《人民法院組織法》大修應(yīng)當(dāng)緩行
——基于法官制度的觀察*

侯 猛

北京大學(xué)法學(xué)院副教授

這次《人民法院組織法》的大修，形式上體現(xiàn)在將現(xiàn)行《人民法院組織法》的結(jié)構(gòu)重新編排。遺憾的是，章與章之間、章內(nèi)各法條之間的前后邏輯比較混亂。在實(shí)質(zhì)內(nèi)容上，最突出的問題是廢除了助理審判員的職位。所謂“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，這會(huì)動(dòng)搖法官管理的基本體制。

2017年8月28日，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議對(duì)《人民法院組織法（修訂草案）》進(jìn)行了審議。9月4日至10月3日，《人民法院組織法（修訂草案）》在中國(guó)人大網(wǎng)公布征求意見。

這一次《人民法院組織法》的修改被認(rèn)為是“大修”。1荊龍：《在十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議上 固化司法改革成果 人民法院組織法首次“大修”》，載《人民法院報(bào)》2017年8月29日。所謂“大修”，不只是條文的大量修改、增加和刪除，而且是篇章結(jié)構(gòu)上的重大變化?！度嗣穹ㄔ航M織法（修訂草案）》由原有的3章40條擴(kuò)充至6章66條。

筆者在研讀《人民法院組織法（修訂草案）》全文后認(rèn)為，由于十八大以來的司法改革力度和深度前所未有，因此有必要通過修改《人民法院組織法》和《法官法》及時(shí)總結(jié)新經(jīng)驗(yàn)和新制度。例如，草案中已經(jīng)規(guī)定了專門人民法院、最高人民法院巡回法庭、新疆維吾爾自治區(qū)生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)各級(jí)人民法院、跨行政區(qū)劃人民法院的設(shè)立，合議庭和獨(dú)任審判的新變化，法官助理的設(shè)置；而且草案規(guī)定的還不充分，需要做更多修改補(bǔ)充。2例如，當(dāng)代法院的審判管理機(jī)制與過去有很大不同，應(yīng)當(dāng)在《人民法院組織法》中有所體現(xiàn)。但除了審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制在草案中有所反映以外，案件流程管理、案件質(zhì)量評(píng)查等內(nèi)容都沒有規(guī)定。有關(guān)審判管理的論述，參見最高人民法院辦公廳編：《大法官論審判管理》，法律出版社2011年版。但是，《人民法院組織法》大修必須慎重，應(yīng)當(dāng)暫緩。

一、不合理的結(jié)構(gòu)編排

草案對(duì)現(xiàn)行《人民法院組織法》的結(jié)構(gòu)編排進(jìn)行了重大調(diào)整，但這種重大調(diào)整并無必要性和緊迫性。

（一）從三章編到六章編

現(xiàn)行《人民法院組織法》是在1979年五屆人大二次會(huì)議上制定通過，并在1983年、1986年、2006年進(jìn)行過部分修改。在此之前是1954年一屆人大一次會(huì)議制定通過的《人民法院組織法》。1979年與1954年《人民法院組織法》的篇章結(jié)構(gòu)完全一樣，共計(jì)分為三章：第一章“總則”、第二章“人民法院的組織和職權(quán)”、第三章“人民法院的審判人員和其他人員”。3兩部法律結(jié)構(gòu)的不同之處在于，1954年《人民法院組織法》在章以下分節(jié)，1979年《人民法院組織法》則沒有。這樣編排的基本考慮是：先規(guī)定法院組織的制度，后規(guī)定包括法官在內(nèi)的法院工作人員的制度。

這次《人民法院組織法（修訂草案）》則分為六章：第一章“總則”、第二章“人民法院的設(shè)置和職權(quán)”、第三章“人民法院的審判組織”、第四章“人民法院的組成人員和其他人員”、第五章“人民法院行使職權(quán)的保障”、第六章“附則”?！度嗣穹ㄔ航M織法（修訂草案）》雖然從現(xiàn)行《人民法院組織法》的40條擴(kuò)充到66條，但同時(shí)也刪去不少條款。4如果將草案與現(xiàn)行條文進(jìn)行初步比較可以發(fā)現(xiàn)：在現(xiàn)行40條中，只有2條未作任何修改予以保留，其他38條或刪去或修改，另外新增26條。這哪里還稱得上是大修，明明就是在重新制定一部《人民法院組織法》！全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)副主任委員王勝明，在2017年8月28日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議上對(duì)關(guān)于《人民法院組織法（修訂草案）》進(jìn)行說明時(shí)，對(duì)增加的條款進(jìn)行了說明，卻沒有說明為何刪去那些原有條款。

刪去的條款主要是1979年《人民法院組織法》延續(xù)1954年《人民法院組織法》總則中的內(nèi)容。例如，“總則”中規(guī)定的用本民族語言訴訟制度（第6條）、辯護(hù)制度（第8條）、陪審制度（第9條）、兩審終審制度（第11條）、法檢關(guān)系制度（第14條）、回避制度（第15條）。這些條款曾經(jīng)長(zhǎng)期被認(rèn)為是人民法院組織與活動(dòng)的基本原則。5參見魏文伯：《對(duì)于“中華人民共和國(guó)人民法院組織法”基本問題的認(rèn)識(shí)》，載《中華人民共和國(guó)審判法參考資料匯編 第二輯 總類》，北京政法學(xué)院1956年印，第245—251頁。

