構建積極、健康的社會保障體系

■文／鄭功成

構建積極、健康的社會保障體系

■文／鄭功成

新時代巨變帶來新挑戰(zhàn)

當今世界已經(jīng)進入一個大變革時代，社會經(jīng)濟政治結(jié)構正在發(fā)生深刻變化，新的世界格局與國際秩序也在重構之中。這樣的大時代背景，給社會保障與國家治理帶來了新的挑戰(zhàn)。

全球化進程具有不確定性。美國次貸危機引發(fā)的全球經(jīng)濟危機至今仍未解脫，占領華爾街運動和特朗普現(xiàn)象，英國公投脫歐與歐盟面臨的分裂風險，以及貿(mào)易保護主義、民粹主義與極端主義在多個國家抬頭，反映了全球化進程確實具有不確定性。其深刻根源既有長期忽略規(guī)模巨大的產(chǎn)業(yè)變革以及由此導致的社會結(jié)構深刻變化，也有全球化的資本主義與自由主義對個人主義、利己主義的不斷強化，這必然給各國社會保障政策和國家治理帶來影響。

人口老齡化進程在加快、加深。根據(jù)世界衛(wèi)生組織定義，2011 年，德國、意大利和日本已是“超老齡社會”；法國、英國、加拿大、澳大利亞等50 多個國家已是“老齡社會”；美國、俄羅斯、中國等多個國家屬于“老齡化社會”；全世界老齡化加權平均值達到了8.1%。再據(jù)穆迪2014年發(fā)布的報告，2020 年將有13 個國家進入“超老齡社會”，2030 年將升至34 個。世界已經(jīng)迎來了人口大轉(zhuǎn)型。中國2000 年跨入“老齡化社會”后一直在加速度行進，全國65 歲及以上老年人占總?cè)丝诒葟?982 年的4.9%，上升到2001 年的7.1%，2015 年達10.5%，同期老年撫養(yǎng)比從8%上升到10.1%，再到14.3%。老齡化程度的不斷加深，對人口、就業(yè)、消費、產(chǎn)業(yè)結(jié)構產(chǎn)生直接且巨大的影響，也對社會保障制度的結(jié)構、資源配置與財政平衡等產(chǎn)生長遠且深刻的影響，養(yǎng)老金支付、醫(yī)療保障支出、養(yǎng)老服務供給的壓力會持續(xù)攀升。因此，老齡化構成了社會保障與國家治理的重大挑戰(zhàn)。

互聯(lián)網(wǎng)催生新業(yè)態(tài)漸成新常態(tài)。近年，互聯(lián)網(wǎng)發(fā)達到了幾無邊界，電商、居家創(chuàng)業(yè)等新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展，傳統(tǒng)的正規(guī)就業(yè)在減少，新的工作方式、生活方式既直接影響到經(jīng)濟發(fā)展與社會治理格局，也對現(xiàn)行社會保障制度提出新的挑戰(zhàn)。因為就業(yè)靈活性、流動率均在不斷升高，就業(yè)場所與勞動關系呈現(xiàn)許多新變化，而網(wǎng)絡時代形成的新的社群結(jié)構及訴求表達方式亦屬新“面孔”。社會保障與國家治理如何妥善應對這種變化，成了新時代賦予的全新課題。

發(fā)展失衡與不平等現(xiàn)象加劇。托馬斯·皮凱蒂曾論證當今時代的資本收益率遠遠高于生產(chǎn)力的增長速度，資本主義社會的兩極分化必定日趨嚴重，當貧富差距達到一定程度時，必然造成社會的結(jié)構性危機。盧德之證明全球化發(fā)展一方面降低世界范圍內(nèi)的收入不平等，另一方面又加劇許多國家內(nèi)部的貧富差距，打破原有的勞資平衡，增加社會安全的難度，也進一步加深資本主義社會的固有矛盾。歐美地區(qū)近年發(fā)生的一些社會運動，揭示了這種判斷的正確性。中國是全球化進程的獲益者，同時也面臨著地區(qū)發(fā)展失衡與社會不平等現(xiàn)象加劇等問題，東北地區(qū)由先進轉(zhuǎn)為相對落后即是地區(qū)發(fā)展失衡的一個典型樣本，基尼系數(shù)居高不下、不同群體之間矛盾加劇現(xiàn)象不容低估。

