互聯(lián)網(wǎng)金融消費者糾紛解決機制的法律研究
——以FOS機制為視角

張敏敏

(中央民族大學 法學院，北京 100081)

互聯(lián)網(wǎng)金融消費者糾紛解決機制的法律研究
——以FOS機制為視角

張敏敏

(中央民族大學 法學院，北京 100081)

互聯(lián)網(wǎng)金融自2013年以來異軍突起，在長期發(fā)展過程中，互聯(lián)網(wǎng)金融的普惠性、網(wǎng)絡(luò)性及信息分布的不均衡性等特征使互聯(lián)網(wǎng)金融消費者權(quán)益保護問題日益嚴峻。十八屆五中全會后，國家明確表示將力圖規(guī)范發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)金融，這種新興的金融業(yè)態(tài)也被首次納入國家五年規(guī)劃發(fā)展建議，在十三五期間，其整體市場規(guī)模將進一步擴大。作為金融領(lǐng)域的新興業(yè)態(tài)，互聯(lián)網(wǎng)金融的飛速發(fā)展對該領(lǐng)域的消費者保護提出了更高要求。然而，有限的司法資源在“訴訟爆炸”的時代逐漸顯現(xiàn)出“力不從心”的疲憊狀態(tài)，目前的非訴糾紛解決機制，諸如和解、調(diào)解、仲裁等又未能發(fā)揮解決糾紛的預(yù)期功效?；ヂ?lián)網(wǎng)金融糾紛往往涉眾廣，對于糾紛解決的高效性有較高要求，如果解紛的手段缺乏靈活性、多樣性和效率性，會引發(fā)諸多弊端，該領(lǐng)域的消費者權(quán)益保護問題也將面臨極大挑戰(zhàn)。有鑒于此，從維護互聯(lián)網(wǎng)金融消費者權(quán)益的角度出發(fā)，文章結(jié)合我國已有的非訴救濟機制，總結(jié)域外成功經(jīng)驗，著力構(gòu)建本土化的FOS機制，以提高互聯(lián)網(wǎng)金融糾紛解決的質(zhì)量和效率。

互聯(lián)網(wǎng)金融消費者；FOS機制；糾紛解決；機制

ADR(Alternative Dispute Resolution)概念源起于美國，美國1998年《ADR法》將其定義為：“代替性糾紛解決方法包括任何主審法官宣判以外的程序和方法，在這種程序中，通過諸如早期中立評估調(diào)解小型審判和仲裁等方式，中立第三方在爭論中參與協(xié)助解決糾紛?！盵1]金融危機以后，各國(地區(qū))紛紛探索建構(gòu)本土化金融ADR機制，以應(yīng)對日益增多和類型各異的金融糾紛，維護金融秩序穩(wěn)定和提升金融消費者的消費信心。在諸多替代性糾紛解決機制中，金融督察服務(wù)制度(FOS)脫穎而出，以英國的FOS機制為引導，澳大利亞、日本、臺灣地區(qū)等紛紛出臺具有本域特色的FOS機制，為FOS機制的長足發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

一、FOS機制的比較研究

(一)FOS的立法保障

英國2000年《金融服務(wù)與市場法》對涉及不同金融領(lǐng)域的金融糾紛予以整合，首創(chuàng)統(tǒng)合型FOS機制。澳大利亞2001年《金融服務(wù)改革法》則構(gòu)建以自律規(guī)制為中心的統(tǒng)合型體系，并于2008年將金融行業(yè)的FOS機制進行統(tǒng)合。日本2009年對《金融商品交易法》予以修改，適時引入行業(yè)型FOS制度。我國臺灣地區(qū)于2001年6月通過“金融消費者保護法”，并成立金融消費評議中心作為統(tǒng)一的FOS機構(gòu)。

