養(yǎng)老機構(gòu)消防行政審批問題探討

趙 平

(泰州市消防支隊，江蘇 泰州 225300)

養(yǎng)老機構(gòu)消防行政審批問題探討

趙 平

(泰州市消防支隊，江蘇 泰州 225300)

隨著人口老齡化程度的提升，老年消費市場已初步形成，養(yǎng)老服務(wù)的快速發(fā)展需滿足老年人持續(xù)增長的需求，養(yǎng)老機構(gòu)及其配套產(chǎn)業(yè)的消防安全管理必將成為今后消防工作的重點。針對養(yǎng)老機構(gòu)辦理消防審批手續(xù)存在的問題，分析造成養(yǎng)老機構(gòu)行政審批困難的原因，并提出具體整改措施，以滿足養(yǎng)老機構(gòu)健康發(fā)展的需求。

養(yǎng)老機構(gòu)；消防；行政審批

當(dāng)前，我國進(jìn)入人口老齡化快速發(fā)展階段，2015年老年人口已達(dá)到2.43億，2020年將突破3億，社會養(yǎng)老需求日益突出，在家庭養(yǎng)老無法滿足正常需求的背景下，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)快速發(fā)展，在一定程度上分擔(dān)了社會和家庭的壓力。然而，從2013年“7·26”黑龍江海倫市敬老院火災(zāi)、2015年河南魯山“5·25”養(yǎng)老機構(gòu)特大火災(zāi)事故及后期排查整治中發(fā)現(xiàn)，養(yǎng)老機構(gòu)消防行政審批手續(xù)的辦理仍是困擾基層民政、消防部門的難題，影響了養(yǎng)老機構(gòu)的健康發(fā)展，更增加了消防部門后期監(jiān)督管理的難度。

筆者結(jié)合社會福利機構(gòu)消防安全專項整治，分析造成養(yǎng)老機構(gòu)消防行政審批手續(xù)難以辦理的原因，就引導(dǎo)養(yǎng)老機構(gòu)健康發(fā)展提幾點思考與建議。

一、養(yǎng)老機構(gòu)消防行政審批現(xiàn)狀

(一)養(yǎng)老機構(gòu)的分類

2015年9月，民政部、公安部《關(guān)于組織開展社會福利機構(gòu)消防安全專項治理工作的通知》中明確，專項整治的范圍中包括：國家、社會組織和個人舉辦的養(yǎng)老機構(gòu)、社會福利院、精神病人福利院、兒童福利院、敬老院、優(yōu)撫醫(yī)院、光榮院等社會福利機構(gòu)。根據(jù)整治范圍可將養(yǎng)老機構(gòu)分為以下幾類：

1.公辦保障性養(yǎng)老機構(gòu)。此類養(yǎng)老機構(gòu)包括社會福利院、敬老院，其中社會福利院是收養(yǎng)市區(qū)“三無”老人、孤殘兒童、棄嬰，實行養(yǎng)、治、教并舉的場所；敬老院是在農(nóng)村合作社供養(yǎng)“五保戶”的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，為缺乏勞動能力、生活沒有依靠的鰥、寡、孤、獨者，提供集中供養(yǎng)服務(wù)的場所。隨著人們生活條件的改善，“三無”“五?！崩先说臄?shù)量較以往呈下降趨勢。

2.營利性養(yǎng)老機構(gòu)。這類養(yǎng)老機構(gòu)一般包括兩種運作形式：一是本地區(qū)“三無”或“五?！睂ο筝^少，供養(yǎng)場所發(fā)展受限的社會福利院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院在保證“三無”或“五?！睂ο蠡旧畹那疤嵯?，拓展社會寄養(yǎng)、日托照料等多種功能，與社會經(jīng)營服務(wù)企業(yè)聯(lián)合開展以營利為目的的養(yǎng)老服務(wù)。二是專門由社會企業(yè)或個體經(jīng)營者承辦的養(yǎng)老企業(yè)，通過民間資本委托管理等形式，運營原公有產(chǎn)權(quán)的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。這兩種類型的養(yǎng)老機構(gòu)是目前基層存在的主體，均屬于民辦養(yǎng)老機構(gòu)。

3.居家養(yǎng)老。居家養(yǎng)老是以家庭為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托，以社區(qū)組織、市場企業(yè)為主體，滿足各類老人需求的居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，主要依托家政、物業(yè)等企業(yè)以及城鄉(xiāng)基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)開展服務(wù)。