社會保障制度自身的缺陷。近年，希臘等國陷入嚴重債務危機而難以自拔，主要是經(jīng)濟政策失誤、金融業(yè)異化與政治家缺乏作為所致，但放任養(yǎng)老金等社保制度剛性發(fā)展而未能適時微調(diào)也被認為是一個重要原因。智利在上世紀80 年代強推公共養(yǎng)老金私有化，雖然在基金積累與投資方面取得了成效，但動搖了互助共濟與促進公平的制度根本。即使本世紀后不得不重建公共養(yǎng)老金制度，私有化改革造成的不平等及引發(fā)的反對浪潮仍在2016 年達到高潮，它所揭示的是社會保障建制或重大變革若存在先天不足，必定引發(fā)嚴重的社會經(jīng)濟后果。中國的社會保障體系框架在全國范圍內(nèi)基本統(tǒng)一，但具體政策在地區(qū)之間、群體之間卻存在差異，籌資不公與待遇不公損害了制度的健康發(fā)展，也造成地區(qū)間競爭的不公平。不僅如此，現(xiàn)行制度還缺乏與時俱進的調(diào)整功能。如1994 年建立統(tǒng)賬結(jié)合型職工醫(yī)保制度中的個人賬戶，一直處于低效運行狀態(tài)并減損制度功效，迄今未見廢止或替代；1995 年確立的個人繳費滿15 年即可按月領取養(yǎng)老金的政策，是對老一代產(chǎn)業(yè)工人過去長期奉獻的補償性規(guī)制，20 多年過去了亦未見調(diào)整；2010 年制定的《社會保險法》中規(guī)定退休人員可免繳醫(yī)療保險費，是基于對老一代退休人員過去所做貢獻和當時養(yǎng)老金水平偏低的照顧性規(guī)制，但被視為永久性政策，同樣缺乏相應的調(diào)適機制，等等。所有這些，均反映了現(xiàn)行制度缺乏自我修正功能，不良后果日益顯性化，成為國家治理的巨大難題。

社會保障發(fā)展的未來選擇

尊重社會保障與國家治理關系的歷史邏輯，校準社會保障制度的歷史定位。

面對新的挑戰(zhàn)，必須將社會保障體系作為一個內(nèi)容完整、結(jié)構優(yōu)化的整體納入國家治理體系，賦予其與國家財政、金融等宏觀政策工具同等重要的地位，讓其切實擔當起增進國家認同、化解社會矛盾、促進社會公正、實現(xiàn)共享發(fā)展的歷史使命，成為維系國家長治久安和人民世代福祉的基本途徑與制度保障。對中國現(xiàn)階段而言，社會保障制度還應充當跨越中等收入陷阱的利器。

以建設積極、健康的社會保障體系為發(fā)展目標，與時俱進地優(yōu)化制度體系結(jié)構。一方面，福利增長是源自人民內(nèi)心的正當訴求，也是政府合法性的根本來源，是政府與生俱來的職責所系，應當積極、主動作為而不能被動應對，在不違背建制初衷的前提下，需要不斷進取并賦予其自我修正的功能。另一方面，國家治理需要的是健康的社會保障制度。它既能化解人民的現(xiàn)實生活疾苦，又能提供穩(wěn)定的安全預期；既可以預防社會風險的發(fā)生，也能夠有助于經(jīng)濟發(fā)展。要確保社會保障制度始終發(fā)揮正能量，必須根據(jù)發(fā)展變化中的國情不斷優(yōu)化制度結(jié)構，采取正式制度與非正式制度有機結(jié)合，普惠性制度與特惠性制度雙層構架，政府與市場、社會、家庭與個人等多支力量相融合，真正構建起有序組合并且具有一定彈性的多層次社會保障體系。同時，在項目結(jié)構中，還要特別重視發(fā)展型保障項目的推進與發(fā)展。