這次草案為什么刪去？可能是因?yàn)椤稇椃ā坊颉缎淌略V訟法》《民事訴訟法》《行政訴訟法》已有相關(guān)規(guī)定，不需要做重復(fù)規(guī)定。例如，《憲法》《刑事訴訟法》《民事訴訟法》《行政訴訟法》都規(guī)定了用本民族語言訴訟制度；《憲法》和《刑事訴訟法》都規(guī)定了辯護(hù)制度。在學(xué)理上，這可以解釋為，憲法特別是訴訟法給予專門規(guī)定，是為了賦予并強(qiáng)化當(dāng)事人的訴訟權(quán)利，而《人民法院組織法》只是關(guān)于法院的相關(guān)規(guī)定，無須專門規(guī)定訴訟權(quán)利。

筆者認(rèn)為，以這樣的理由刪去相關(guān)條款是不能成立的。如前所述，這些條款已被認(rèn)為是法院組織與活動(dòng)的基本原則；如果將這些基本條款刪去，只留下和增加大量的具體條款，這意味著《人民法院組織法》失去了靈魂。皮之不存，毛將焉附?！度嗣穹ㄔ航M織法》之所以專門規(guī)定基本條款，意在規(guī)定人民法院有義務(wù)保障當(dāng)事人訴訟權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。例如，用本民族語言訴訟制度和辯護(hù)制度，不只是當(dāng)事人基本的訴訟權(quán)利，也是人民法院的基本義務(wù)。由此來看，《人民法院組織法（修訂草案）》應(yīng)當(dāng)恢復(fù)用本民族語言訴訟制度和辯護(hù)制度等相關(guān)基本條款。

再以陪審制度為例。嚴(yán)格來說，陪審制度在《人民法院組織法（修訂草案）》中并沒有刪除。類似條款出現(xiàn)在第三章“人民法院的審判組織”第30條和第34條。第30條第1款規(guī)定：“合議庭由法官組成，或者由法官和人民陪審員組成，成員為三人以上單數(shù)。”第34條規(guī)定：“人民陪審員依照法律規(guī)定參加合議庭審判案件。人民陪審員履行職務(wù)期間，享有法律規(guī)定的權(quán)利，履行法律規(guī)定的義務(wù)?！?/p>

《人民法院組織法》原有陪審制度條款，則分別規(guī)定在第一章“總則”第9條第2款：“人民法院審判第一審案件，由審判員組成合議庭或者由審判員和人民陪審員組成合議庭進(jìn)行”，和第三章“人民法院的審判人員和其他人員”第37條：“有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的年滿二十三歲的公民，可以被選舉為人民陪審員，但是被剝奪過政治權(quán)利的人除外。人民陪審員在人民法院執(zhí)行職務(wù)期間，是他所參加的審判庭的組成人員，同審判員有同等權(quán)利?！?/p>

兩相比較，不難看出《人民法院組織法（修訂草案）》將第34條關(guān)于人民陪審員的規(guī)定，放入“人民法院的審判組織”這一章非常不合適。因?yàn)槿嗣衽銓弳T屬于人民法院的其他人員，理應(yīng)在《人民法院組織法（修訂草案）》的第五章“人民法院的組成人員和其他人員”中加以規(guī)定。而且草案與現(xiàn)有條款相比，既沒有明確說人民陪審員參加第一審案件的審判，同時(shí)對(duì)人民陪審員的資格和權(quán)限的規(guī)定也語焉不詳。

（二）名不副實(shí)的第三章標(biāo)題

第三章標(biāo)題命名為“人民法院的審判組織”，本身也是有問題的?！稇椃ā泛汀度嗣穹ㄔ航M織法》中從未出現(xiàn)“審判組織”的用語。“審判組織”是在《刑事訴訟法》和《民事訴訟法》中加以專章命名?！缎淌略V訟法》和《民事訴訟法》的“審判組織”，主要規(guī)定審判（理）案件過程中組成合議庭或由審判員一人獨(dú)任審判（理）的相關(guān)事項(xiàng)；而《人民法院組織法（修訂草案）》第三章的內(nèi)容，除了規(guī)定合議庭、獨(dú)任庭、人民陪審員以外，還用較大篇幅規(guī)定審判委員會(huì)的職權(quán)。但審判委員會(huì)可以稱得上是審判（理）案件的審判組織嗎？這份草案將審判委員會(huì)規(guī)定在“人民法院的審判組織”這一章，客觀上是在強(qiáng)化審判委員會(huì)討論案件包括事實(shí)認(rèn)定和法律適用的職能。但這樣的規(guī)定，卻是與當(dāng)前審判委員會(huì)改革的大方向是背道而馳的。

