基層黨組織在鄉(xiāng)村治理中的引領著力點探析

■劉 柳 李毅弘

基層黨組織在鄉(xiāng)村治理中的引領著力點探析

■劉 柳 李毅弘

社會治理的多元化格局對農村基層黨組織的治理實踐提出了新的挑戰(zhàn)，同時也發(fā)出了建構鄉(xiāng)村協(xié)同共治體的現(xiàn)實邀請。農村基層黨組織是鄉(xiāng)村治理的引領主體，現(xiàn)階段需要積極探索基層黨組織在鄉(xiāng)村治理中的引領著力點——服務為本，以服務塑造引領；協(xié)同為基，以共治推進引領，努力實現(xiàn)基層黨組織引領下的充滿活力的鄉(xiāng)村治理新局面。

基層黨組織；鄉(xiāng)村治理；著力點

鄉(xiāng)村治理是國家與社會治理的基礎構成和重要組成部分。作為治理主體之一，農村基層黨組織是千百萬農民與黨和政府之間的橋梁和支撐，是引領農民全面建成小康社會的砥柱中流，農村黨支部在農村基層各項工作中居于領導核心地位[1]。隨著基層社會內外部環(huán)境發(fā)生深刻的變化，鄉(xiāng)村社會逐漸出現(xiàn)治理結構與體系碎片化、治理機制僵化單一、多元治理主體的理念分歧等問題，使得基層黨組織的引領作用發(fā)揮面臨新挑戰(zhàn)。積極探索基層黨組織在鄉(xiāng)村治理中的引領著力點，對于破解治理難題，促進基層協(xié)同共治，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化具有重要意義。

一、服務為本：以服務塑造引領

“基層組織是黨領導與組織國家和社會的核心組織與根本力量?！盵2]鄧小平同志曾經談到：“領導就是服務”[3]。黨的十八大報告首次明確提出，建設服務型的馬克思主義執(zhí)政黨，確保黨始終成為中國特色社會主義事業(yè)的堅強領導核心。找準基層黨組織在鄉(xiāng)村治理中的引領著力點，首先需要科學履行服務功能，以服務塑造引領，擺脫自身服務功能弱化乃至缺失的困境。

在鄉(xiāng)村治理的進程中，基層黨組織服務功能弱化乃至缺失等問題逐漸暴露：第一，服務意識淡薄。不少基層黨組織由于對服務功能的認識不到位、認知錯位，將自己視為“管理者”角色，將農民群眾視作權力的施加對象，淡化甚至忽視基層黨組織理應具備的基本服務意識。第二，服務內容單一。不少的農村基層黨組織，存在單一追求當?shù)亟洕l(fā)展成效、唯GDP論治理業(yè)績的問題，忽視農民群眾在政治話語權、文化精神等方面的提升。第三，服務方式滯后。一些農村基層黨組織仍使用傳統(tǒng)依賴行政權力的領導方式，下達行政命令固化且僵化，處理問題、化解矛盾的方式強硬。第四，服務成效不顯著。在一些農村地區(qū)，如農村征地補償遺留問題、集體資產流失問題以及農村“老、弱、病、幼”的“留守族”問題等鄉(xiāng)村社會不穩(wěn)定因素日益凸顯，基層黨組織缺乏采取及時、有效的服務措施，又不注重傾聽農民的利益訴求，使得農民在農村事務中出現(xiàn)“失語”現(xiàn)象。

農村基層黨組織服務功能弱化的直接結果，即引領作用下降，黨組織的引領效果大打折扣。因此，基層黨組織必須明確自身在同級組織架構中的功能定位，充分認識鄉(xiāng)村治理環(huán)境和農民需求的變化及多元，尊重農民群眾的主體地位，以服務功能轉型升級為切入點，以非權力的魅力吸引群眾、團結群眾，通過提供基層黨組織的優(yōu)質服務，實現(xiàn)基層黨組織對農民群眾的科學引領。

