堅持問題導(dǎo)向 精準(zhǔn)聚焦發(fā)力把司法改革推向新的階段

李少平

最高人民法院副院長

卷首語
Preface

堅持問題導(dǎo)向 精準(zhǔn)聚焦發(fā)力把司法改革推向新的階段

李少平

最高人民法院副院長

剛剛過去的2016年是全面深化司法改革的攻堅之年。中央頂層設(shè)計的改革方案陸續(xù)出臺，地方實踐探索的鮮活樣本“百花齊放”，司法改革主體框架搭建完成，重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革取得重大突破，影響司法公正、制約司法能力的深層次問題正逐步得到解決，司法改革蹄疾步穩(wěn)，人民群眾獲得感日益增強。

一

回顧黨的十八大特別是黨的十八屆三中、四中全會以來，法治被賦予前所未有的歷史厚重感，全面依法治國被納入“四個全面”的戰(zhàn)略布局，司法作為全面推進依法治國的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，迎來了深化體制改革、破除沉疴積弊的重大歷史機遇。

——改革理念明確清晰。我們對改革的信心和決心，首先來自對改革理念的思想認(rèn)同。習(xí)近平總書記強調(diào)“要多推有利于增添經(jīng)濟發(fā)展動力的改革，多推有利于促進社會公平正義的改革，多推有利于增強人民群眾獲得感的改革，多推有利于調(diào)動廣大干部群眾積極性的改革?！薄耙ψ屓嗣袢罕娫诿恳粋€司法案件中感受到公平正義”“要堅持司法體制改革的正確政治方向，堅持以提高司法公信力為根本尺度，堅持符合國情和遵循司法規(guī)律相結(jié)合，堅持問題導(dǎo)向、勇于攻堅克難”等，習(xí)近平總書記關(guān)于法治建設(shè)和司法改革的一系列新理念新思想新戰(zhàn)略，為全面深化司法改革指明了道路和方向。司法改革是一場深刻的自我革命，改的是體制機制，動的是利益格局。人民法院既是改革的對象，也是改革的主體。最高人民法院以習(xí)近平總書記系列重要講話精神為指導(dǎo)，緊緊圍繞“讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”的目標(biāo)，把“堅持問題導(dǎo)向、符合中國國情、尊重司法規(guī)律、服務(wù)人民群眾”作為改革必須堅持的基本原則和立場，積極推進司法改革，在解決人民群眾反映強烈的立案難、訴訟難、執(zhí)行難等問題上取得顯著成效。

——頂層設(shè)計力度空前。我們對改革的信心和決心，來自對中央決策的理性認(rèn)同。黨的十八屆三中、四中全會為司法體制改革設(shè)定了總路線圖和時間表。截至2016年12月15日，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組全體會議30次，審議重大司法體制改革文件38個?！蛾P(guān)于司法體制改革試點若干問題的框架意見》《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》《人民陪審員制度改革試點方案》《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》《法官、檢察官單獨職務(wù)序列改革試點方案》《法官、檢察官工資制度改革試點方案》等一系列重大改革方案出臺，搭建起改革主體框架。最高人民法院發(fā)布《關(guān)于全面深化人民法院改革的意見》，即人民法院“四五改革綱要”，制定了65項改革舉措。三年來，最高人民法院單獨或會同有關(guān)部門出臺改革文件93件。

