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    獨(dú)立 專業(yè) 協(xié)調(diào)
    —— 在新形勢下完善養(yǎng)老基金投資監(jiān)管體制

    2017-01-24 04:50:33古鋮
    中國社會(huì)保障 2017年9期
    關(guān)鍵詞:養(yǎng)老金養(yǎng)老保險(xiǎn)基金

    古鋮

    獨(dú)立 專業(yè) 協(xié)調(diào)
    —— 在新形勢下完善養(yǎng)老基金投資監(jiān)管體制

    古鋮

    7月14日,全國金融工作會(huì)議召開,習(xí)近平總書記在會(huì)上的講話,深刻闡述了金融工作對國家安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要作用,提出了服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、防控金融風(fēng)險(xiǎn)、深化金融改革三項(xiàng)任務(wù),特別強(qiáng)調(diào)強(qiáng)化金融監(jiān)管協(xié)調(diào)、補(bǔ)齊監(jiān)管短板,加強(qiáng)宏觀審慎管理制度建設(shè),加強(qiáng)功能監(jiān)管,更加重視行為監(jiān)管。中央決定設(shè)立國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)。這次會(huì)議對我國創(chuàng)新和完善金融調(diào)控、健全現(xiàn)代金融企業(yè)制度、完善金融市場體系、推進(jìn)構(gòu)建現(xiàn)代金融監(jiān)管框架具有重要指導(dǎo)意義,也為數(shù)萬億元養(yǎng)老基金投資監(jiān)管指明了方向。

    歷史回顧一

    新世紀(jì)之初,我國進(jìn)入老齡化社會(huì),城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也在全國普遍建立。中央基于對現(xiàn)實(shí)的研判和對未來趨勢的前瞻,作出兩個(gè)具有戰(zhàn)略意義的決策:一是設(shè)立全國社會(huì)保障基金,二是進(jìn)行做實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的試點(diǎn),兩個(gè)決策都涉及基金的投資和監(jiān)管。對戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金,國務(wù)院責(zé)成社?;鹄硎聲?huì)選擇并委托專業(yè)性資產(chǎn)管理公司進(jìn)行運(yùn)作,并授權(quán)財(cái)政部、勞動(dòng)保障部施行監(jiān)管。對做實(shí)的個(gè)人賬戶基金,在最初的遼寧省試點(diǎn)中,規(guī)定“由省級社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理,按國家規(guī)定存入銀行,全部用于購買國債,以實(shí)現(xiàn)保值增值,運(yùn)營收益要高于銀行同期存款利率”,為此,人民銀行專門制發(fā)文件,允許各國有商業(yè)銀行對做實(shí)基金辦理協(xié)議存款業(yè)務(wù)。而在吉林、黑龍江兩省擴(kuò)大試點(diǎn)時(shí),改為“中央財(cái)政補(bǔ)助部分由省委托全國社會(huì)保障基金理事會(huì)投資運(yùn)營并承諾一定的收益率,地方財(cái)政補(bǔ)助資金由省按照國家規(guī)定投資運(yùn)營,并負(fù)責(zé)保值增值”,即實(shí)行中央和地方分別投資運(yùn)營,這也成為以后繼續(xù)擴(kuò)大做實(shí)試點(diǎn)省份的投資政策。

    到2008年底,各試點(diǎn)省份共做實(shí)個(gè)人賬戶基金近1200億元,占當(dāng)年全國基金結(jié)余總量12%。有關(guān)部門在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上,提出規(guī)范投資管理和監(jiān)督的建議,并起草了這項(xiàng)基金的《投資管理暫行辦法》。當(dāng)時(shí)正值國際金融危機(jī)嚴(yán)重沖擊我國經(jīng)濟(jì)之際,鑒于國內(nèi)資本市場不穩(wěn)定,而養(yǎng)老基金又涉及人民群眾切身利益,必須確保安全,國務(wù)院決定,將此《辦法》向社會(huì)公開征求意見,進(jìn)一步修改完善后再行審議。這一時(shí)段,雖然沒有作出具體決策,但也有幾方面進(jìn)展:一是把養(yǎng)老基金投資及監(jiān)管問題提上了國家議事日程,表明了決策層的高度重視;二是各有關(guān)部門對投資的決策程序、運(yùn)營方針、資產(chǎn)配置結(jié)構(gòu)、信息披露制度以及多方參與的協(xié)同監(jiān)管機(jī)制形成了較清晰的思路;三是經(jīng)過廣泛征求意見,進(jìn)一步凝聚了社會(huì)共識(shí)。