（一）轉變服務理念，優(yōu)化農村基層黨組織的服務引領意識

第一，從“靜態(tài)的”被動服務向“動態(tài)的”主動服務轉變。傳統(tǒng)基層黨組織的服務理念是一種靜態(tài)的被動服務，即黨群關系疏離、被動。動態(tài)的主動服務，即視黨群關系為“魚與水”的關系，黨組織通過定期、定時、經常性地走近群眾，及時掌握群眾合理需求，幫助農民排憂解難?；鶎狱h組織應暢通農民利益訴求反映渠道，上訪與下訪相結合，變被動接訪為主動服務，主動“問需求”，全力“解難題”，實現(xiàn)重心下移、權力下放、職能下延。同時，運用好來自上級的惠民政策發(fā)展農村、服務農民，做好中央政策與本地實際工作的對接，打破農村原有的靜止被動式服務狀態(tài)，逐漸轉變?yōu)閯討B(tài)的主動式服務。

第二，從服務權力向服務權利轉變?！叭嗣袢罕娛亲顚嵲诘模麄儾坏犇阏f得如何，更要看你做得如何。不光要聽‘唱功’，而且要看‘做功’?！盵4]基層黨組織只有急民所急、憂民所憂、顧民所需，積極維護農民的合法權利，群眾才會跟黨走，基層黨組織的引領才能夠有的放矢。在實踐中，通過探索和創(chuàng)建村民事務代理點、基層決策公示會以及民意咨詢會等，著力解決農民反映強烈的熱點、難點問題，實現(xiàn)在服務中凝聚群眾、在引領中組織群眾、在示范中調動群眾。

（二）豐富服務內容，提升農村基層黨組織的服務引領能力

豐富服務內容，提升服務引領能力的關鍵在于：走進基層，深入農民，把握鄉(xiāng)村經濟、政治、社會發(fā)展動態(tài)；了解農民需求，傾聽農民愿望，有針對性地提供符合農民需要的服務。黨組織的服務內容主要包括經濟服務、政治服務以及文化服務。

第一，把握經濟發(fā)展形勢，提升發(fā)展服務引領能力。當前，農村經濟普遍面臨農業(yè)增長的需求約束、農產品結構不合理、農村勞動力整體素質不高以及非農產業(yè)中的農民就業(yè)不足等問題，農村市場經濟體制尚未健全，農民承擔著較重經濟負擔?；鶎狱h組織處于農村工作的第一線，在新形勢下需要準確把握當?shù)剞r業(yè)發(fā)展的大方向，從全局角度積極探索農村經濟發(fā)展的內在要求和運行規(guī)律，提出戰(zhàn)略舉措，為農村經濟發(fā)展創(chuàng)造良好外部環(huán)境，帶領農民增收致富。

第二，把握政治輿論導向，提升民權服務引領能力?；鶎用裰魇巧鐣髁x民主政治的重要領域，尊重并保障農民的各種政治訴求是農村基層黨組織做好政治服務工作的重心。而人的主體性訴求是民主政治發(fā)展的終極內在動力[5]。首先，保障農民群眾的知情權。堅持村務公開、透明，“健全的信息公開機制是事關鄉(xiāng)村治理中公共政策供給是否合理的核心要素”[6]。有關權力運行、財政財務、公共資源配置等關乎農民切身利益、農民普遍關心的問題，基層黨組織應以開誠布公的態(tài)度，以合法的形式和程序告知農民。其次，重視農民群眾的參與權。對于農民的政治參與，基層黨組織應尊重其參與意識，并對其政治參與加以科學引導。在廣泛了解和匯集農民利益訴求的基礎上，基層黨組織可以搭建民意有序的參與、表達平臺。再次，維護農民群眾的決策權。通過建立村民議事制度，擴展村民議事以及民主協(xié)商的空間，把關乎農民切身利益的決策權交給農民代表，有效保障農民的民主權利。最后，確保農民群眾的監(jiān)督權。建立健全黨組織領導下的村務監(jiān)督機制，以民意為基礎，充分聽取群眾意見，自覺接受群眾監(jiān)督，使群眾對黨組織的監(jiān)督常態(tài)化。