《最高人民法院關(guān)于全面深化人民法院改革的意見——人民法院第四個(gè)五年改革綱要（2014—2018）》中就明確提出：“改革審判委員會(huì)工作機(jī)制。合理定位審判委員會(huì)職能，強(qiáng)化審判委員會(huì)總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)、討論決定審判工作重大事項(xiàng)的宏觀指導(dǎo)職能”，而對(duì)于所討論的案件也限于“除法律規(guī)定的情形和涉及國(guó)家外交、安全和社會(huì)穩(wěn)定的重大復(fù)雜案件外，審判委員會(huì)主要討論案件的法律適用問題”。事實(shí)上，以最高人民法院為例，其審判委員會(huì)多年來討論案件的數(shù)量極少，很難稱得上發(fā)揮著審判案件的審判組織的功能，而更多是作為司法政策的制定機(jī)構(gòu)而發(fā)揮作用。

值得注意的是，審判委員會(huì)討論案件的職能，越來越多的是由審判委員會(huì)內(nèi)設(shè)的專業(yè)委員會(huì)來完成的。這也就是草案第41條的規(guī)定：“高級(jí)以上人民法院根據(jù)審判工作需要，可以在審判委員會(huì)內(nèi)設(shè)刑事審判、民事行政審判等專業(yè)委員會(huì)，討論決定重大、疑難案件?！边@些專業(yè)委員會(huì)名義上是審判委員會(huì)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，事實(shí)上獨(dú)立運(yùn)作，還沒有形成較為統(tǒng)一的組織規(guī)則。此外，各地法院還設(shè)立法官專業(yè)會(huì)議或?qū)徟虚L(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議。6參見梁桂平：《論專業(yè)法官會(huì)議的功能定位及運(yùn)行模式》，載《法律適用》2016年第8期。法官專業(yè)會(huì)議與專業(yè)委員會(huì)、審判委員會(huì)是怎樣的關(guān)系；專業(yè)委員會(huì)的決議，是否能夠代表審判委員會(huì)。這些問題在實(shí)踐中已有一些成熟的經(jīng)驗(yàn)，或許也有必要在草案中進(jìn)一步加以說明。

總之，審判委員會(huì)不宜直接定性為審判案件的審判組織?，F(xiàn)行《人民法院組織法》的立法者也正是可能預(yù)見到類似質(zhì)疑，將審判委員會(huì)的相關(guān)規(guī)定放到了“總則”中。對(duì)照來看，當(dāng)時(shí)的立法者做出了一個(gè)明智的決定。

雖然第三章標(biāo)題不合適，但該章內(nèi)容仍有專章規(guī)定的必要。因?yàn)檫@一章規(guī)定的是法院如何審判案件，包括：在法院設(shè)立、法官組成以后，法官如何開庭審理、法庭秩序如何維持、裁判結(jié)果如何形成，等等。這些事項(xiàng)在其他特別是大陸法系國(guó)家或地區(qū)的法院組織法中有類似規(guī)定。例如，《德國(guó)法院組織法》專設(shè)三章分別規(guī)定“公開性與法庭秩序”“法庭語言”“評(píng)議與表決”。7參見最高人民法院政治部編：《域外法院組織和法官管理法律譯編》（上冊(cè)），人民法院出版社2017年版，第398—407頁?！度毡痉ㄔ悍ǎú门兴ǎ吩O(shè)第五編“裁判事務(wù)的處理”，分四章規(guī)定“法庭”“法院的用語”“裁判的評(píng)議”“法院的互助”。8參見最高人民法院政治部編：《域外法院組織和法官管理法律譯編》（下冊(cè)），人民法院出版社2017年版，第718—720頁?！俄n國(guó)法院組織法》設(shè)第六編“裁判”，分二章規(guī)定“法庭”和“合議”。9同上，第749—750頁。而中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的“法院組織法”也專設(shè)四章規(guī)定“法庭之開閉及秩序”“法院之用語”“裁判之評(píng)議”“司法上之互動(dòng)”。

最高人民法院審判委員會(huì)在1993年通過，并在2015年修訂的《中華人民共和國(guó)人民法院法庭規(guī)則》已有相關(guān)規(guī)定。10參見胡仕浩、劉樹德、楊建文：《論〈法庭規(guī)則〉的新亮點(diǎn)》，載《法律適用》2016年第8期?！度嗣穹ㄔ航M織法（修訂草案）》完全可以將其中的重要條款，吸納到有關(guān)法院審判事務(wù)的專章之中。

綜上所述，第三章在標(biāo)題上需要改變，例如改為“法院的審判事務(wù)”，在內(nèi)容上需要增加更多關(guān)于審判事務(wù)的條款。11亦有學(xué)者提出類似建議。參見方斯遠(yuǎn)：《〈人民法院組織法〉的修改原則、重點(diǎn)與限度》，載《中國(guó)應(yīng)用法學(xué)》2017年第1期。在章的編排順序上，可以參照大陸法系國(guó)家或地區(qū)的法院組織法的做法，放在“人民法院的組成人員和其他人員”這一章之后。這樣，《人民法院組織法》的編排順序仍遵循邏輯：先規(guī)定法院組織，后規(guī)定法院工作人員，最后規(guī)定法院工作人員如何進(jìn)行審判活動(dòng)。

二、“語言混亂”的第四章

草案的第四章是“人民法院的組成人員和其他人員”，其內(nèi)容主要是繼承現(xiàn)行《人民法院組織法》第三章“人民法院的審判人員和其他人員”。但這兩章仍存在顯著區(qū)別。在標(biāo)題用語上，草案用“組成人員”代替了現(xiàn)行《人民法院組織法》規(guī)定的“審判人員”。