    歷史回顧二

    到“十一五”期末,我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度獲得長足發(fā)展:2010年全國職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)存超過1.5萬億元,戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金也積累了近8000億元,基金投資及監(jiān)管問題被再次提出來。而此時(shí),我國已經(jīng)走出國際金融危機(jī)的陰影,資本市場秩序得到改善,全國社?;?0年投資平均收益率超過9%;企業(yè)年金自2007年轉(zhuǎn)為市場化運(yùn)營后,4年的平均收益率也達(dá)11%,為養(yǎng)老基金投資積累了必要經(jīng)驗(yàn)。國家“十二五”規(guī)劃提出“積極穩(wěn)妥推進(jìn)養(yǎng)老基金投資運(yùn)營”。2012年初,10個(gè)有關(guān)部門聯(lián)合起草《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營方案》,提出了“安全第一、保值增值,統(tǒng)籌規(guī)劃、集中運(yùn)營,政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作,政策扶持、保證收益,法規(guī)先行、加強(qiáng)監(jiān)管,實(shí)踐探索、不斷完善”6項(xiàng)原則。國務(wù)院審議認(rèn)為,基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營事關(guān)重大,政策性強(qiáng),社會(huì)高度關(guān)注,比較敏感,并且涉及養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展水平和財(cái)政、收入分配體制問題,需要妥善處理多方面關(guān)系,完善相關(guān)法規(guī),確定由有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)同志牽頭作進(jìn)一步研究論證。

    此后又經(jīng)過幾年的深入研究論證,2015年國務(wù)院印發(fā)了《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理辦法》,對投資基金范圍、投資體制(中央集中投資運(yùn)營)、委托事項(xiàng)(先由社?;鹄硎聲?huì)受托于各省級政府)、大類資產(chǎn)配置比例、估值和費(fèi)用、信息披露和報(bào)告、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任等作出明確規(guī)定。至今,各地在留足必要的當(dāng)期支付資金外,委托社保基金理事會(huì)投資的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金已超過4000億元,并仍在增加。

    從這兩段史實(shí)中可以看出,中央對養(yǎng)老基金投資高度重視又十分謹(jǐn)慎,始終把確保安全放在首位,始終強(qiáng)調(diào)明確規(guī)則、加強(qiáng)監(jiān)管。這是我們需要長期堅(jiān)持的思想方針。

    閃回現(xiàn)實(shí)

    進(jìn)入“十三五”開局之年,情勢又較往昔有了新發(fā)展:我國老齡化程度持續(xù)加深,2016年底全國60歲以上人口2.31億人,老齡化率16.7%,未來幾十年老齡化高峰期的挑戰(zhàn)十分嚴(yán)峻,必須抓緊做好制度完善和資金準(zhǔn)備。同時(shí),養(yǎng)老基金積累結(jié)存總規(guī)模超過7.5萬億元(包括職工和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)4.4萬億元,企業(yè)-職業(yè)年金1.1萬億元,戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金2萬億元),這既增厚了制度運(yùn)行的物質(zhì)基礎(chǔ),也凸顯了保值增值的需求和壓力。而今天我們在養(yǎng)老基金投資及監(jiān)管方面遇到的突出矛盾,也較世紀(jì)之初和“十一五”時(shí)期有了很大變化,呈現(xiàn)不少新特點(diǎn),提出諸多新問題:一是投資是以政府為主體還是以市場為主體?二是投資機(jī)構(gòu)是兼營為主還是推進(jìn)專營化?三是繼續(xù)實(shí)行分業(yè)式投資監(jiān)管體制還是整合為統(tǒng)一協(xié)調(diào)的綜合監(jiān)管?

    對第一個(gè)問題,中央已有明確答案——“加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)基金投資管理和監(jiān)督,推進(jìn)基金市場化、多元化投資運(yùn)營”。這是我國經(jīng)濟(jì)體制強(qiáng)調(diào)發(fā)揮市場機(jī)制對資源配置決定性作用的基本方向規(guī)定的,也是總結(jié)多年來戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金、企業(yè)年金運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)和成效作出的選擇,通過市場化投資實(shí)現(xiàn)保值增值確為必由之路,政府職責(zé)重點(diǎn)不在直接投資而在監(jiān)管。

