)，依法開展調(diào)查詢問，處罰告知，制作《行政處罰告知筆錄》和《行政處罰決定書》送達(dá)當(dāng)事人，罰款由當(dāng)事人自收到《行政處罰決定書》之日起15日內(nèi)到指定銀行繳納，受委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)及其執(zhí)法人員不得自行收繳罰款。

(五)委托執(zhí)法方式

縣(市)、區(qū)公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)與鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府、街道辦事處符合法定條件的組織簽訂《行政執(zhí)法委托協(xié)議書》，明確委托執(zhí)法的具體范圍和權(quán)限，并自簽訂之日起5日內(nèi)將《行政執(zhí)法委托協(xié)議書》報(bào)送市消防支隊(duì)和當(dāng)?shù)厝嗣裾ㄖ妻k備案，縣公安消防大隊(duì)和受委托機(jī)構(gòu)各執(zhí)一份。委托協(xié)議簽訂后，及時(shí)將委托機(jī)關(guān)和受委托機(jī)關(guān)的名稱、地址、法定代表人，以及委托程序、依據(jù)、權(quán)限、主體、步驟等信息進(jìn)行公告。

(六)委托執(zhí)法責(zé)任

縣(市)、區(qū)公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)對(duì)受托鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府、街道辦事處符合法定條件的組織的行政執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督，做好業(yè)務(wù)指導(dǎo)，并對(duì)該行為的后果承擔(dān)法律責(zé)任。受委托的單位對(duì)其消防執(zhí)法行為負(fù)責(zé)，執(zhí)法行為被提起行政訴訟或行政復(fù)議的，受委托單位主要領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)積極配合，參與應(yīng)訴，縣(市)、區(qū)公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)也可視情委托受委托執(zhí)法的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府、街道辦事處參加應(yīng)訴。受托鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府、街道辦事處符合法定條件的組織行政執(zhí)法行為存在過錯(cuò)，情節(jié)嚴(yán)重的，縣(市)、區(qū)公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)可以解除行政執(zhí)法委托協(xié)議。受托鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府、街道辦事處符合法定條件的組織超越委托權(quán)限和范圍行使行政執(zhí)法職權(quán)或?qū)⑽械男姓?zhí)法職權(quán)再委托給其他組織或個(gè)人行使而產(chǎn)生的法律后果由該組織承擔(dān)。

四、完善消防行政委托執(zhí)法的幾點(diǎn)思考

消防行政委托執(zhí)法面臨困難和挑戰(zhàn)，但更應(yīng)清醒的看到，當(dāng)前黨委政府、社會(huì)各界高度重視消防安全工作這一有力契機(jī)，咬定青山、久久為功，調(diào)動(dòng)各方面、各層次的力量，深入推進(jìn)消防行政執(zhí)法委托工作，建議從以下幾方面著手。

(一)加強(qiáng)制度建設(shè)，注重規(guī)范管理

鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道要加強(qiáng)消防工作領(lǐng)導(dǎo)，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道消防安全委員會(huì)、消防工作站人員工作職責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道消防安全委員會(huì)成員單位應(yīng)分線開展監(jiān)督檢查，檢查發(fā)現(xiàn)的違法行為或火災(zāi)隱患由檢查人員負(fù)責(zé)督改，同時(shí)作為協(xié)辦配合委托執(zhí)法人做好行政處罰工作；要建立委托執(zhí)法人員管理制度、執(zhí)法文書管理制度和行政執(zhí)法檢查制度，公安消防機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，制定統(tǒng)一格式法律文書，定期開展執(zhí)法檢查，嚴(yán)格查處、糾正委托執(zhí)法中的違法違紀(jì)行為，對(duì)不依法辦事、徇私舞弊的執(zhí)法人員，嚴(yán)格批評(píng)教育，情節(jié)嚴(yán)重的取消執(zhí)法資格，收回執(zhí)法證件[1]。

