試論粵港澳大灣區(qū)府際合作的法律基礎(chǔ)

劉云甫，陳丹雪

(廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué) 法學(xué)院，廣東 廣州 510420)

試論粵港澳大灣區(qū)府際合作的法律基礎(chǔ)

劉云甫，陳丹雪

(廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué) 法學(xué)院，廣東 廣州 510420)

從我國(guó)現(xiàn)行法律體系看，《憲法》是粵港澳大灣區(qū)府際合作的根本法，但其依據(jù)是非常薄弱的;《香港基本法》《澳門(mén)基本法》等憲法性法律是粵港澳大灣區(qū)府際合作的法律依據(jù)，但其對(duì)粵港澳大灣區(qū)府際合作的權(quán)威性、可行性、約束力還有待證明;WTO規(guī)則是粵港澳大灣區(qū)府際合作的國(guó)際法基礎(chǔ)，但其作用的范圍有限，僅限于貿(mào)易及其相關(guān)領(lǐng)域;中英、中葡《聯(lián)合聲明》是歷史文件，對(duì)粵港澳大灣區(qū)府際合作沒(méi)有法律效力;CEPA及其補(bǔ)充協(xié)議是粵港澳大灣區(qū)府際合作的軟法基礎(chǔ)，但其實(shí)施機(jī)制仍未建立，從而影響其實(shí)效。

粵港澳大灣區(qū);府際合作;憲法;憲法性法律;WTO規(guī)則;CEPA

伴隨著“粵港澳大灣區(qū)”，即由廣州、佛山、肇慶、深圳、東莞、惠州、珠海、中山、江門(mén)9市和香港、澳門(mén)兩個(gè)特別行政區(qū)形成的城市群概念的提出，粵港澳大灣區(qū)城市群政府之間相互借力、協(xié)商合作將日益緊密?；浉郯拇鬄硡^(qū)府際合作涉及法律的理解與運(yùn)用。然而，在實(shí)踐中，對(duì)粵港澳大灣區(qū)府際合作法律基礎(chǔ)存有認(rèn)識(shí)上的模糊和分歧，在許多方面甚至影響到粵港澳大灣區(qū)府際合作的實(shí)施與發(fā)展。厘清粵港澳大灣區(qū)府際合作的法律基礎(chǔ)，不僅有助于消除對(duì)粵港澳大灣區(qū)府際合作認(rèn)識(shí)上的模糊和分歧，而且將為完善粵港澳大灣區(qū)府際合作“法治及其背后的制度”提供依據(jù)和前提。