第三，把握基層文化動態(tài)，提升文化服務引領能力。“倉廩實而知禮節(jié)，衣食足而知榮辱?！被鶎狱h組織的引領不僅要圍繞農村地區(qū)的經濟發(fā)展，強調“物”的改觀，更要通過提供農村公共文化服務，引領農民精神“脫貧”。首先，把握和宣傳先進文化前進方向。在各種文化相互激蕩的情況下，基層黨組織需要理性把握先進文化的前進方向，用宣傳教育等活動引導農民，使其樹立符合鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的思想觀念和文明意識，加強社會主義核心價值觀、民主法治等思想教育，提高農民整體素質。其次，營造積極健康的鄉(xiāng)村風貌。注重對農民文化生活方面的保障，增開文化廣場，形成多級公共文化設施網絡等，使農民更加便利地享受更多文化生活；組織群眾性的文藝隊伍，開展群眾性文化活動等。以鄉(xiāng)村文化產業(yè)發(fā)展為契機，不斷創(chuàng)造符合農民需求的文化服務資源，以期早日實現(xiàn)農民群眾的精神富足。

（三）創(chuàng)新服務載體，優(yōu)化農村基層黨組織的服務引領方式

首先，創(chuàng)新服務制度載體，構建民心工程。根據鄉(xiāng)村階層的結構特點，通過建立農民扶貧幫困基金、助學基金等制度，有針對性地幫扶特別困難、一般困難群眾，構建密切黨群關系的民心工程。其次，創(chuàng)新服務管理平臺，暢通服務渠道。以“兩學一做”活動、黨的群眾路線教育為主題，通過“24小時”黨員工作室、“黨員示范崗”、“黨員志愿服務隊”等平臺，開展“黨員一幫一”、“結對幫扶困難群眾”、“爭當好公仆”等活動，有效解決“辦事難”問題。再次，推進城鄉(xiāng)結對共建，改善民生服務鏈。在充分發(fā)揮機關與城市社區(qū)的組織、職能、人才、資源和資金等優(yōu)勢條件下，推進其與農村基層結對共建，有計劃地開展農村黨員與群眾的學習培訓等活動。轉變傳統(tǒng)“等”、“靠”、“要”思想，增強基層黨組織的“造血”功能，調動農民參與鄉(xiāng)村治理的積極性。

（四）優(yōu)化服務主體，增強農村基層黨組織的服務效能

基層黨組織的引領權威，通過基層黨員干部的先鋒模范作用而體現(xiàn)?！叭罕娦枰I導。沒有領導，群眾的積極性既不能提高，也不能持久。要領導就要有威信，沒有威信就不能真正地領導。”[7]而在個別農村地區(qū)，經中紀委監(jiān)察部網站媒體曝光的基層腐敗問題就有幾十例，包括農村基層黨員干部騙取國家種糧補貼款、虛報和冒領國家獎勵性住房補貼資金等違法違紀行為，使得基層黨組織的引領威信嚴重受損。要通過以下幾方面塑造基層黨員干部的服務意識：

第一，整頓黨內組織生活，增強黨員干部的黨性修養(yǎng)。黨的組織生活是對黨員干部進行日常教育、管理、監(jiān)督和服務的基本形式。黨的十八屆六中全會審議通過《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》，對開好黨組織民主生活會作出了制度安排。首先，抓好黨員日常教育工作。堅持落實好“兩學一做”、“三會一課”、黨員活動日和民主評議黨員等活動，使黨員干部的教育培訓以及黨性鍛煉常態(tài)化，提升基層黨員的責任感與使命感。其次，靈活黨組織活動方式。積極運用現(xiàn)代信息技術，引“互聯(lián)網+”、“微課堂”等模式，開辦網絡黨課、網上課堂，增強黨員干部培養(yǎng)的吸引力和實效性。再次，嚴密組織生活的組織工作。高質量的組織生活，需要進行標準化設計，如關于組織生活的時間、內容、與會人員、待解決問題等，做到目標明確、思路清晰以及責任到位，堅決防止民主生活會形式化、娛樂化、庸俗化。