(二)養(yǎng)老機構(gòu)消防行政審批手續(xù)辦理情況

結(jié)合養(yǎng)老機構(gòu)分類，分析消防行政手續(xù)的辦理情況，主要體現(xiàn)在以下幾方面：

1.公辦保障性養(yǎng)老機構(gòu)。社會福利院隸屬于各地民政部門的社會福善處，由該部門負(fù)責(zé)審查辦院資格及日常監(jiān)管，因此，大多數(shù)社會福利機構(gòu)手續(xù)齊全。敬老院是從農(nóng)村合作社發(fā)展起來的，屬于國家承辦、民政監(jiān)管、鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實的養(yǎng)老機構(gòu)，從20世紀(jì)60年代末到90年代初，發(fā)展到一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)一家敬老院，其所使用的建筑大多是鄉(xiāng)鎮(zhèn)閑置企業(yè)廠房、校舍等，由于其特殊的歷史沿革，擁有合格消防行政審批手續(xù)的養(yǎng)老機構(gòu)并不多，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老機構(gòu)是“非法”運營。

2.營利性養(yǎng)老機構(gòu)。部分社會機構(gòu)和個人抓住國家養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的時機，開展?fàn)I利性養(yǎng)老服務(wù)，建設(shè)初期大部分養(yǎng)老機構(gòu)擁有合法的消防手續(xù)，但也有個別養(yǎng)老機構(gòu)私自改建、擴建原有建筑，造成建筑實際與申報時不一致。

3.居家養(yǎng)老。居家養(yǎng)老主要依托社區(qū)開展，以江蘇省為例，新建住宅小區(qū)按照每百戶20～30 m2、已建成的住宅小區(qū)按照每百戶15～20 m2的標(biāo)準(zhǔn)調(diào)劑解決，建筑隨住宅小區(qū)的消防審批一同完成。因此，目前居家養(yǎng)老機構(gòu)無需辦理消防行政審批手續(xù)。

以江蘇省泰州市為例，全市養(yǎng)老機構(gòu)142家，其中社會福利機構(gòu)7家，敬老院90家，民辦養(yǎng)老機構(gòu)45家。目前，依法辦理消防設(shè)計審核、消防驗收或備案手續(xù)的單位27家，占19.0%，其中社會福利機構(gòu)7家，民辦養(yǎng)老院20家。因規(guī)劃、土地手續(xù)等原因無法辦理消防手續(xù)的單位(含1998年9月前設(shè)立的養(yǎng)老機構(gòu))共90家，占63.4%，均為鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院；因后期改造未重新申報或整改后仍不符合消防安全條件的25家，占17.6%，多為民辦養(yǎng)老機構(gòu)；專項整治期間關(guān)停(合并)7家，占4.9%。

二、養(yǎng)老機構(gòu)消防行政審批手續(xù)無法辦理的主要原因

(一)消防監(jiān)管不到位，是審批手續(xù)無法辦理的首要因素

1.監(jiān)管主體不同。社會福利院是民政部門的下屬事業(yè)單位，由民政部門直接管理，單位負(fù)責(zé)人由民政局調(diào)派，管理較為規(guī)范，大部分單位消防審批手續(xù)齊全。鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院的管理人員大多由鄉(xiāng)鎮(zhèn)退休的領(lǐng)導(dǎo)人員兼任，由于人事編制、工資福利均不屬于民政部門，僅為暫時性的業(yè)務(wù)接管，因此對養(yǎng)老機構(gòu)建筑手續(xù)是否齊全并不關(guān)心，只負(fù)責(zé)敬老院的日常工作。

2.監(jiān)督管理松散。按照重點單位的界定標(biāo)準(zhǔn)，老人住宿床位在50張以上的養(yǎng)老院應(yīng)列入消防安全重點單位，但由于大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老機構(gòu)和民辦養(yǎng)老機構(gòu)地處偏僻、手續(xù)不全、職責(zé)不清，因此無法列入管理，加之基層街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全人員對消防法律、法規(guī)宣傳培訓(xùn)不到位，致使養(yǎng)老機構(gòu)責(zé)任人消防安全責(zé)任意識不強。正是由于平時監(jiān)管流于形式，無消防、建設(shè)、衛(wèi)生等部門的驗收報告，就下發(fā)《社會福利機構(gòu)設(shè)置批準(zhǔn)證書》，最終發(fā)生了河南魯山“5·25”特別重大火災(zāi)事故。