（一）“組成人員”，還是“審判人員”

全國(guó)人大常委會(huì)于1995年制定通過并在2001年、2017年修改《法官法》。其中第2條規(guī)定：“法官是依法行使國(guó)家審判權(quán)的審判人員，包括最高人民法院、地方各級(jí)人民法院和軍事法院等專門人民法院的院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、審判委員會(huì)委員、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)、審判員和助理審判員。”現(xiàn)行《人民法院組織法》第33條亦規(guī)定：“有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的年滿二十三歲的公民，可以被選舉為人民法院院長(zhǎng)，或者被任命為副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)、審判員和助理審判員，但是被剝奪過政治權(quán)利的人除外。”根據(jù)這兩部法律，審判人員包括人民法院的院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、審判委員會(huì)委員、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)、審判員和助理審判員。

那么《人民法院組織法（修訂草案）》規(guī)定的“組成人員”又包括哪些人員？草案第42條給出了明確規(guī)定：“人民法院由院長(zhǎng)一人，副院長(zhǎng)、審判委員會(huì)委員和其他法官若干人組成?！睋?jù)此，組成人員專指院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、審判委員會(huì)委員和其他法官。

兩相比較，首先，草案中的“組成人員”排除了現(xiàn)行《人民法院組織法》中“審判人員”中的庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)。庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)用語的消失，似乎是體現(xiàn)法院去行政化的意愿。12為去除法院的行政化，陳瑞華教授更是提出進(jìn)一步取消分管副院長(zhǎng)，只保留一名院長(zhǎng)和一名專職副院長(zhǎng)的建議。專職副院長(zhǎng)不進(jìn)入法官員額，負(fù)責(zé)法院的司法行政事務(wù)。參見陳瑞華：《法院改革中的九大爭(zhēng)議問題》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2016年第3期。但草案第26條還是規(guī)定了“人民法院根據(jù)審判工作需要，可以設(shè)必要的審判庭”。這就是說，法院只要設(shè)立審判庭，通常會(huì)任命庭長(zhǎng)和副庭長(zhǎng)。“組成人員”中將“庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)”排除出去，看似去除法院的行政化，實(shí)踐中卻有可能強(qiáng)化。因?yàn)樵瓉硗ラL(zhǎng)、副庭長(zhǎng)由人大常委會(huì)任免，而未來將可能由法院商黨的組織部門自行任免。這仍然會(huì)強(qiáng)化法院內(nèi)部的上下級(jí)科層關(guān)系。

其次，“組成人員”也不包括沒有進(jìn)入法官員額的審判員。目前在有些地方的人民法院，甚至副院長(zhǎng)也沒有進(jìn)入法官員額，因而也就不能再稱為“審判人員”。或許是考慮到這一點(diǎn)，草案用“組成人員”而不是“審判人員”來概括?！敖M成人員”僅指“院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、審判委員會(huì)委員和其他法官”。

最后，“組成人員”用語的使用，令這一章標(biāo)題的邏輯不周嚴(yán)?，F(xiàn)行《人民法院組織法》第三章“人民法院的審判人員和其他人員”，是指人民法院的人員是由審判人員和其他人員所構(gòu)成。這與草案第49條的規(guī)定一致：“人民法院的法官、審判輔助人員和司法行政人員實(shí)行分類管理”。據(jù)此，審判人員是指法官，其他人員則主要是指審判輔助人員和司法行政人員。草案現(xiàn)在的標(biāo)題“人民法院的組成人員和其他人員”，如果解釋為人民法院的人員是由組成人員和其他人員所構(gòu)成，這不僅在邏輯上不周嚴(yán)，與司法人員分類管理的表述也不匹配。

（二）消失的“審判員”和“助理審判員”

《人民法院組織法（修訂草案）》不止是“審判人員”用語的消失，更專門的用語“審判員”也消失了?！皩徟袉T”就是《法官法》規(guī)定的法官。為什么草案不再提“審判員”而用“法官”取而代之？最主要的原因是，有關(guān)方面認(rèn)為“審判員”用語已經(jīng)過時(shí)。新中國(guó)成立后，各行各業(yè)勞動(dòng)群體的稱呼有了新變化。例如，社會(huì)上的八大員是：售票員、駕駛員、郵遞員、保育員、理發(fā)員、服務(wù)員、售貨員、炊事員。相應(yīng)地，民國(guó)時(shí)期的法官也由“推事”改為“審判員”。時(shí)至今日，審判員用語是否已經(jīng)過時(shí)，需要更改為法官？

筆者認(rèn)為，目前沒有必要，反而會(huì)制造新的語言混亂。例如，同樣稱為“員”的用語，還有“公務(wù)員”仍然沿用。在日本的司法體制中，判事和裁判官（法官）用語也在同時(shí)使用。對(duì)于中國(guó)來說，依照《人民法院組織法》使用“審判員”和依照《法官法》使用“法官”用語，多年來在司法實(shí)踐中基本上并行不悖，總體上沒有出現(xiàn)沖突。 在這個(gè)意義上來說，廢棄“審判員”用語完全沒有必要。