第二，實行責任倒逼，推進工作機制的責任落實。首先，以目標倒逼服務進度。對于黨員干部的基層服務工作，做到考核目標、準則、期限、責任的標準化衡量，通過工作目標倒逼服務進度。其次，以督察倒逼問責進度。對農村黨員干部進行責任督察，對于日常工作中的過失進行及時糾偏和責任追究。完善基層黨員干部的問責制度，對不作為、慢作為、亂作為以及群眾意見較大的基層黨員，進行人事調動或調整處理。通過責任問責，激發(fā)基層黨組織服務工作的內生熱情，打造黨組織服務引領的可靠性與可依賴性。

二、協(xié)同為基：以共治推進引領

現(xiàn)代社會治理，以建構鄉(xiāng)村協(xié)同共治體為保障，強調多元治理主體之間的民主、互動、合作、與協(xié)商。一方面，在市場經濟條件下，鄉(xiāng)村出現(xiàn)了許多新的社會組織和社會團體，基層治理主體日益呈現(xiàn)多元化發(fā)展態(tài)勢。“更加突出黨和政府主導下的多元社會主體共同參與、良性互動”[8]，這是當代中國社會的一大特色；另一方面，為了創(chuàng)造和諧、有序的多元發(fā)展局面，基層黨組織要妥善處理自身與其他治理主體之間利益的離散與沖突，使得沖突與合作交匯化解，激發(fā)農村基層的社會活力，實現(xiàn)動態(tài)平衡的鄉(xiāng)村治理秩序新常態(tài)。

在鄉(xiāng)村多元協(xié)同的治理局面下，探討基層黨組織在鄉(xiāng)村共治中的引領著力點，需要構建鄉(xiāng)村協(xié)同共治機制，以共治推進引領。所謂鄉(xiāng)村協(xié)同共治機制，是在基層黨組織的治理能力相對較高，而基層社會組織發(fā)育程度相對較低狀態(tài)之下，通過建立健全各主體之間的制度化溝通渠道和參與平臺，實現(xiàn)黨組織引領下的各治理主體優(yōu)勢充分發(fā)揮的機制。推進鄉(xiāng)村協(xié)同共治，建立并完善“以黨的基層組織為核心、村民自治和村務監(jiān)督組織為基礎、集體經濟組織和農民合作組織為紐帶、各種經濟社會服務組織為補充的農村組織體系”[9]。

（一）妥善處理“兩委”關系，構筑“兩委”長效協(xié)調機制

“社會治理的高效有序需要一種能夠超越過去、強化協(xié)商與合作的全新的治理工具。與碎片化治理相比，協(xié)同化治理是以公共利益最大化實現(xiàn)作為組織行動的基本目標和價值判斷?！盵10]村民自治制度實施以來，“黨員在村級事務管理中的作用逐漸由‘決策’轉向‘議事’，黨組織和黨員在村務的決策和管理過程中不同程度地陷入‘邊緣化’境遇”[11]。由于職能及權力來源不同，兩委職權劃分陷入困境，村支部和村委會作為兩個重要的村級管理組織，其各自的職權范圍并未被相關法規(guī)作出明確劃分，導致在職權范圍上存在過多交集。“兩委”關系如果處理不好，既不利于基層黨組織領導地位的鞏固，也不利于村民自治的健康發(fā)展，更不利于鄉(xiāng)村治理的綜合、有序發(fā)展。因此，必須妥善處理“兩委”關系，構筑“兩委”長效協(xié)調機制。

第一，通過法律法規(guī)的制度性約束，適當劃分“兩委”權限。首先，建立健全相關法律法規(guī)，嚴格規(guī)范“兩委”職權?；鶎狱h組織在村民自治中的領導定位，主要是進行政治領導、組織領導和思想領導，引導村委會在法律規(guī)定的范圍內進行自治，并通過村民代表會議或村民大會監(jiān)督和制約村委會。村委會則負責處理有關村內經濟發(fā)展和其它具體事務，決定有關本村發(fā)展的重大事宜，通過村民代表會議或村民大會同意施行，并定期向村民代表會議或村民大會報告工作。這樣既實現(xiàn)了村級黨組織的核心引領，又充分發(fā)揮了村委會的自治權利。其次，使黨組織領導程序合法化，增強依法引領權威。要協(xié)調好黨組織的引領與村民自治的關系，必須把村級各項工作納入規(guī)范化、法治化軌道，建立程序規(guī)范、協(xié)調高效的村級組織運行機制，規(guī)范農村“兩委”工作。在此可以借鑒“兩票制”做法：村民提出黨支部書記的候選人，再由黨支部會議投票選舉；按照民主程序，黨支部書記依法競選村代會主席，黨員依法競選村民代表。其目的是黨組織通過合理合法途徑，融入村代會之中，以自身的組織滲透，將黨的領導變?yōu)榻M織和引導農民討論決定重大問題，集中民智、凝聚民力、實現(xiàn)民意，把黨的主張變成群眾的自覺行動，擴大和鞏固基層黨組織的合法性基礎和引領權威。