一、《憲法》:粵港澳大灣區(qū)府際合作的根本法

依照憲法學(xué)原理，政府權(quán)力來(lái)自人民，人民以憲法的形式向政府整體性地或概括性地授予權(quán)力，從而使得憲法具有授權(quán)總章程的特點(diǎn)，成為國(guó)家根本大法，其他法律的授權(quán)只能是根據(jù)憲法所進(jìn)行，并不得違反憲法的規(guī)定和精神。地方政府是一國(guó)政府體系中的重要組成部分，在憲法中具有重要地位。正如斯蒂芬·L·埃爾金所言:“關(guān)于立憲政府政治結(jié)構(gòu)理論的重要組成部分必須是關(guān)于地方政府的設(shè)計(jì)?！保?］165《憲法》在第一章“總綱”中強(qiáng)調(diào)“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”，“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸”，“任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)”?！稇椃ā窇椃ǖ谌龡l第四款明確規(guī)定:中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則。不僅如此，《憲法》在第三十、三十一條以及“國(guó)家機(jī)構(gòu)”一章分別對(duì)一般地方政府制度、民族自治地方政府制度和特別行政區(qū)制度等做出了規(guī)定?！稇椃ā返倪@些制度設(shè)計(jì)構(gòu)成了粵港澳大灣區(qū)府際合作的根本法基礎(chǔ):1)《憲法》關(guān)于平等的規(guī)定?！稇椃ā返谌⑺臈l確認(rèn)了公民在法律面前人人平等，維護(hù)和保障民族平等，實(shí)行民族區(qū)域自治。區(qū)域平等，與人的平等密切相關(guān)，而且是建立在憲法所確定的人的平等之上的。［3］6－7《憲法》第三、四條有關(guān)人的平等的規(guī)定蘊(yùn)含著區(qū)域平等。而區(qū)域平等權(quán)是實(shí)現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)府際合作、對(duì)話和協(xié)商的堅(jiān)實(shí)法治基礎(chǔ)。2)《憲法》關(guān)于地方政府職權(quán)的規(guī)定。根據(jù)《憲法》第九十五條規(guī)定，省、直轄市、縣、市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民政府。根據(jù)第一百零七條規(guī)定，“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計(jì)劃生育等行政工作，發(fā)布決定和命令，任免、培訓(xùn)、考核和獎(jiǎng)懲行政工作人員?！薄班l(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)的決議和上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，管理本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作?！?)《憲法》關(guān)于港澳特區(qū)行政區(qū)制度的規(guī)定?！皯椃ㄔ谙愀厶貏e行政區(qū)的效力和適用，是關(guān)系憲法在特區(qū)的法律地位的重大原則問(wèn)題，是正確處理＇一國(guó)兩制＇下中央與特區(qū)關(guān)系的根本性憲制問(wèn)題?！保?］28為了維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一和領(lǐng)土完整，保持港澳的繁榮和穩(wěn)定，并考慮到港澳的歷史和現(xiàn)實(shí)情況，國(guó)家決定，在對(duì)港澳恢復(fù)行使主權(quán)時(shí)，根據(jù)《憲法》第三十一條“國(guó)家在必要時(shí)得設(shè)立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)行的制度按照具體情況由全國(guó)人民代表大會(huì)以法律規(guī)定”的規(guī)定，設(shè)立港澳特別行政區(qū)，并按照“一個(gè)國(guó)家，兩種制度”的方針，不在港澳實(shí)行社會(huì)主義的制度和政策。 “一國(guó)兩制”，指“一個(gè)國(guó)家，兩種制度”，其基本內(nèi)容是:在一個(gè)中國(guó)的前提下，國(guó)家的主體堅(jiān)持社會(huì)主義制度;香港、澳門(mén)、臺(tái)灣是中華人民共和國(guó)不可分離的部分，它們作為特別行政區(qū)保持原有的資本主義制度五十年不變?！耙粐?guó)兩制”從系統(tǒng)化的構(gòu)想的方針走向?qū)嵺`的政策的標(biāo)志是香港問(wèn)題的解決與《中華人民共和國(guó)香港基本法》的實(shí)施。其在《憲法》中的依據(jù)為第三十一條，與第三十條并列，由此反映出特別行政區(qū)的特殊地位，其自治性高于民族自治區(qū)、自治州、自治縣的自治性，但是二者均統(tǒng)一在全國(guó)人民代表大會(huì)的最高統(tǒng)治之下，因此，特別行政區(qū)并非“國(guó)中國(guó)”，而是一個(gè)中國(guó)同一政權(quán)下的不同的治權(quán)分配方式的制度化產(chǎn)物。2016年11月7日《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于＜中華人民共和國(guó)香港基本法＞第一百零四條的解釋》就是“一個(gè)中國(guó)”的具體實(shí)現(xiàn)。

綜上可知，自中國(guó)對(duì)港澳恢復(fù)行使主權(quán)以來(lái)，港澳特別行政區(qū)與廣州、佛山、肇慶、深圳、東莞、惠州、珠海、中山、江門(mén)9市均屬于中國(guó)行政區(qū)的組成部分，都是基于《憲法》而設(shè)立的行政區(qū)劃。因此，粵港澳大灣區(qū)府際合作，無(wú)論下位法規(guī)定的制度設(shè)置、安排的分化程度如何，其唯一的根本法依據(jù)是《憲法》。然而，《憲法》不僅沒(méi)有對(duì)一國(guó)之內(nèi)地方政府合作問(wèn)題做出任何規(guī)定，而且也沒(méi)有明確規(guī)定區(qū)域平等，所謂區(qū)域平等是在法理上從人的平等中推導(dǎo)而出的，也沒(méi)有對(duì)港澳特區(qū)政府的職權(quán)職責(zé)做出任何規(guī)定，只是非常抽象地規(guī)定“國(guó)家在必要時(shí)得設(shè)立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)行的制度按照具體情況由全國(guó)人民代表大會(huì)以法律規(guī)定”。因此，粵港澳大灣區(qū)府際合作的根本法依據(jù)是非常薄弱的。