但在推行法官員額制改革的過程中，已經(jīng)人為制造了“審判員”與“法官”用語的混亂。按照改革要求，法官員額比例應(yīng)當(dāng)控制在中央政法編制的39%，而實(shí)際情況是全國(guó)審判員的總員額數(shù)已經(jīng)超過了39%。當(dāng)然，這里的審判員不僅包括在一線審判的法官，也包括從事審判輔助和司法行政事務(wù)但具有審判員資格的人員。因此，進(jìn)行員額控制有相當(dāng)?shù)谋匾Ｈ欢诓簧俳?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，一線審判的法官比例已經(jīng)超過了39%。這也就意味著有一部分一線審判的法官不能進(jìn)入員額。這些人雖具有審判員資格而且在一線審判，但卻不能再被視為法官，因?yàn)楝F(xiàn)在的法官僅限于特指員額法官。

伴隨著“審判員”用語消失的是“助理審判員”用語的消失。原有“助理審判員”分流的問題，要比“審判員”更為嚴(yán)重。入員額的審判員可以直接稱為（員額）法官，而未入額的審判員特別是原本就不在審判一線的審判員，可以通過自愿轉(zhuǎn)崗、過渡期等待等一系列彈性措施完成分流。而原有“助理審判員”的分流則更多采取的是強(qiáng)制性的、“一刀切”的政策?！爸韺徟袉T”現(xiàn)在有了一個(gè)新名字——“法官助理”。草案第52條第2款：“符合法官任職條件的法官助理，經(jīng)遴選后可以按照法官任免程序任命為法官?！蓖瑫r(shí)依據(jù)草案第52條第1款規(guī)定：“人民法院的法官助理，在法官指導(dǎo)下辦理審查訴訟材料、草擬法律文書等審判助理事務(wù)?！边@樣，目前“法官助理”分為兩類：一類是將來能夠成為法官的法官助理，也就是現(xiàn)在的助理審判員，他們基本上是有編制的法院工作人員，而且依據(jù)《法官法》的規(guī)定，他們?cè)?jīng)可以獨(dú)立審理部分案件。另一類是不能成為法官的法官助理。他們是最高人民法院在2003年開始在全國(guó)各級(jí)人民法院推廣的審判輔助人員，大部分是沒有編制的法院工作人員。13有關(guān)法官助理現(xiàn)狀的分析，參見劉茵、宋毅：《法官助理分類分級(jí)管理和職業(yè)化發(fā)展新模式研究——以北京市第三中級(jí)人民法院司法改革試點(diǎn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)》，載《法律適用》2016年第5期。

在中國(guó)最早稱為“法官助理”的是后一類人員，即沒有編制的審判輔助人員。而當(dāng)初之所以使用這一用語，主要是模仿美國(guó)的做法。美國(guó)司法有“法官助理”的職位。英文的準(zhǔn)確用語是“l(fā)aw clerk”，而不是“judge assistant”。這主要是由法學(xué)院的畢業(yè)生擔(dān)任，負(fù)責(zé)協(xié)助法官處理審判事務(wù)性工作。這樣的職位雖然是臨時(shí)性崗位，但卻十分搶手。因?yàn)閾?dān)任過美國(guó)法院法官助理的學(xué)生，之后大多轉(zhuǎn)做律師，前途未可限量。“橘生于淮南則為橘，生于淮北則為枳?！薄胺ü僦怼币胫袊?guó)以后，雖然名稱和職能一樣，但意義和實(shí)際作用卻不可同日而語。現(xiàn)在將“助理審判員”也改稱為“法官助理”，十分荒謬，這就像將大學(xué)里的助理教授和教授助理混為一談。助理教授是將來晉升為教授的固定崗位，教授助理則是由學(xué)生主要是博士生擔(dān)任的臨時(shí)崗位，與其將來是否成為教授并無必然聯(lián)系。而比較世界其他國(guó)家和地區(qū)，也未有從法官助理可以轉(zhuǎn)為法官的說法和做法。

其他國(guó)家或地區(qū)的司法實(shí)踐中，類似“助理審判員”的用語，有“候任法官”或“候補(bǔ)法官”。并且，可以經(jīng)由“候任法官”成為“初任法官”。例如，《日本法院法》第43條規(guī)定：“候補(bǔ)判事從結(jié)束司法培訓(xùn)生培訓(xùn)的人員中進(jìn)行任命?！?4參見最高人民法院政治部編：《域外法院組織和法官管理法律譯編》（下冊(cè)），人民法院出版社2017年版，第712—713頁。中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“法官法”第9條規(guī)定：“具第五條第一項(xiàng)第一款資格經(jīng)遴選者，為候補(bǔ)法官，候補(bǔ)期間五年，候補(bǔ)期滿審查及格者，予以試署，試署期間一年?！薄昂蜓a(bǔ)、試署期滿時(shí)，應(yīng)陳報(bào)司法院送請(qǐng)司法院人事審議委員會(huì)審查。審查及格者，予以試署、實(shí)授”。候補(bǔ)法官在候補(bǔ)期間，其職權(quán)當(dāng)然不能與法官完全一樣，但可以辦理相關(guān)事務(wù)。例如，充任地方法院合議案件的陪席法官，獨(dú)任辦理地方法院少年案件以外的民刑事有關(guān)裁定案件、民刑事簡(jiǎn)易程序案件、民事小額訴訟程序事件或刑事簡(jiǎn)式審判程序案件，等等。