堅持政府主導，確保中央政府的權威。社會保障的根本是基于國家利益與全民利益，必須堅持政府主導。在中國特色社會保障制度走向成熟、定型的時候，特別需要盡快從以往的地方創(chuàng)新為主提升到國家層面統(tǒng)籌考慮，由此必須強化中央政府的決策責任，確保中央政府對基本保障制度有牢靠的掌控權，地方政府可以博弈責任分擔方式與比重，但不應享有自行創(chuàng)制或按“承包制”思維來獨立運行制度的權力。在地區(qū)發(fā)展失衡的條件下，可以允許一定時期內(nèi)存在差距，但任何時候都不能動搖統(tǒng)一制度的目標和扭曲通向目標的路徑。在深化改革中不僅不能屈從地區(qū)差距、放任地區(qū)分割，而且應當盡可能通過社會保障制度的統(tǒng)一來促使公共資源得到更為公正的配置，讓社會保障成為縮小地區(qū)差距、實現(xiàn)地區(qū)協(xié)同發(fā)展的重要手段。中央政府應當擔負起做好頂層設計、推動社保立法、合理配置資源、維護制度統(tǒng)一的重大責任。

堅持以共享為基石，實行多元主體共建共治。中國已經(jīng)確立了共享發(fā)展的新理念，這是對以往單純強調(diào)鼓勵部分人先富起來的矯正，更是完善國家治理體系和社會保障制度的基石。在社會保障改革中，如果動搖共享之根基和互助共濟之根本，必定導致制度異化，但若要實現(xiàn)這一制度可持續(xù)發(fā)展，又須在政府主導下，充分調(diào)動各方積極性，讓各方主體參與共建共治。一方面，法定社會保障是強制性共享機制，必須由政府主導，但完全由行政力量來建設必定損害相關主體的積極性，也易造成制度理性的喪失。未來要真正站在國家治理的角度加以調(diào)整，其方向應當是“讓立法機關、行政機關、司法機關與經(jīng)辦機構各司其職、各負其責”；同時，還應當讓代表不同群體利益的工會、雇主組織、殘聯(lián)等參與制度設計、監(jiān)督制度運行，從而確保各方主體有效地參與共建共治，這是維護制度理性發(fā)展的重要條件。另一方面，慈善與互助是自愿性共享機制，同樣需要大力發(fā)展。現(xiàn)實情形是對市場力量利用不夠，對慈善事業(yè)重視不足，值得維系的家庭保障與鄰里及親友互助的傳統(tǒng)在持續(xù)弱化，計劃經(jīng)濟時代曾經(jīng)起過重大作用的單位保障制幾乎被摒棄，值得肯定的自力更生與生產(chǎn)自救傳統(tǒng)亦走向式微，這已經(jīng)影響到了社會保障體系的未來發(fā)展。因此，加快發(fā)展慈善組織，用相關制度來維系家庭保障與民間互助傳統(tǒng)，促進機構福利正常發(fā)展，鼓勵城鄉(xiāng)居民提升防范風險與自我保障的能力，應當成為社會保障制度與國家治理發(fā)展的重要方向。

重塑高效率的運行機制。鑒于社會結(jié)構、家庭結(jié)構、人口年齡結(jié)構及就業(yè)形態(tài)都在深刻變化，個性化的福利訴求不斷增長，重塑社會保障運行機制勢在必行。一是亟待合理利用市場主體與社會組織分擔相應之責，以便適應公眾自主選擇意識的提升。如盡快完善公共資源購買服務機制，推進社會保險經(jīng)辦機構法人化，讓官辦福利機構走向社會化，將社會救助從由基層政權代辦轉(zhuǎn)向?qū)I(yè)社會組織專責經(jīng)辦，以促使政府主導與市場、社會及家庭參與社會保障建設有機地聯(lián)動起來。二是充分利用日益發(fā)達的互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息技術，提升制度運行的預測、預警與監(jiān)控能力。三是增強經(jīng)辦機制的靈活性。如適應新業(yè)態(tài)與流動性，針對靈活就業(yè)者，在社會保險方面允許按年或季繳費，實行本地繳費與異地繳費、柜臺繳費與網(wǎng)絡終端繳費并行，在社會保險待遇方面實行本地享有與異地享有并行、連續(xù)計算與分段計算并用。四是建立科學的評估機制。包括社會保障政策評估機制、制度運行風險評估機制、項目實施效果評估機制等，并接受社會監(jiān)督。（ 本文節(jié)錄自《社會保障評論》2017年第1期《社會保障與國家治理的歷史邏輯及未來選擇》）■

作者單位：中國人民大學