二、憲法性法律:粵港澳大灣區(qū)府際合作的法律依據(jù)

憲法是國(guó)家的根本大法，是治國(guó)安邦的總章程，但這并不意味著憲法是法律匯編。憲法規(guī)范僅規(guī)定國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、文化中根本性的問(wèn)題，具體細(xì)則往往是通過(guò)憲法性法律來(lái)規(guī)定的。在內(nèi)地，《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》等憲法性法律進(jìn)一步明確了廣州、佛山、肇慶、深圳、東莞、惠州、珠海、中山、江門(mén)9市地方人民政府的職權(quán)職責(zé)。在港澳，《香港基本法》《澳門(mén)基本法》“按照具體情況”明確規(guī)定了港澳特別行政區(qū)實(shí)行的制度，明確了港澳特區(qū)政府的職責(zé)職權(quán)?！断愀刍痉ā贰栋拈T(mén)基本法》是全國(guó)人民代表大會(huì)制定的基本法律，而非地方法律，但它的效力是及于全國(guó)的，“全國(guó)各省份、各級(jí)政府以至全國(guó)人民都要遵守”。［4］138在“一國(guó)兩制”之下的港澳特別行政區(qū)，享有比中國(guó)內(nèi)地一般行政區(qū)更高度的自治權(quán)，其回歸前的法律制度和法律規(guī)范以及司法機(jī)制在進(jìn)行基于《憲法》和《香港基本法》《澳門(mén)基本法》進(jìn)行篩選、廢除和修正后得以大量保留，而非完全的推到重建，故與中國(guó)內(nèi)地施行的法律制度存在相通之處，也不可避免的與中國(guó)內(nèi)地施行的法律制度存在相當(dāng)一部分的法律沖突。港澳法律制度與廣州、佛山、肇慶、深圳、東莞、惠州、珠海、中山、江門(mén)9市施行的法律制度存在相通之處，為粵港澳大灣區(qū)府際合作提供了制度空間和法律依據(jù)。然而，由于這些憲法性法律更多的是對(duì)廣州、佛山、肇慶、深圳、東莞、惠州、珠海、中山、江門(mén)9市地方人民政府和港澳特區(qū)政府各自職權(quán)職責(zé)的單獨(dú)規(guī)定，因此其提供的粵港澳大灣區(qū)府際合作制度空間和法律依據(jù)并不直接，更多的是一種學(xué)理推導(dǎo)，難以在實(shí)踐中發(fā)揮法律效力。另外，粵港澳大灣區(qū)府際合作實(shí)踐中，人們常常擔(dān)心粵港澳大灣區(qū)府際合作是否會(huì)違反《香港基本法》第二十二條第一款規(guī)定，即“中央人民政府所屬各部門(mén)、各省、自治區(qū)、直轄市均不得干預(yù)香港特別行政區(qū)根據(jù)本法自行管理的事務(wù)?！薄栋拈T(mén)基本法》第二十二條第一款規(guī)定，即“中央人民政府所屬各部門(mén)、各省、自治區(qū)、直轄市均不得干預(yù)澳門(mén)特別行政區(qū)根據(jù)本法自行管理的事務(wù)?！睂?shí)際上，港澳特區(qū)政府與廣州、佛山、肇慶、深圳、東莞、惠州、珠海、中山、江門(mén)9市地方人民政府通過(guò)對(duì)話、協(xié)商解決雙方關(guān)心的事項(xiàng)，并不違反這一規(guī)定。相反，粵港澳大灣區(qū)府際合作是對(duì)這一規(guī)定的忠實(shí)的遵從。就像我國(guó)《婚姻法》(2001)規(guī)定禁止干涉婚姻自由。未婚男女之間的自由戀愛(ài)，不僅不違反禁止干涉婚姻自由的規(guī)定，相反是禁止干涉婚姻自由規(guī)定的具體體現(xiàn)。當(dāng)然，這些法律依據(jù)并不是《香港基本法》與《澳門(mén)基本法》明確列舉的，而是從法理上推導(dǎo)而來(lái)的。其對(duì)粵港澳大灣區(qū)府際合作的權(quán)威性、可行性、約束力還有待進(jìn)一步證明。