現(xiàn)行《人民法院組織法》第36條對(duì)助理審判員是這樣規(guī)定的：“助理審判員，由本院院長(zhǎng)提出，經(jīng)審判委員會(huì)通過，可以臨時(shí)代行審判員職務(wù)?！逼洳蛔阒幨?，對(duì)助理審判員審判職權(quán)沒有加以限制。這在司法實(shí)踐中就出現(xiàn)助理審判員代行審判員審判案件的情形十分普遍，并且也沒有區(qū)分案件類型和案件難易程度。而如今《人民法院組織法（修訂草案）》走到了另一個(gè)極端。助理審判員的名稱取消，統(tǒng)稱法官助理，其原有審理部分案件的職權(quán)也被剝奪。

在最高人民法院的《人民法院組織法》修改建議稿的早期版本中，也曾提出設(shè)立“候補(bǔ)法官”的建議。基本上是用“候補(bǔ)法官”的概念取代“助理審判員”。這一版本與現(xiàn)行《人民法院組織法》的區(qū)別有兩點(diǎn)：第一，候補(bǔ)法官不占用法官員額；第二，候補(bǔ)法官設(shè)在基層人民法院，而現(xiàn)行“助理審判員”在各級(jí)人民法院都會(huì)產(chǎn)生。但不知為何，最終由全國(guó)人大內(nèi)司委提交的版本中沒有出現(xiàn)“候補(bǔ)法官”的條款。

取消“助理審判員”職務(wù)和職權(quán)的負(fù)面影響是巨大的。目前推行的法官員額制度改革，特別是在案件量集中的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了不少問題：不少在一線審判的審判員，他們能進(jìn)員額但卻不想進(jìn)員額；不在一線審判的法院領(lǐng)導(dǎo)干部，他們不想進(jìn)員額卻也能進(jìn)員額；而原本就在一線審判的助理審判員，想進(jìn)員額卻進(jìn)不了員額。助理審判員變成法官助理以后，沒有了名分，已經(jīng)不能再獨(dú)立審理部分案件。而那些進(jìn)入員額的法官，特別是法院領(lǐng)導(dǎo)干部，他們的工作量，又會(huì)變相交由現(xiàn)在已經(jīng)變成法官助理的助理審判員來完成。這大大挫傷了助理審判員的積極性，人為加劇“案多人少”現(xiàn)象。

基于上述理由，本文的優(yōu)先建議是保留現(xiàn)行的“助理審判員”職務(wù)名稱。退一步來說，如果不保留“助理審判員”，也應(yīng)該增設(shè)“候補(bǔ)法官”職務(wù)，并對(duì)其職權(quán)加以明確限定。名不正，則言不順。無論如何，都不應(yīng)將原來屬于“助理審判員”的人員，改稱和改歸“法官助理”。

（三）“其他人員”還包括哪些人員

《人民法院組織法（修訂草案）》關(guān)于“其他人員”的規(guī)定也是缺失的。“其他人員”應(yīng)當(dāng)包括審判輔助人員和司法行政人員。草案在這一章中只規(guī)定了法官助理、書記員、司法警察和司法技術(shù)人員，而對(duì)比現(xiàn)行《人民法院組織法》第三章“法院的審判人員和其他人員”中還規(guī)定了人民陪審員和執(zhí)行員?！度嗣穹ㄔ航M織法》第37條規(guī)定：“有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的年滿二十三歲的公民，可以被選舉為人民陪審員，但是被剝奪過政治權(quán)利的人除外。人民陪審員在人民法院執(zhí)行職務(wù)期間，是他所參加的審判庭的組成人員，同審判員有同等權(quán)利?！钡?0條規(guī)定：“地方各級(jí)人民法院設(shè)執(zhí)行員，辦理民事案件判決和裁定的執(zhí)行事項(xiàng)，辦理刑事案件判決和裁定中關(guān)于財(cái)產(chǎn)部分的執(zhí)行事項(xiàng)?！?/p>

本文注意到，有關(guān)人民陪審員的條款在草案第三章“人民法院的審判組織”中有所規(guī)定。但放在第三章是不妥當(dāng)?shù)模碛汕拔囊呀?jīng)陳述。而現(xiàn)行有關(guān)執(zhí)行員的條款則被刪除，在草案中沒有出現(xiàn)?？赡艿睦碛扇缤鮿倜髟谡f明中所言：“有關(guān)人民法院的執(zhí)行權(quán)，經(jīng)商有關(guān)部門，草案對(duì)此未作規(guī)定。黨的十八屆四中全會(huì)提出，推動(dòng)實(shí)行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點(diǎn)。目前，審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)如何分離，尚未達(dá)成共識(shí)，還在調(diào)研論證。人民法院的執(zhí)行權(quán)主要規(guī)定在民事訴訟法中，現(xiàn)行人民法院組織法對(duì)法院的執(zhí)行權(quán)也未作規(guī)定，草案維持現(xiàn)行人民法院組織法的規(guī)定，不影響法院的執(zhí)行工作?！?/p>