(二)FOS的組織形式

“FOS機構(gòu)將獨立性、易獲得性、高效性、公平合理性作為其機構(gòu)設(shè)立以及程序設(shè)計的指導原則。”[2]英國的FOS機構(gòu)屬于法人團體并采取公司制組織形式，但依然屬于獨立的公共機構(gòu)；澳大利亞的FOS機構(gòu)與英國相似，采取統(tǒng)合型的公司制組織形式并屬于公共機構(gòu)；日本采用行業(yè)型FOS制度；而我國臺灣地區(qū)的金融消費評議中心則采取財團法人的組織形式。

(三)FOS的運作資金

英國FOS機構(gòu)的資金來源于兩部分：征稅(25%) 和涉案金融機構(gòu)依法繳納的案件受理費(占75%)，金融消費者無須繳納費用。澳大利亞的FOS機構(gòu)對金融消費者也是完全免費。日本采取金融機構(gòu)和金融消費者共同承擔費用的模式，但主要由涉案金融機構(gòu)承擔。我國臺灣地區(qū)的金融消費評議中心的運作資金來自于金融機構(gòu)根據(jù)“金融消費爭議處理機構(gòu)設(shè)立及管理辦法”繳納的年費及服務(wù)費用，對金融消費者不收取費用。

(四)FOS的管轄范圍

英國的FOS機構(gòu)在案件管轄范圍上分為強制性管轄和自愿性管轄；澳大利亞則采取自愿性管轄的模式；日本并未按照法令而適用，而是根據(jù)金融機構(gòu)與金融消費者之間的交易能力與交易狀況予以靈活解決。我國臺灣地區(qū)的受案范圍囊括金融消費者與金融機構(gòu)間發(fā)生的民事糾紛，將金融領(lǐng)域的證券、銀行、保險等多個金融行業(yè)的糾紛納入其管轄范圍中。

(五)FOS的運作程序

在運作程序方面，各地域的FOS制度原則上遵循當事人向ADR機構(gòu)申請調(diào)解、機構(gòu)受理并選定調(diào)解員、了解案情、進行調(diào)解、做出裁決的運作流程。在程序上，保持機構(gòu)能通過適當?shù)慕Y(jié)構(gòu)設(shè)置與程序安排，將金融機構(gòu)內(nèi)部糾紛解決、協(xié)調(diào)、調(diào)解、仲裁等多種糾紛解決方式融合，共同構(gòu)成系統(tǒng)性的結(jié)構(gòu)體系，發(fā)揮各種糾紛解決方式的優(yōu)勢，提高效率，降低成本[3]。

(六)FOS的調(diào)解效力

英國FOS做出的裁決是否發(fā)生強制效力取決于消費者是否接受該裁決，若消費者接受則裁決對雙方發(fā)生效力。否則，裁決對雙方不生效，此時消費者可向法院起訴。在金融機構(gòu)不履行裁決時，消費者可向法院申請強制執(zhí)行。澳大利亞的FOS決定包括建議和裁決兩項，接受調(diào)處的雙方收到建議后30日內(nèi)，如果均接受，則該建議具有法律約束力；裁決是FOS管轄內(nèi)的終局裁定，并且只賦予消費者以選擇權(quán)。而日本FOS做出的特別調(diào)解案金融機構(gòu)則必須接受，整個調(diào)解過程也會引起時效中斷，并且在金融機構(gòu)不履行調(diào)解案時，程序?qū)嵤┻^程中時效并不消滅，以此對金融消費者予以傾斜性保護。臺灣地區(qū)金融消費評議中心制作的調(diào)處書和評議書須送請管轄法院審核和核可，一經(jīng)通過即具有與民事判決同等的效力。