三、WTO規(guī)則:粵港澳大灣區(qū)府際合作的國(guó)際法基礎(chǔ)

中國(guó)是世界貿(mào)易組織 (WTO)的成員國(guó)，而中國(guó)香港也作為“單獨(dú)關(guān)稅區(qū)”加入其中。依據(jù)WTO相關(guān)規(guī)定，“單獨(dú)關(guān)稅區(qū)”指的是“在處理其對(duì)外貿(mào)易關(guān)系和本協(xié)定規(guī)定的其他事務(wù)方面享有完全自主權(quán)”的某國(guó)部分領(lǐng)土。一方面，“單獨(dú)關(guān)稅區(qū)”既是歸屬于某一主權(quán)國(guó)家并受其政治管轄的部分領(lǐng)土，卻又在處理本地區(qū)的外貿(mào)關(guān)系等方面享有自主權(quán);另一方面，該地區(qū)雖在處理本地外貿(mào)關(guān)系等方面享有自主權(quán)，卻又在國(guó)際法公認(rèn)的“身份”和地位上，仍然只是歸屬于該主權(quán)國(guó)家并受其政治管轄的部分領(lǐng)土。［5］191因此，粵港澳大灣區(qū)府際合作也必須在不違反WTO規(guī)則的前提下進(jìn)行。在一定意義上說(shuō)，WTO規(guī)則是粵港澳大灣區(qū)府際合作的國(guó)際法基礎(chǔ)。其中，最直接的法律依據(jù)有以下幾方面［6］:第一，適用GATT第二十四條及其諒解的規(guī)定。根據(jù)GATT第二十四條及其諒解的規(guī)定，任何締約方都可以和其他國(guó)家或者地區(qū)成立自由貿(mào)易區(qū)或者關(guān)稅同盟，這一條款明確了建立一定形式的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的合法性。第二，依據(jù)授權(quán)條款和GATT第四部分“貿(mào)易和發(fā)展”規(guī)定。授權(quán)條款是在“貿(mào)易和發(fā)展”的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的，1966年GATT新增加了第四部分，規(guī)定了發(fā)達(dá)國(guó)家可以對(duì)發(fā)展中國(guó)家消除或者撤銷(xiāo)關(guān)稅和非關(guān)稅措施，而不期望發(fā)展中國(guó)家的互惠。1979年授權(quán)條款在第四部分的基礎(chǔ)上進(jìn)一步規(guī)定，成員方可以不受GATT第一條最惠國(guó)條款的約束，給予發(fā)展中國(guó)家差別待遇和優(yōu)惠，而不將這種優(yōu)惠給予其他的成員方。第三，依據(jù)GATS第五條關(guān)于“經(jīng)濟(jì)一體化”的規(guī)定。該條規(guī)定事實(shí)上和適用第二十四條的規(guī)定是類(lèi)似的，同時(shí)GATS中關(guān)于“發(fā)展中國(guó)家區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化”的特殊規(guī)定就類(lèi)似于授權(quán)條款的規(guī)定，不過(guò)GATS適用的范圍是服務(wù)貿(mào)易，而第二十四條適用的范圍是貨物貿(mào)易。但是，我們必須注意的是，WTO規(guī)則針對(duì)的是貿(mào)易及其相關(guān)領(lǐng)域。而粵港澳大灣區(qū)府際合作涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、科技、投資、環(huán)保等諸多領(lǐng)域。也就是說(shuō)，粵港澳大灣區(qū)府際合作中只有部分經(jīng)濟(jì)關(guān)系才需要接受WTO規(guī)則的約束。