——改革方法系統(tǒng)科學(xué)。我們對改革的信心和決心，來自對改革方法的準(zhǔn)確把握。這一輪司法改革在方法論上有幾個突出特點：一是遵循司法規(guī)律和符合中國國情相結(jié)合。司法唯有遵循規(guī)律才能發(fā)揮其功能價值，改革必須既有理想又接地氣才能行其久遠(yuǎn)。比如，在推進司法責(zé)任制改革時，我們認(rèn)真研究審判權(quán)作為判斷權(quán)和裁決權(quán)的規(guī)律特征，構(gòu)建“讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)”的司法責(zé)任制；在推進法院人財物統(tǒng)一管理改革時，既堅持司法權(quán)作為中央事權(quán)的屬性，又考慮中國國情根據(jù)地方差異穩(wěn)步推進。二是中央頂層設(shè)計和地方探索相結(jié)合。鼓勵地方在中央頂層設(shè)計的框架內(nèi)勇于探索、改革創(chuàng)新，走出一條中國特色的司法體制改革之路。三是堅持試點先行和整體推進相結(jié)合。一方面，建立司法改革任務(wù)電子臺賬系統(tǒng)，加強改革統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和項目管理，扎實推進所有改革舉措；另一方面，重大司法改革采取先行試點、分批推進的方法，發(fā)揮試點的示范、帶動、促進作用。目前，包括司法責(zé)任制在內(nèi)的13項重大改革在全國試點。四是改革創(chuàng)新和依法推進相結(jié)合。我們始終堅持按照法律程序有序推進改革。人民陪審員、公益訴訟、認(rèn)罪認(rèn)罰從寬等改革措施，先行爭取全國人大常委會法律授權(quán)。對于實踐證明可行的改革經(jīng)驗做法，積極配合全國人大推動法律修改，確保始終在法治軌道上推進改革。

二

知是行之始，行乃知之成。經(jīng)過三年多來的改革實踐，人民法院司法改革取得了新進展、新成績。

——司法責(zé)任制改革全面開展。審判權(quán)運行機制得以重塑，法官請示匯報案件向獨立裁判轉(zhuǎn)變，院庭長個案審批向?qū)徟泄芾肀O(jiān)督和直接辦案轉(zhuǎn)變，審判委員會工作重心從個案討論向宏觀指導(dǎo)轉(zhuǎn)變，科層化管理向扁平化管理轉(zhuǎn)變，法官事無巨細(xì)、大包大攬向各類人員分工負(fù)責(zé)、密切協(xié)作轉(zhuǎn)變，人盯人的監(jiān)督機制向全留痕的監(jiān)督機制轉(zhuǎn)變，模糊的錯案責(zé)任界定向清晰的違法審判責(zé)任追究轉(zhuǎn)變，內(nèi)部行政化的問責(zé)機制向外部準(zhǔn)司法化的法官懲戒機制轉(zhuǎn)變。試點法院辦案質(zhì)量效率穩(wěn)步提升，人均結(jié)案率、當(dāng)庭宣判率明顯上升，案件平均審理時間明顯縮短，審判質(zhì)效主要指標(biāo)良好。

——立案難、訴訟難問題基本得到解決。從2015年5月1日開始，各級法院實行立案登記制，對依法應(yīng)當(dāng)受理的案件，做到有案必立、有訴必理，根本上消除“立案難”的制度障礙。改革后全國法院登記立案數(shù)量同比增長近三成，當(dāng)場登記立案率達95%。在深圳、沈陽分別設(shè)立最高人民法院第一、第二巡回法庭，增設(shè)南京、鄭州、重慶、西安四個巡回法庭，設(shè)立北京四中院、上海三中院兩個跨區(qū)劃法院，設(shè)立北京、上海、廣州三個知識產(chǎn)權(quán)法院，開展行政案件集中管轄、公益訴訟等改革試點，法院組織體系和管轄制度進一步完善，群眾訴權(quán)得到有效保障。截至2016年10月底，全國99%的法院建立了訴訟服務(wù)大廳，2189家法院開通訴訟服務(wù)網(wǎng)，1734家法院開通12368訴訟服務(wù)熱線，781家法院開通訴訟服務(wù)手機APP，建成2萬余個科技法庭和2200余套遠(yuǎn)程訊問系統(tǒng)，“互聯(lián)網(wǎng)+訴訟服務(wù)”讓群眾少跑腿，讓數(shù)據(jù)多跑路，訴訟更加方便快捷。開展人民陪審員制度改革試點，改革陪審員選任機制和參審職權(quán)，促進司法公開民主。建設(shè)以審判流程、庭審活動、裁判文書、執(zhí)行信息公開四大平臺為主體，以傳統(tǒng)媒體、公報、白皮書、門戶網(wǎng)站、微博微信新媒體等多樣化公開形式為支撐的陽光法院，公開、透明已逐步成為司法新常態(tài)。