(二)加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提高執(zhí)法水平

鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道應(yīng)至少固定2名具有執(zhí)法資格的人員負(fù)責(zé)從事消防行政執(zhí)法工作。采取由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道主要的領(lǐng)導(dǎo)推薦、縣級(jí)法制辦審核的辦法，選拔熟悉法律法規(guī)、遵紀(jì)守法、忠于職責(zé)、清正廉潔的干部擔(dān)任。公安消防機(jī)構(gòu)要編制《消防監(jiān)督檢查執(zhí)法實(shí)用手冊(cè)》，統(tǒng)一檢查內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)，通過集中培訓(xùn)、跟班作業(yè)、現(xiàn)場(chǎng)教學(xué)等形式，提升委托執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)水平[2]。

(三)加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管，嚴(yán)肅責(zé)任追究

公安消防機(jī)構(gòu)要切實(shí)加強(qiáng)執(zhí)法過程監(jiān)督管理，督促被委托對(duì)象在委托范圍內(nèi)開展執(zhí)法工作，重點(diǎn)檢查委托執(zhí)法人是否依法辦案，確保工作目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，同時(shí)避免因委托執(zhí)法人不作為或?yàn)E用職權(quán)而承擔(dān)不利的法律后果。公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)問題，應(yīng)當(dāng)要求被委托對(duì)象自行糾正，對(duì)嚴(yán)重違規(guī)違紀(jì)、不負(fù)責(zé)任造成負(fù)面影響的，除終止委托外，要視情況追究有關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任。

(四)加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法，完善監(jiān)管格局

縣(市)、區(qū)公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)在開展委托執(zhí)法的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)積極探索聯(lián)合執(zhí)法，建立健全執(zhí)法信息共享、執(zhí)法聯(lián)席會(huì)議、案件移送管轄、案件首接負(fù)責(zé)等制度，建立起分工明確、責(zé)任到位、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的執(zhí)法聯(lián)動(dòng)保障體系，形成城鄉(xiāng)一體、上下結(jié)合的消防安全執(zhí)法格局，逐步解決基層消防安全監(jiān)管中存在的權(quán)責(zé)不一、協(xié)調(diào)不夠、效率低下、監(jiān)管缺位等問題，共同維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

[1] 劉云甫.委托執(zhí)法備案審查的立法思考[J].廣州大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2012,11(5):32-35．

[2] 郭子清.探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)委托消防執(zhí)法模式的實(shí)踐與思考[J].中小企業(yè)管理與科技,2016(3):197-198．

(責(zé)任編輯 陳 華)

Reflections on Delegating Fire Administrative Law Enforcement

QIU Yong1, YANG Tao1, MA Siyuan2

(1.TaizhouMunicipalFireBrigade,ZhejiangProvince318000,China; 2.YiliPrefectureMunicipalFireBrigade,XinjiangUygurAutonomousRegion835000,China)

To implement territorial management responsibilities and reinforce the foundation of fire safety at grass-root level, fire administrative law enforcement is delegated to achieve the “forward control” and “downward focus”, which has become an important way to solve the plight of law enforcement in towns (streets) under the existing legal framework. However, due to the imperfection of relevant laws and other factors, it is very difficult to delegate fire administrative law enforcement to the town (street) level. Therefore, it is necessary to explore specific practices and put forward some suggestions to perfect the practice of fire administrative law enforcement, so as to solve the problems of legal basis, methods and procedures, supervision and accountability, and other related issues in delegating fire administrative law enforcement.

delegating law enforcement; system construction; legal basis; grid screening

2016-11-09

邱永(1985— )，男，浙江臺(tái)州人，助理工程師，主要從事消防監(jiān)督管理研究； 楊濤(1985— )，男，浙江臺(tái)州人，助理工程師； 馬思遠(yuǎn)(1994— )，男，河北廊坊人。

D631.6

A

1008-2077(2017)02-0070-04