四、《聯(lián)合聲明》:對(duì)粵港澳大灣區(qū)府際合作沒(méi)有法律效力

1984年，中英兩國(guó)政府簽署了《中華人民共和國(guó)政府和大不列顛及北愛(ài)爾蘭聯(lián)合王國(guó)政府關(guān)于香港問(wèn)題的聯(lián)合聲明》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《中英聯(lián)合聲明》)，對(duì)中國(guó)收回香港的相關(guān)事務(wù)做出安排。1987年，中葡兩國(guó)政府簽署了《中華人民共和國(guó)政府和葡萄牙共和國(guó)政府關(guān)于澳門(mén)問(wèn)題的聯(lián)合聲明》 (以下簡(jiǎn)稱(chēng)《中葡聯(lián)合聲明》)，對(duì)中國(guó)收回澳門(mén)的相關(guān)事務(wù)做出安排。香港回歸后，有學(xué)者認(rèn)為，“目前香港特別行政區(qū)憲法的三種表現(xiàn)形式是:中國(guó)1982年憲法、1984年中英聯(lián)合聲明和1990年香港基本法”［7］。按照這種觀點(diǎn)，《中英聯(lián)合聲明》《中葡聯(lián)合聲明》分別是港澳的憲法性法律，對(duì)港澳的政務(wù)活動(dòng)以及粵港澳大灣區(qū)府際合作具有約束力。這種觀點(diǎn)是值得商榷的?！吨杏⒙?lián)合聲明》所表達(dá)的并不是中英雙方一項(xiàng)無(wú)拘束力的意思表示。相反，簽約雙方作為具有締約能力的國(guó)際法律主體，在聲明第八條中賦予了聲明以法律拘束效力，雙方因此享有一定的權(quán)利并承擔(dān)一定的義務(wù)，所有這些使《中英聯(lián)合聲明》的國(guó)際條約法律性質(zhì)確定無(wú)疑。［7］《中葡聯(lián)合聲明》也是如此。因此，從廣義上講，聯(lián)合聲明也是國(guó)際條約的一種，同樣具有國(guó)際法效力和法律約束力?！吨杏⒙?lián)合聲明》由主文、附件和備忘錄組成。其基本內(nèi)容包括兩大方面:一是確認(rèn)中國(guó)政府在1997年7月1日對(duì)香港恢復(fù)行使主權(quán)，以及中英兩國(guó)合作保證1997年香港政權(quán)順利交接的有關(guān)原則和規(guī)定。二是中國(guó)政府收回香港后對(duì)香港的基本方針政策。《中葡聯(lián)合聲明》也是由主文、附件和備忘錄組成。其內(nèi)容也主要包括兩大方面:一是確認(rèn)中國(guó)政府在1999年12月20日對(duì)澳門(mén)恢復(fù)行使主權(quán)，以及中葡兩國(guó)合作保證1999年澳門(mén)政權(quán)順利交接的有關(guān)原則和規(guī)定。二是中國(guó)政府收回澳門(mén)后對(duì)澳門(mén)的基本方針政策。 《中英聯(lián)合聲明》《中葡聯(lián)合聲明》第一方面的內(nèi)容，因?yàn)楦郯牡捻樌貧w，其歷史任務(wù)業(yè)已完成而自然失效。第二方面的內(nèi)容，根據(jù)《中英聯(lián)合聲明》“關(guān)于中華人民共和國(guó)對(duì)香港的上述基本方針政策和本聯(lián)合聲明附件一對(duì)上述基本方針政策的具體說(shuō)明，中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)將以中華人民共和國(guó)香港基本法規(guī)定之，并在五十年內(nèi)不變”的規(guī)定，《中葡聯(lián)合聲明》“上述基本政策和本聯(lián)合聲明附件一所作的具體說(shuō)明，將由中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)以中華人民共和國(guó)澳門(mén)特別行政區(qū)基本法規(guī)定之，并在五十年內(nèi)不變”的規(guī)定，伴隨著《香港基本法》《澳門(mén)基本法》的制定和實(shí)施，已為《香港基本法》《澳門(mén)基本法》吸納轉(zhuǎn)化而完成了其特定的歷史任務(wù)。因此，《中英聯(lián)合聲明》《中葡聯(lián)合聲明》“是歷史文件已不具現(xiàn)實(shí)意義”［9］，對(duì)粵港澳大灣區(qū)府際合作沒(méi)有法律約束力。