——推動更高層次上司法公正與效率的統(tǒng)一。最高人民法院會同有關(guān)部門出臺《關(guān)于推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革的意見》，落實罪刑法定、疑罪從無、非法證據(jù)排除等原則制度，建立科學(xué)規(guī)范的證據(jù)規(guī)則體系，促使偵查、起訴階段的辦案標(biāo)準(zhǔn)符合法定定案標(biāo)準(zhǔn)，努力預(yù)防冤假錯案，以敢于擔(dān)當(dāng)?shù)挠職庖婪m正聶樹斌案，實現(xiàn)懲治犯罪和保障人權(quán)相統(tǒng)一。推進庭審方式改革，促進庭審實質(zhì)化。大力推進案件繁簡分流和矛盾多元化解，出臺《關(guān)于進一步推進案件繁簡分流優(yōu)化司法資源配置的若干意見》《關(guān)于人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》等，試點法院通過試行認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度、完善繁簡分流工作機制、深化多元化糾紛解決機制、推進內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革、加強信息化建設(shè)等，有效破解案多人少矛盾，提升司法效能。

——向“執(zhí)行難”全面宣戰(zhàn)。最高人民法院以巨大的改革決心和勇氣，向全社會作出兩到三年基本解決“執(zhí)行難”的莊嚴(yán)承諾，并制定工作綱要，細(xì)化執(zhí)行體制改革時間表和路線圖。中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于加快推進失信被執(zhí)行人信用監(jiān)督、警示和懲戒機制建設(shè)的意見》，最高人民法院已與40 多個國家機關(guān)和具備社會管理職能的單位建立失信被執(zhí)行人信用懲戒機制，形成“一處失信、處處受限”的信用監(jiān)督、警示和懲戒格局。積極推進民事執(zhí)行工作在人民法院內(nèi)部審執(zhí)分離的體制改革，穩(wěn)妥開展改革試點，為基本解決“執(zhí)行難”提供體制保障。

——推進法院隊伍職業(yè)化建設(shè)。按照法官、司法輔助人員、司法行政人員實行人員分類管理。堅持以案定額、按崗定員、嚴(yán)格遴選，有序推進法官員額制改革，各省區(qū)市法官員額控制在中央政法專項編制39%以內(nèi)，優(yōu)秀人才向辦案一線流動趨勢明顯，試點法院85%以上司法人力資源配置到辦案一線。建立從符合條件的律師、法學(xué)專家中招錄法官制度，出臺《關(guān)于建立法官檢察官逐級遴選制度的意見》，最高人民法院率先從下級人民法院公開遴選法官。實行法官單獨職務(wù)序列改革，完善相配套的工資薪酬制度，中辦、國辦印發(fā)《保護司法人員依法履行法定職責(zé)規(guī)定》，最高人民法院出臺具體實施辦法，司法職業(yè)保障制度改革邁出堅實步伐。出臺《關(guān)于建立法官、檢察官懲戒制度的意見（試行）》，設(shè)立法官懲戒委員會，完善法官懲戒制度。出臺《關(guān)于招錄人民法院法官助理、人民檢察院檢察官助理的意見》《法官助理、檢察官助理和書記員職務(wù)序列改革試點方案》，積極探索購買社會化服務(wù)等方式拓寬審判輔助人員來源渠道，加強審判輔助人員隊伍建設(shè)。

司法改革既是一個完善司法體制機制的過程，也是一個發(fā)現(xiàn)問題、允許試錯、校準(zhǔn)改革的過程。通過督察評估，我們確認(rèn)了司法改革新成效，總結(jié)了試點改革新經(jīng)驗，同時也發(fā)現(xiàn)了改革過程中的新問題，提出了校準(zhǔn)改革新措施。比如，2016年在長春召開的全國司法體制改革推進會上，針對政法專項編制增幅遠(yuǎn)低于案件增速、不能滿足實際需要、不少地方案多人少矛盾突出的問題，提出適當(dāng)增加基層法院員額比例，把事業(yè)編制人員納入員額比例基數(shù)；針對領(lǐng)導(dǎo)干部是否入額、如何入額各地比較困惑的問題，提出要從工作需要出發(fā)，嚴(yán)格把握，形成正確導(dǎo)向；針對工資制度改革政策中的一些問題，提出“三類人員、兩種待遇”，法院工作人員現(xiàn)有的三項補貼予以保留，等等。