    對第二個(gè)問題,仍在探索。有的主張維持現(xiàn)行政策,實(shí)行銀行、保險(xiǎn)、基金證券在各自領(lǐng)域分業(yè)經(jīng)營;有的則主張借鑒國際經(jīng)驗(yàn),發(fā)展專營化的養(yǎng)老金投資機(jī)構(gòu)。結(jié)論將產(chǎn)生于深入實(shí)踐之后。但2015年11月國務(wù)院批準(zhǔn)試點(diǎn)設(shè)立建信養(yǎng)老金管理公司,具有明顯的先導(dǎo)性,引起業(yè)界很大反響,其他金融機(jī)構(gòu)紛紛謀求設(shè)立養(yǎng)老金管理公司??梢灶A(yù)見,隨著養(yǎng)老基金規(guī)模繼續(xù)擴(kuò)大,養(yǎng)老金投資市場的潛力進(jìn)一步顯現(xiàn),將會(huì)有更多的養(yǎng)老金專營機(jī)構(gòu)應(yīng)運(yùn)而生;同樣可以預(yù)見的是,如果延續(xù)分業(yè)投資經(jīng)營的格局,市場分割、體制羈絆的矛盾會(huì)愈演愈烈,誰也沒法做大做強(qiáng)。

    第三個(gè)問題與第二個(gè)問題緊密關(guān)聯(lián)。實(shí)際上,投資10年的戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金已帶有明顯的混業(yè)經(jīng)營和綜合協(xié)調(diào)監(jiān)管的樣貌——全國社保基金投資于各類金融產(chǎn)品并兼投實(shí)業(yè),由財(cái)政部、人社部主監(jiān)管,而具體到投資品種又遵循銀行、保險(xiǎn)、證券等專業(yè)監(jiān)管政策。如果養(yǎng)老基金投資機(jī)構(gòu)專營化是未來發(fā)展方向,那么,繞不開的問題就是理順監(jiān)管體制。例如,養(yǎng)老金公司的設(shè)立和市場準(zhǔn)入應(yīng)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和程序,如果仍囿于其“出身”(銀行系、保險(xiǎn)系、證券系)而由各監(jiān)管機(jī)構(gòu)分別審批,則必然準(zhǔn)入門檻各異,極易引起搶占地盤、諸侯割據(jù)、不公平競爭的后果。又如,養(yǎng)老金公司股東多源組合的結(jié)構(gòu)也要求綜合協(xié)調(diào)監(jiān)管。如果不同金融行業(yè)甚至是非金融行業(yè)出資設(shè)立的養(yǎng)老金公司,由現(xiàn)行某個(gè)金融監(jiān)管部門單獨(dú)批設(shè)和監(jiān)管,既于法無據(jù),又難以操作。再如,養(yǎng)老金公司多元化的投資,大大超出現(xiàn)有分業(yè)監(jiān)管的范圍,若拘泥于現(xiàn)有體制,必然左支右絀,摩擦系數(shù)高而協(xié)調(diào)成本大,以致運(yùn)行效率低下。所以,出路只有一條——改革優(yōu)化現(xiàn)行監(jiān)管體制,在國家金融監(jiān)管和養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展的總體框架下,對具有獨(dú)特經(jīng)濟(jì)和社會(huì)功能的養(yǎng)老基金投資實(shí)行相對獨(dú)立的統(tǒng)一監(jiān)管,以宏觀審慎管理為基礎(chǔ),加強(qiáng)全方位行為監(jiān)管。最近,有研究機(jī)構(gòu)提出養(yǎng)老基金監(jiān)管要立法先行、機(jī)構(gòu)單設(shè)、強(qiáng)化協(xié)調(diào)、嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn),對其機(jī)構(gòu)及高管人員、運(yùn)營政策、市場行為、產(chǎn)品開發(fā)等進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管,這一建議有創(chuàng)新性、建設(shè)性。沿此思路推進(jìn)實(shí)踐,養(yǎng)老基金投資監(jiān)管才有可能真正做到中央要求的權(quán)威性、有效性、專業(yè)性、統(tǒng)一性和穿透性。

    老齡化步點(diǎn)聲聲,養(yǎng)老基金規(guī)模與日俱增,市場瞬息萬變,這一切都在催促——推進(jìn)養(yǎng)老基金市場化、多元化投資,發(fā)展養(yǎng)老金投資專營機(jī)構(gòu),創(chuàng)新相對獨(dú)立、高度專業(yè)且綜合協(xié)調(diào)的養(yǎng)老基金運(yùn)營監(jiān)管體制,已經(jīng)刻不容緩。■

    社保公曰:

    昔太史公《貨值列傳》言:善者因之,其次利道之,其次教誨之,其次整齊之,最下者與之爭。無論從資本的本性來看還是就養(yǎng)老保險(xiǎn)的需求來說,基金增值都屬必然之勢。何不引申史遷所言而用——因其勢而力導(dǎo)之,對養(yǎng)老基金投資市場教之以方向,齊之以規(guī)制,而形成專業(yè)協(xié)調(diào)監(jiān)管下的有序競爭。果如此,國之幸也,民之福也。

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