五、CEPA及其補(bǔ)充協(xié)議:粵港澳大灣區(qū)府際合作的軟法基礎(chǔ)

2003年中央政府先后分別與香港特區(qū)政府、澳門(mén)特區(qū)政府簽署了《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系安排》《內(nèi)地與澳門(mén)關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系安排》 (以下合并簡(jiǎn)稱(chēng)CEPA)。隨著根據(jù)兩地經(jīng)貿(mào)發(fā)展的需要，又先后共同簽署了若干CEPA補(bǔ)充協(xié)議。CEPA及其補(bǔ)充協(xié)議達(dá)成、實(shí)施以及修正應(yīng)遵照“遵循‘一國(guó)兩制’的方針” “符合世界貿(mào)易組織的規(guī)則”“順應(yīng)雙方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級(jí)的需要，促進(jìn)穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展”“實(shí)現(xiàn)互惠互利、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、共同繁榮”“先易后難，逐步推進(jìn)”等原則。這說(shuō)明，《憲法》《香港基本法》《澳門(mén)基本法》及WTO規(guī)則是CEPA及其補(bǔ)充協(xié)議產(chǎn)生的法律基礎(chǔ)。CEPA及其補(bǔ)充協(xié)議是一個(gè)主權(quán)國(guó)家內(nèi)兩個(gè)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)體締結(jié)的協(xié)議，是特殊的國(guó)內(nèi)區(qū)域貿(mào)易安排協(xié)議，不是國(guó)際性區(qū)域貿(mào)易安排。［10］5CEPA及其補(bǔ)充協(xié)議屬于一種特殊的國(guó)內(nèi)法，而不是國(guó)際法。因?yàn)闊o(wú)論港澳在國(guó)際交往活動(dòng)中具有何種特殊地位，但改變不了其屬于中華人民共和國(guó)主權(quán)下的行政區(qū)域的根本性質(zhì)。［11］200CEPA及其補(bǔ)充協(xié)議簽署沒(méi)有完全走憲法規(guī)定的立法程序，并不是法律，而是“類(lèi)似于美國(guó)的州際協(xié)定和《西班牙公共行政機(jī)關(guān)及共同的行政程序法》所規(guī)定的行政協(xié)議，是政府間實(shí)現(xiàn)平等合作的一項(xiàng)法律機(jī)制?！保?］1CEPA及其補(bǔ)充協(xié)議作為行政協(xié)議對(duì)締約雙方具有約束力在法理上是不言而喻的。而對(duì)于廣州、佛山、肇慶、深圳、東莞、惠州、珠海、中山、江門(mén)9市政府而言，與中央政府存在政治上的依賴(lài)關(guān)系，即上下級(jí)政府之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。正是這種政治上依賴(lài)關(guān)系的存在，上級(jí)政府在締結(jié)行政協(xié)議時(shí)可能為下級(jí)政府設(shè)定權(quán)利或義務(wù)。［3］188CEPA及其補(bǔ)充協(xié)議對(duì)廣州、佛山、肇慶、深圳、東莞、惠州、珠海、中山、江門(mén)9市政府具有約束力。不僅如此，CEPA及其補(bǔ)充協(xié)議會(huì)影響兩地公司、企業(yè)和居民的民事和商事等行為，其運(yùn)行也會(huì)產(chǎn)生實(shí)際的法律后果。［12］5因此，CEPA及其補(bǔ)充協(xié)議構(gòu)成了粵港澳大灣區(qū)府際合作的軟法基礎(chǔ)。然而，由于CEPA及其補(bǔ)充協(xié)議沒(méi)有建立有效的實(shí)施保障機(jī)制以及糾紛解決機(jī)制，實(shí)踐中粵港澳大灣區(qū)城市政府將不可避免地各取所需，從而影響CEPA及其補(bǔ)充協(xié)議的實(shí)效。

［1］斯蒂芬·L·埃爾金，等．新憲政論 ［M］．北京:生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，1997．