問題是，現(xiàn)行《人民法院組織法》原本就沒有執(zhí)行權(quán)的規(guī)定，只規(guī)定了執(zhí)行員條款。執(zhí)行員屬于人民法院的其他人員。現(xiàn)在草案將第40條執(zhí)行員的規(guī)定刪去后，并非如王勝明所言——是維持現(xiàn)行人民法院組織法的規(guī)定，而是改變了現(xiàn)行人民法院組織法的規(guī)定。而且《法官法》也不會(huì)專門規(guī)定包括執(zhí)行員在內(nèi)的人民法院的其他人員。由此來看，《人民法院組織法（修訂草案）》仍有必要恢復(fù)關(guān)于執(zhí)行員的原有規(guī)定。

更進(jìn)一步，草案關(guān)于“其他人員”的規(guī)定，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有跟上社會(huì)需求和時(shí)代變化。法院的審判輔助人員已經(jīng)呈現(xiàn)更為細(xì)致的分工和更為專業(yè)化的趨勢(shì)。因此，也有必要增設(shè)諸如專門的審判調(diào)查官、審判研究官和信息技術(shù)官等相關(guān)職位。

三、從《法官法》看《人民法院組織法》

《人民法院組織法（修訂草案）》第五章“人民法院行使職權(quán)的保障”是新增的，但將來一旦通過，這部分會(huì)令《法官組織法》與《法官法》的相關(guān)規(guī)定高度重疊。這一章雖然名為法院的保障，但不少條款是規(guī)定法官的保障。例如，第59條規(guī)定：“法官的人格尊嚴(yán)和人身安全受法律保護(hù)。對(duì)騷擾、謾罵、威脅、暴力侵害法官及其近親屬等違法犯罪行為，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)制止，依法從嚴(yán)懲處?！钡?0條規(guī)定：“法官非因法定事由，未經(jīng)法定程序，不被調(diào)離、降職、免職、辭退或者處分?！钡?1條規(guī)定：“人民法院商有關(guān)部門建立法官單獨(dú)職務(wù)序列和工資制度，完善職業(yè)保障體制。”第62條規(guī)定：“人民法院實(shí)行培訓(xùn)研修制度，法官、審判輔助人員和司法行政人員應(yīng)當(dāng)接受理論和業(yè)務(wù)培訓(xùn)。”

這些內(nèi)容有的已在《法官法》中規(guī)定，或者可以通過修改《法官法》。那么問題就來了：如何處理《人民法院組織法》和《法官法》的關(guān)系？與法官相關(guān)的哪些內(nèi)容可以規(guī)定在《人民法院組織法》？哪些只需要規(guī)定在《法官法》就可以？

就世界各國(guó)和地區(qū)的情況來看，有些國(guó)家是將法院組織和法官管理規(guī)定在同一部法律中，例如，美國(guó)法典第28部《司法機(jī)構(gòu)和司法程序》第1編“法院組織”；而有些國(guó)家是將法院組織和法官管理的基本規(guī)定分別立法，例如，德國(guó)有《人民法院組織法》和《法官法》。中國(guó)更接近于德國(guó)模式。

《人民法院組織法》是由全國(guó)人大通過的基本法律，《法官法》是由全國(guó)人大常委會(huì)通過的其他法律。兩者之間的關(guān)系，既不能簡(jiǎn)單認(rèn)為是上位法和下位法之間的關(guān)系，也不是一般法和特別法的關(guān)系。至少就內(nèi)容上來看，兩部法律是有分工的：《人民法院組織法》主要規(guī)定有關(guān)法院的基本事項(xiàng)，而《法官法》主要規(guī)定有關(guān)法官的基本事項(xiàng)。按照最高人民法院常務(wù)副院長(zhǎng)沈德詠的說法，《人民法院組織法》和《法官法》是規(guī)范人民法院的設(shè)置和職權(quán)，推進(jìn)法官隊(duì)伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)的重要法律，也是我國(guó)司法制度的支柱性法律。15沈德詠：《中國(guó)特色社會(huì)主義司法制度的偉大探索和實(shí)踐——談人民法院組織法和法官法修改的若干問題》，載《中國(guó)應(yīng)用法學(xué)》2017年第5期。

由于法官構(gòu)成法院審判活動(dòng)的主體，《人民法院組織法》的確有必要對(duì)法官做出規(guī)定。但《人民法院組織法》的規(guī)定應(yīng)當(dāng)與法官在法院的審判活動(dòng)直接相關(guān)，例如，規(guī)定法官的職權(quán)和程序要求。而有關(guān)法官的任職資格、司法責(zé)任、監(jiān)督職業(yè)保障等內(nèi)容，在同樣作為中國(guó)司法制度的支柱性法律的《法官法》中規(guī)定即可。