(二)建設(shè)起點低，是行政審批手續(xù)無法辦理的直接因素

1.無法解決土地購置和規(guī)劃立項問題。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》，“各地要將各類養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)用地納入城鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃和年度用地計劃，合理安排用地需求，可將閑置的公益性用地調(diào)整為養(yǎng)老服務(wù)用地”。個別地區(qū)政府協(xié)調(diào)解決養(yǎng)老機構(gòu)土地購置問題后，還面臨規(guī)劃、立項、圖審等一系列手續(xù)及經(jīng)費問題，這也是困擾養(yǎng)老機構(gòu)手續(xù)辦理的難題，這類問題集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院和部分民辦養(yǎng)老機構(gòu)。泰州市有68家單位，是由于無規(guī)劃許可證明文件或建筑原有使用性質(zhì)改變，無法辦理相關(guān)手續(xù)。

2.規(guī)范的調(diào)整增加了養(yǎng)老場所的整改難度。河南魯山“5·25”特大火災(zāi)發(fā)生后，民政部、公安部于2015年9月6日聯(lián)合下發(fā)了《社會福利機構(gòu)消防安全專項整治方案》，恰逢2015年版《建筑設(shè)計防火規(guī)范》(GB 50016—2014，以下簡稱新《建規(guī)》)頒布施行。新《建規(guī)》對老年人建筑消防設(shè)計要求有很大的提高，包括樓層控制在地上1～3層，應(yīng)設(shè)置封閉樓梯間，除火災(zāi)自動報警系統(tǒng)以外，總建筑面積大于500 m2的老年人建筑應(yīng)設(shè)置自動滅火系統(tǒng)等。一些建設(shè)起點較低的養(yǎng)老機構(gòu)在補辦了土地、規(guī)劃手續(xù)后發(fā)現(xiàn)，原圖紙已不符合要求無法申報，因此有一部分單位只依照《建筑設(shè)計防火規(guī)范》(GB 50016—2006，以下簡稱舊《建規(guī)》)將隱患整改合格，放棄了消防行政審批手續(xù)的辦理。這也是造成大部分養(yǎng)老機構(gòu)無法辦理消防行政審批手續(xù)的原因。

(三)隱患整改難，是影響行政審批的間接因素

1.先天性隱患多。農(nóng)村敬老院多為1998年以前建設(shè)并設(shè)立的養(yǎng)老機構(gòu)，大多存在先天性火災(zāi)隱患，比如很多樓房只有一個安全出口、一部疏散樓梯，一些建筑仍為木結(jié)構(gòu)建筑，房屋耐火等級較低，防火間距不足，消防設(shè)施配備不到位或損壞嚴(yán)重。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院多地處偏僻，市政供水能力不足的現(xiàn)象較為普遍，無消防外管網(wǎng)，使得消火栓系統(tǒng)、噴淋系統(tǒng)的建設(shè)成本大大提高，進(jìn)而造成后期維護管理成本提高。

2.后期整改難。以江蘇省泰興市某老年人護養(yǎng)院為例，該機構(gòu)位于某街道衛(wèi)生院4～6層，屬個體經(jīng)營，2004年承建初期已辦理相關(guān)手續(xù)，由于承辦人服務(wù)有方，經(jīng)營規(guī)模逐漸擴大，近百張床位已經(jīng)告罄且重新分隔了部分房間，用于解決床位不足的問題，導(dǎo)致人員疏散、內(nèi)走道排煙、消防設(shè)施的配置都需要整改。然而入住老人數(shù)量近300，約80%的老人生活不能自理，整改會影響老人日常生活，關(guān)停也無法安置已入住的老人，整改存在很大難度。

三、推動養(yǎng)老機構(gòu)消防行政審批手續(xù)辦理的具體措施

(一)以落實消防安全責(zé)任為重點，明確各級業(yè)務(wù)部門的工作職責(zé)