第二，權力結構“合二為一”，打造“兩委”的共治合力。根據《中華人民共和國村民委員會組織法》等法律規(guī)定和要求，村黨支部是農村基層的領導核心，對農村經濟、政治和社會等方面進行全面引領。村民委員會是農村基層群眾性自治組織，“村民自治是村民自發(fā)性的民主要求與國家有意識的推動和介入相結合的產物”[12]，在發(fā)揮參政議政、互助服務、利益協(xié)調、矛盾化解等方面有著自身獨特的治理優(yōu)勢。盡管當前村民自治結構是成體系、周延且平衡的，但如果沒有黨組織的引領，從總體上看，村民自治的運行質量必然無法保障。因此，打造“兩委”的共治合力，將黨組織的作用發(fā)揮從村民自治的體制外部轉向至體制內部，實現(xiàn)二元權力結構的“合二為一”：黨員通過合法選舉程序進入村委會班子，融入自治體制內部，使黨組織成為體制內的核心和中堅，形成“兩委”共治合力。

第三，加強上級黨委領導，創(chuàng)造良好引領環(huán)境與條件?；鶎狱h組織領導核心作用的發(fā)揮，離不開上級黨組織的支持。上級黨委要強化“黨要管黨”的意識，增強政治敏銳性，及時研究解決工作中的新情況和新問題；對否定或動搖黨組織領導核心地位的言行，要旗幟鮮明地反對和糾正，樹立正確的輿論導向。同時，加強與相關職能部門的合作，加大《中國共產黨農村基層組織工作條例》和《村民委員會組織法》的宣傳力度，搞好村級民主法制宣傳教育，營造良好的鄉(xiāng)村民主法治氛圍。

（二）協(xié)調處理黨社關系，共建鄉(xiāng)村協(xié)同治理機制

2015年6月，習近平總書記在貴州進行“十三五”時期經濟社會發(fā)展調研考察時，就指出要加強基層黨組織指導基層社會組織發(fā)揮積極作用。

第一，加強基層黨組織對農村社會組織的價值塑造。社會組織作為基層黨組織的重要力量支撐，其工作開展要能夠有效落實黨的方針政策，并在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮柔性的協(xié)同作用，避免因發(fā)展失衡而帶來的鄉(xiāng)村社會結構斷裂。因此，將鄉(xiāng)村社會組織起來，培育共同理想信念和價值觀?；鶎狱h組織影響或者領導社會組織的過程，從本質上就是“把先進的理念和黨所倡導的社會主義核心價值觀體系在社會實踐的過程中變成人們普遍信守并愿意付諸實踐的社會價值觀。強化社會組織的價值載體作用和內化功能，是新時期加強對社會團體領導的重要目標”[14]。將黨組織的思想滲透到各類社會組織中去，讓其在承擔自身職責的同時，自覺地把黨的各項路線方針政策融會于實際工作之中，對其發(fā)展進行正確的政治方向引領；滲透到對社會組織的黨員理想信念教育中去，幫助他們樹立正確的黨性觀念，提高他們的思想政治素質，讓他們始終堅決擁護黨組織的領導。