在這個(gè)意義上，法官遴選制度也沒有必要在《人民法院組織法》中規(guī)定。草案第51條規(guī)定：“上級(jí)人民法院的法官，一般從下級(jí)人民法院的法官中擇優(yōu)遴選?！边@突破了《法官法》所規(guī)定的同級(jí)擇優(yōu)遴選為主原則。16《法官法》第12條規(guī)定：“初任法官采用嚴(yán)格考核的辦法，按照德才兼?zhèn)涞臉?biāo)準(zhǔn)，從通過國(guó)家統(tǒng)一司法考試取得資格，并且具備法官條件的人員中擇優(yōu)提出人選?！痹谒痉▽?shí)踐中，從下級(jí)法院法官中擇優(yōu)遴選的做法也沒有全面鋪開。這一條將來很可能會(huì)采取較大的變通執(zhí)行方式。例如，擴(kuò)大現(xiàn)有的選調(diào)制度，17選調(diào)是法院的長(zhǎng)期做法。例如，最高人民法院曾制定《選調(diào)工作暫行辦法》，明確了今后從地方法院選調(diào)干部原則上采取集中選調(diào)形式。參見沈德詠主編：《司法隊(duì)伍管理改革的路徑與成效》，人民法院出版社2013年版，第34頁。甚至先選調(diào)法官助理，在上級(jí)法院工作期間將其遴選為初任法官。而從普遍下級(jí)法院法官遴選的做法，可能產(chǎn)生的負(fù)面影響并不會(huì)比現(xiàn)在少。18參見蘇力：《法官遴選制度考察》，載《法學(xué)》2004年第3期。

法官員額制度也不是必須要在《人民法院組織法》中規(guī)定。草案第50條規(guī)定：“法官實(shí)行員額制。法官員額根據(jù)人民法院審級(jí)、案件數(shù)量以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況、人口數(shù)量等因素確定。最高人民法院法官員額，由最高人民法院商有關(guān)部門確定。地方各級(jí)人民法院法官員額，在省、自治區(qū)、直轄市內(nèi)實(shí)行總量控制，動(dòng)態(tài)管理。”但《法官法》早在2001年修改時(shí)，就已經(jīng)增加一條，即第50條：“最高人民法院根據(jù)審判工作需要，會(huì)同有關(guān)部門制定各級(jí)人民法院的法官在人員編制內(nèi)員額比例的辦法?！?/p>

兩相比較，最大的變化是《人民法院組織法（修訂草案）》突出了法官員額省級(jí)統(tǒng)管的一面。19實(shí)際上，早在20世紀(jì)80年代，法院的進(jìn)人編制就由省級(jí)統(tǒng)管。例如，時(shí)任最高人民法院院長(zhǎng)的鄭天翔就說：“高級(jí)法院要把下級(jí)法院進(jìn)人的編制掌握在手里，對(duì)下級(jí)法院進(jìn)的人一個(gè)一個(gè)地驗(yàn)收，如果有隨便進(jìn)人的，那就收回編制?！眳⒁娻嵦煜瑁骸多嵦煜杷痉ㄎ拇妗?，人民法院出版社2012年版， 第291頁。不過，省級(jí)以下法院的人財(cái)物統(tǒng)一管理的改革，目前仍在推進(jìn)，尚無成熟經(jīng)驗(yàn)可以總結(jié)，也不會(huì)改變現(xiàn)有同級(jí)地方黨委負(fù)責(zé)的政法體制。20參見侯猛：《當(dāng)代中國(guó)政法體制的形成及意義》，載《法學(xué)研究》2016年第6期。因此，在《人民法院組織法（修訂草案）》中的體現(xiàn)其實(shí)并不多；從而再次證明筆者的觀點(diǎn)——《人民法院組織法》也無大修的必要。

四、小結(jié)

這次《人民法院組織法》的大修，形式上體現(xiàn)在將現(xiàn)行《人民法院組織法》的結(jié)構(gòu)重新編排。遺憾的是，章與章之間、章內(nèi)各法條之間的前后邏輯比較混亂。在實(shí)質(zhì)內(nèi)容上，最突出的問題是廢除了助理審判員的職位。所謂“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，這會(huì)動(dòng)搖法官管理的基本體制。因此可以說，這份《人民法院組織法（修訂草案）》較之現(xiàn)行1979年制定并在1983年、1986年、2006年修改的《人民法院組織法》，有倒退之嫌。

1979年在制定《人民法院組織法》時(shí)，彭真曾說，“一九五四年的人民法院組織法比較成熟，這次沒有原則修改”，“關(guān)于人民檢察院組織法，對(duì)一九五四的文本作了較大修改”。21《彭真?zhèn)鳌肪帉懡M編：《彭真年譜》（第5卷），中央文獻(xiàn)出版社2012年版，第22頁。1954年在制定《人民法院組織法》時(shí)，相較于中央政治局對(duì)《檢察院組織法》草案所作的評(píng)價(jià)“別別扭扭”，22參見王桂五：《王桂五論檢察》，中國(guó)檢察出版社2008年版，第433頁。毛澤東對(duì)《人民法院組織法》的評(píng)價(jià)是“熨熨帖帖”。23參見王懷安：《1954年〈人民法院組織法〉的起草經(jīng)過》，載孫琬鐘、應(yīng)勇主編：《董必武法學(xué)思想研究文集》（第7輯），人民法院出版社2008年版，第11頁。

1995年通過的《法官法》，才第一次使用“法官”用語。但《法官法》與1979年的《人民法院組織法》的對(duì)接，基本上沒有出現(xiàn)大問題。這也說明改革開放以來，雖然有很多新經(jīng)驗(yàn)、新制度，但法院組織和法官管理的基本體制并沒有發(fā)生根本變化?！度嗣穹ㄔ航M織法》與《法官法》并行不悖、相互配合、相互銜接的關(guān)系相當(dāng)穩(wěn)定。從這個(gè)意義上來說，凝結(jié)幾代人集體智慧的《人民法院組織法》，沒有大修的必要。