1.明確管理部門的責(zé)任。各級民政部門要充分履行對養(yǎng)老機構(gòu)的消防監(jiān)督管理責(zé)任，將消防安全工作納入養(yǎng)老機構(gòu)目標(biāo)管理考核內(nèi)容，進(jìn)一步明確消防安全職責(zé)[1]，通過獎優(yōu)罰劣、考核評比等方式促進(jìn)養(yǎng)老機構(gòu)的規(guī)范化管理，對于手續(xù)不全、管理不到位、隱患較多的單位，由民政部門取締合法經(jīng)營權(quán)，沒收《社會福利機構(gòu)設(shè)置批準(zhǔn)證書》。對于因歷史性因素造成手續(xù)無法辦結(jié)，但經(jīng)當(dāng)?shù)叵啦块T檢查確認(rèn)實體性隱患全部整改到位的機構(gòu)，可將《消防監(jiān)督檢查記錄》備案，由民政部門統(tǒng)一梳理并向當(dāng)?shù)卣畢R報，經(jīng)核實確定是否列入消防安全重點單位監(jiān)管范圍。

2.明確監(jiān)管部門的責(zé)任。保障養(yǎng)老機構(gòu)的消防安全涉及多部門的聯(lián)合管理，除公辦養(yǎng)老機構(gòu)外，政府應(yīng)當(dāng)鼓勵多種形式的民辦機構(gòu)的建設(shè)，同時將養(yǎng)老機構(gòu)的消防設(shè)施建設(shè)納入政府為民辦實事工程。建設(shè)、民政等部門應(yīng)認(rèn)真核實單位是否通過了消防行政審批，是否符合消防安全規(guī)范要求[2]。充分發(fā)揮消防大隊、公安派出所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)居委會分級監(jiān)管機制，確保社會福利院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院、個體經(jīng)營養(yǎng)老機構(gòu)全部納入日常監(jiān)管范圍。

3.明確養(yǎng)老機構(gòu)的責(zé)任。公安、民政、消防等部門要通過開展宣傳引導(dǎo)、開辟“綠色通道”等形式，方便養(yǎng)老機構(gòu)手續(xù)的辦理，養(yǎng)老機構(gòu)的負(fù)責(zé)人也要意識到消防行政審批手續(xù)辦理的重要性，嚴(yán)格按照公安部令第119號完成“新、改、擴”建項目的審批。對于未經(jīng)審核擅自施工或未經(jīng)驗收擅自投入使用的，消防部門要嚴(yán)格處罰并追究相關(guān)人員的責(zé)任。

(二)以服務(wù)基層為根本，解決審批過程存在的難題

1.受理環(huán)節(jié)。在尊重歷史的前提下，針對本地區(qū)實際，提出可行性的解決方案，結(jié)合不同建筑的性質(zhì)出臺相應(yīng)的對策。如對于1998年前建設(shè)的敬老院，具備房產(chǎn)證明手續(xù)的即可以申報消防改建、擴建；對于依據(jù)國家政策支持使用廠房、校舍改建的項目，可由國土、規(guī)劃部門發(fā)文明確使用年限和性質(zhì)，從而解決消防受理資料不全，無法審批的問題。2015年8月，泰州市政府召開規(guī)劃、國土、住建、食品藥監(jiān)、環(huán)保、消防、民政等部門參加的專題會議，并形成了專題會議紀(jì)要《關(guān)于協(xié)調(diào)解決全市部分養(yǎng)老機構(gòu)辦理許可證相關(guān)事項》，要求各地各部門按照“尊重事實、一院一策、規(guī)范經(jīng)營、確保安全”的原則，妥善解決養(yǎng)老機構(gòu)辦證許可的相關(guān)問題，此舉增加了養(yǎng)老機構(gòu)整改火災(zāi)隱患的信心。目前，泰州市79%的養(yǎng)老機構(gòu)隱患全部整改到位。

2.審批標(biāo)準(zhǔn)。針對養(yǎng)老機構(gòu)建筑年代跨度較長的現(xiàn)狀，可分別提出審批標(biāo)準(zhǔn)。(1)由廠房、校舍改建且單體面積不足500 m2的建筑，要統(tǒng)一設(shè)置獨立式感煙火災(zāi)探測報警器和簡易噴淋設(shè)施，實現(xiàn)點式報警與養(yǎng)老救護等服務(wù)功能的統(tǒng)一。(2)新建、擴建的養(yǎng)老機構(gòu)要依據(jù)新《建規(guī)》完善消防設(shè)計，通過審核、驗收或消防設(shè)計備案。(3)對于新《建規(guī)》實施前已投入使用且納入排查整治范圍的養(yǎng)老機構(gòu)，可申請依據(jù)舊《建規(guī)》進(jìn)行設(shè)計，并完成手續(xù)的申報審批。依據(jù)公安部消防局《公安消防部門深化改革服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展八項措施》，江蘇省公安廳消防局出臺了實施細(xì)則，對工程投資額在30萬元以下或者建筑面積在300 m2以下的建設(shè)工程，可以不辦理消防設(shè)計備案和竣工驗收消防備案手續(xù)，這項政策解決了部分“小、散、遠(yuǎn)”養(yǎng)老機構(gòu)辦理審批手續(xù)的難題。