三

2017年是全面深化司法改革的決勝之年。人民法院要緊緊抓住司法責(zé)任制改革這個“牛鼻子”，深化審判管理監(jiān)督機制轉(zhuǎn)型，完善相關(guān)配套措施，加強改革督察評估，確保司法責(zé)任制改革落地生根、開花結(jié)果。此外，還要進一步重點研究和推動以下問題的解決。

——完善法院設(shè)置，促進組織體系科學(xué)化。推動發(fā)揮最高人民法院巡回法庭職能作用，推進跨行政區(qū)劃法院改革，形成系統(tǒng)完整的跨行政區(qū)劃法院體系，探索普通類型案件在行政區(qū)劃法院審理、特殊類型案件在跨行政區(qū)劃法院審理的訴訟格局。

——完善審級職能，實現(xiàn)職能定位合理化。明確四級法院職能定位，完善審級制度，一審重在解決事實認(rèn)定和法律適用問題，二審重在解決訴辯雙方對一審認(rèn)定事實和適用法律的爭議，再審重在依法糾錯、維護裁判權(quán)威，實現(xiàn)法院裁判的終局性。

——推進繁簡分流，帶動審判方式新變化。要建立以審判為中心的訴訟制度，推動庭審實質(zhì)化、優(yōu)質(zhì)化，不斷提升審判質(zhì)量。要進一步優(yōu)化司法職權(quán)配置，促進案件繁簡分流，加強訴調(diào)對接工作，創(chuàng)新矛盾糾紛多元化解機制，讓有限的司法資源解決最重要的問題。

——注重法官培養(yǎng)，推動隊伍建設(shè)職業(yè)化。推進法官員額制改革，建立健全逐級遴選制度，切實將法官配置在行使司法權(quán)的崗位。加強法官履職保障，落實法官單獨職務(wù)序列改革和工資制度改革，建立法官依法履行法定職責(zé)保護機制，切實提升法官職業(yè)尊榮感。推動審判輔助人員制度改革，形成合理的法官養(yǎng)成機制。推進編制外書記員管理制度改革，盡快配齊配強審判輔助人員。

——打造智慧法院，推動司法服務(wù)智能化。實施“智慧法院”戰(zhàn)略，以信息化、數(shù)字化、全媒體、大數(shù)據(jù)為支撐推動法院整體工作機制改革，實現(xiàn)信息化手段和互聯(lián)網(wǎng)科技與司法工作的深度融合。推進網(wǎng)上立案、在線調(diào)解、電子送達、遠(yuǎn)程開庭、司法公開，讓人民群眾享受到司法的透明便捷；加強網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行查控，完善線上線下全方位信用懲戒機制，讓“老賴”無處遁形；推進網(wǎng)上辦案，加強對審判工作各個環(huán)節(jié)和重要流程節(jié)點的全程監(jiān)督、動態(tài)跟蹤、無縫管理，促進司法公正；加強國家司法信息資源庫、司法大數(shù)據(jù)系統(tǒng)和辦案人工智能系統(tǒng)建設(shè)，積極為法官辦案、改革決策、立法修改、社會治理提供幫助。

擊楫勇進在中流，馳風(fēng)馭浪正揚帆?；赝麃砺罚嗣穹ㄔ核痉ǜ母镌谌嬉婪ㄖ螄拇蟊尘跋马频Z前行；展望未來，我們更加滿懷信心，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅強領(lǐng)導(dǎo)下，不忘初心、繼續(xù)前行，以司法改革的新成效書寫時代新篇章，讓公平正義的司法陽光普照每一個角落。