第二，加強基層黨組織對農村社會組織的組織嵌入。當前，農村社會組織在與黨組織的內在契合上存在盲區(qū)：從內部結構和人員組成來看，社會組織內部黨組織的領導力量較弱，黨組織覆蓋面不廣，黨組織隸屬關系和黨建管理體制也不順，黨組織的作用發(fā)揮不明顯。針對這些問題，農村基層黨組織的當務之急是要在以組織嵌入的方式，在鄉(xiāng)村廣泛開展黨的基層組織建設。首先，將鄉(xiāng)村社團工作納入黨組織工作的重要議程。通過制度設計，將現(xiàn)代化進程中出現(xiàn)的“兩新組織”和新階層人士吸納入既有體制，使其為體制所用，進而整合各種資源，推進發(fā)展和治理的過程[14]。哪里有社會組織，就在那里建立相對應黨小組，進行組織幫扶和政策支持；哪里有黨員同志，就從那里挑選、組織思想覺悟高、政治素養(yǎng)過硬的精英人員，進入農村基層的第一線，幫助農村社會組織健康有序發(fā)展，實現(xiàn)黨的組織和黨的工作全覆蓋。其次，靈活創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會組織的培育方式。農村基層黨組織應發(fā)揮自身制度規(guī)范、紀律嚴明、活動有序的引領優(yōu)勢，運用政策和黨組織成員的核心、骨干作用，爭取資源，支持并服務社會組織及其成員開展符合黨的宗旨和章程的各項活動，促進社會組織成員之間的聯(lián)系和整合，培育其發(fā)展壯大。再次，“注意運用說服教育、政策引導、示范服務和協(xié)商對話、參與決策等方式開展基層黨建工作，更多地依靠非權力因素增強基層黨組織的影響力；注意根據各種不同類型、不同領域基層黨組織的特點和職能定位，推動黨的工作有效覆蓋”[15]，增強其服務于鄉(xiāng)村治理的能力。最后，開拓黨組織引領發(fā)揮的有效途徑。通過資源置換或重組，聯(lián)合產業(yè)相同或相近的社會組織合作社，成立社會組織聯(lián)合會，實現(xiàn)黨組織領導下的強強聯(lián)合、強弱互補。“建立相互之間的溝通和制衡機制，不斷開放治理空間，讓民眾和社會組織充分參與到治理過程中來”[16]，擴大合作資源的覆蓋力和帶動力，共享市場資源、共迎風險挑戰(zhàn)。

總之，良好的社會治理在于能夠調動人民主體性，提高公眾參與效能感，激發(fā)社會活力，促進社會的和諧穩(wěn)定。在農村改革不斷深化、鄉(xiāng)村協(xié)同共治已成為趨勢的現(xiàn)實背景下，必須牢固樹立科學的治理理念和治理思路，把握鄉(xiāng)村治理的特點和規(guī)律，創(chuàng)新黨的治理理論，完善黨的工作機制，努力實現(xiàn)黨組織引領下的服務、多元、開放的良善治理局面。

[1][9]中共中央文獻研究室編.十八大以來重要文獻選編(上)[C].北京：中央文獻出版社,2014.

[2]林尚立.中國共產黨與國家建設[M].天津：天津人民出版社,2009.

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[4][7]習近平.擺脫貧困[M].福建：福建人民出版社,2014.

[5]李興平.論農民政治主體性缺失與非制度政治參與[J].理論與改革,2015(3).

[6][14]李松玉,張宗鑫.中國鄉(xiāng)村治理的制度化轉型研究[M].山東：山東人民出版社,2014.

[8]魏禮群.創(chuàng)新社會治理體制[M].北京：北京師范大學出版社,2014.

[10]胡海,殷煥舉.協(xié)同化治理：社會治理創(chuàng)新的現(xiàn)實選擇[J].學術界,2015(9).

[11]王海俠,孟慶國.鄉(xiāng)村治理的分宜模式：“黨建+”與村民自治的有機統(tǒng)一[J].探索,2016(1).

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[16]趙樹凱.新常態(tài)下基層治理需要新思維[J].學術前沿,2016(9).

責任編輯 謝培麗

2017-04-17

劉柳，四川農業(yè)大學馬克思主義學院碩士研究生，主要研究方向為馬克思主義中國化；李毅弘，四川農業(yè)大學馬克思主義學院教授、碩士生導師，四川省中共黨史學會理事，主要研究方向為馬克思主義中國化。（四川雅安，625014）

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1008-679（2017）03-0045-05