［2］葉必豐，等．行政協(xié)議:區(qū)域政府間合作機(jī)制研究［M］．北京:法律出版社，2010．

［3］鄒平學(xué)，等．香港基本法實(shí)踐問(wèn)題研究［M］．北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014．

［4］楊立范、李霞．中國(guó)內(nèi)地、香港法律制度研究與比較［C］．北京:北京大學(xué)出版社，2000．

［5］陳安．中國(guó)‘入世’后海峽兩岸經(jīng)貿(mào)問(wèn)題‘政治化’之防治”，陳安．國(guó)際經(jīng)濟(jì)法論叢 (第6卷) ［C］北京:法律出版社，2002．

［6］慕亞平，代中現(xiàn)．論泛珠三角區(qū)域合作的法律基礎(chǔ)及法律性質(zhì) ［J］．中山大學(xué)學(xué)報(bào) (社會(huì)科學(xué)版)，2007(03):105－111．

［7］葛勇平．試論香港憲法的淵源與發(fā)展 ［J］．甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)，2006，(03):108－115．

［8］參見(jiàn)李浩培．條約，非條約和準(zhǔn)條約［C］．中國(guó)國(guó)際法年刊．1987．

［9］外交部．《中英聯(lián)合聲明》是歷史文件已不具現(xiàn)實(shí)意義 ［EB/OL］．http://news．ifeng．com/a/20170630/51350516_0．shtml．

［10］海峽兩岸關(guān)系法學(xué)研究會(huì)．海峽兩岸法學(xué)研究:兩岸關(guān)系和平發(fā)展的法制保障 ［C］．北京:九州出版社，2014．

［11］王仲興，郭天武．內(nèi)地與港澳法律體系的沖突與協(xié)調(diào)［M］．廣州:中山大學(xué)出版社，2009．

［12］海峽兩岸關(guān)系法學(xué)研究會(huì)．海峽兩岸法學(xué)研究:兩岸關(guān)系和平發(fā)展的法制保障 ［C］．北京:九州出版社，2014．

A Trial Discussion on the Legal Basis for Intergovernmental Cooperation in the Big Bay Area of Guangdong，Hong Kong and Macao

Liu Yun－fu，Chen Dan－xue
(School of Marxism，Guangdong University of Foreign Studies，Guangzhou 510420，China)

The key to success for intergovernmental cooperation in the Big Bay Area of Guangdong，Hong Kong and Macao is"Rule of law and the systems behind it"．To clarify the legal basis for intergovernmental cooperation in the Big Bay Area of Guangdong，Hong Kong and Macao will provide the basis and precondition for the perfection of"Rule of law and the systems behind it"of intergovernmental cooperation in the Big Bay Area．From the current legal system of China，the basis of the constitution is very weak as the fundamental law for intergovernmental cooperation in the Big Bay Area of Guangdong，Hong Kong and Macao．Constitutional laws are also the legal basis of intergovernmental cooperation in it，such as Hong Kong Basic Law and Macao Basic Law．However，the authority，feasibility and sanction of the laws of the cooperation in the Big Bay Area are yet to be proved．WTO rule is the basis of international law for intergovernmental cooperation in Guangdong － Hong Kong － Macao＇s Big Bay Area．Nonetheless，the useful range of it is limited to trade and its related fields．Sino －British Joint Declaration and Sino－Portuguese Joint Declaration are the historical files which have no legal effect for intergovernmental cooperation in the Bay Area．CEPA and its supplemental agreement are the soft law foundation for intergovernmental cooperation in Guangdong － Hong Kong － Macao＇s Big Bay Area．

Big Bay Area of Guangdong，Hong Kong and Macao;intergovernmental cooperation;Constitution;Constitutional law;WTO rules;CEPA

DF01

A

1009－3745(2017)05－0027－05

2017－08－21

國(guó)家社科基金項(xiàng)目“區(qū)域府際合作治理的行政法問(wèn)題研究”(14BFX 036)

劉云甫 (1976－)，女，湖北襄陽(yáng)人，廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授，從事法學(xué)研究;陳丹雪 (1991－)，女，廣東潮州人，廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)法學(xué)院2015級(jí)法學(xué)院研究生。

責(zé)任編輯:林 衍