(三)以推動隱患整改為目標(biāo)，協(xié)調(diào)各方解決突出矛盾

1.積極爭取補貼支持政策。國家規(guī)定，民政部本級彩票公益金和地方各級政府用于社會福利事業(yè)的彩票公益金，要將50%以上的資金用于支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，并隨老年人口的增加逐步提高投入比例[3]。對于這部分資金安排，要明確房屋維修、設(shè)施改造等基本支出，對于火災(zāi)隱患較大的單位，要鼓勵單位先行整改，整改全部到位的一次性給予經(jīng)濟支持，以防養(yǎng)老機構(gòu)將政府的投入挪作他用，對隱患整改合格的單位要積極督促其辦理消防審批手續(xù)，納入日常管理的范圍。江蘇省泰州市民政局將2016年定為“消防整改與食品安全整治年”，年內(nèi)整改到位的單位一次性補貼20萬元，目前142家單位中已有79家整改了火災(zāi)隱患。

2.多方協(xié)調(diào)解決臨時安置問題。養(yǎng)老機構(gòu)入住的大多是因疾病造成生活不能自理，或記憶力衰退引發(fā)老年癡呆等特殊病癥的老人，這部分老年人家庭子女大多無法負(fù)擔(dān)養(yǎng)老義務(wù)。因此，對于一部分隱患暫時無法整改，但老年人安置存在問題的養(yǎng)老機構(gòu)，建議由民政部門、消防部門統(tǒng)一向當(dāng)?shù)卣畧蟾?，民政部門提出臨時性安置措施，解決老年人生活護理需求，消防部門根據(jù)隱患實際制定整改方案，限期整改到位，或者由政府根據(jù)實際進(jìn)行合理調(diào)配，以解決養(yǎng)老機構(gòu)隱患整治的難題，從而推動行政審批的辦理。

四、結(jié)束語

養(yǎng)老服務(wù)已進(jìn)入快速發(fā)展階段，消防審批是將養(yǎng)老機構(gòu)納入日常管理的必然途徑，也將從法律層面上為基層執(zhí)法人員、管理人員規(guī)避諸多不應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，需要結(jié)合歷史發(fā)展規(guī)律、新時期養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展方向，找出解決養(yǎng)老機構(gòu)手續(xù)辦理的方法。應(yīng)從基層實際入手，建立健全監(jiān)管機制，抓好落實，形成相關(guān)部門監(jiān)管聯(lián)合推動的合力，才能從根本上滿足養(yǎng)老機構(gòu)新時期、新發(fā)展的需求。

參考資料：

[1] 張倩倩.加強和改進(jìn)養(yǎng)老機構(gòu)消防安全工作的思考[J].價值工程,2015(6):316-317.

[2] 葉新林.淺談養(yǎng)老機構(gòu)消防安全管理工作[J].江西化工,2015(2):187-188.

[3] 國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見[Z].2013.

(責(zé)任編輯 李 蕾)

Nursing Home’s Fire Administrative Examination and Approval

ZHAO Ping

(TaizhouMunicipalFireBrigade,JiangsuProvince225300,China)

As the population continues to grow older rapidly, the aged consumer market has begun to take shape. Nursing homes needs to develop rapidly in order to satisfy the growing demand of the aged. Fire safety management of nursing homes and its supporting industries will become the focus of the fire safety agencies in the future. Aiming at the problems existing in the formalities for the examination and approval of nursing home fire safety, the article analyzes the causes of the difficulties in going through those formalities, and puts forward some specific improvement measures.

nursing home; fire safety; administrative examination and approval

2016-10-12

趙平(1977— )，女，江蘇泰州人，工程師。

D631.6

A

1008-2077(2017)02-0058-04