二、我國構(gòu)建FOS制度的必要性

(一)我國已有的非訴糾紛解決機制運行不靈

1.“一行三會”下設(shè)的消費者保護局缺乏權(quán)益維護的具體操作制度。2015年《關(guān)于促進互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導意見》出臺，按照分類監(jiān)管的原則，確立互聯(lián)網(wǎng)支付、網(wǎng)絡(luò)借貸、互聯(lián)網(wǎng)消費金融等互聯(lián)網(wǎng)金融主要業(yè)態(tài)的監(jiān)管機構(gòu)、監(jiān)管責任。互聯(lián)網(wǎng)金融作為新興的金融業(yè)態(tài)，其本質(zhì)仍屬于金融，按照“一行三會”已下設(shè)的消費者保護局對金融消費者的保護，理應(yīng)一體適應(yīng)于對互聯(lián)網(wǎng)金融消費者權(quán)益的保護。但目前各行業(yè)下設(shè)的消費者保護局對其職責定位多為原則性的，且缺乏維權(quán)的具體操作制度。以保險消費者權(quán)益保護局的操作規(guī)則為例，其處理程序大致為保險消費者投訴——投訴處理工作管理部門登記、初步審查——屬于保監(jiān)會管轄范圍則審查材料完整性——符合條件的予以受理并告知投訴人——調(diào)查核實——從受理之日起60日內(nèi)做出處理決定，情況復雜可延長30日。由此看出我國目前的消費者保護局在糾紛解決的程序設(shè)計上過于籠統(tǒng)，缺乏域外ADR機制完整性、系統(tǒng)性的程序設(shè)計。在保護金融消費者權(quán)益方面尚顯不足，更何況是互聯(lián)網(wǎng)金融消費者。自2013年以來，在互聯(lián)網(wǎng)金融的強勢發(fā)展勢頭下卻引發(fā)了該領(lǐng)域消費者權(quán)益維護的困境，《指導意見》雖明確了各互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)態(tài)的準入標準、監(jiān)管主體，結(jié)束了“三無”的尷尬局面，告別了“野蠻生長”的發(fā)展勢頭，并且在“消費者權(quán)益保護”中提出構(gòu)建在線爭議解決、現(xiàn)場接待受理、監(jiān)管部門受理投訴、第三方調(diào)解以及仲裁、訴訟等多元化糾紛解決機制。但解紛機制的具體操作流程尚需進一步完善細化，加之各種解紛方式在處理糾紛時有其固有的缺陷，雖然看似構(gòu)建了多元化的糾紛解決機制，但是內(nèi)部缺乏系統(tǒng)性、整體性，往往無法有機銜接，在“各自為政”的局面下，降低了糾紛解決的效率與成功率。因此，該領(lǐng)域的消費者權(quán)益保護形勢仍舊令人擔憂。另外，現(xiàn)有的消費者保護局均隸屬于“一行三會”，具有強烈的行政色彩，缺乏獨立性，并且四部門作為監(jiān)管者與糾紛解決者的雙重身份，其公正性令人懷疑。

2.互聯(lián)網(wǎng)金融機構(gòu)內(nèi)部投訴機制存在弊端。《指導意見》著力加強對互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)的管理，明確準入門檻，加強監(jiān)督管理，進一步提升該領(lǐng)域經(jīng)營主體的經(jīng)營資格，增強了交易的安全性、可靠性。但是互聯(lián)網(wǎng)金融的隱蔽性、廣泛性和突發(fā)性特點使侵犯消費者權(quán)益的事件依然頻發(fā)。當發(fā)生糾紛時，選擇通過經(jīng)營者開通的在線爭議解決路徑，或者內(nèi)部設(shè)立的投訴機構(gòu)進行投訴，無疑為最節(jié)省成本的方式，但由于我國現(xiàn)行的法律法規(guī)并未將金融機構(gòu)內(nèi)部投訴處理程序作為前置程序，加之金融機構(gòu)的內(nèi)部投訴處理制度不健全，如只設(shè)立投訴部門，但是負責處理投訴的人員缺乏足夠的專業(yè)性；人員短缺，缺乏效率，滿足不了消費者的投訴需求；經(jīng)營者出于維護自身利益的考量，往往忽視消費者權(quán)益，處理結(jié)果得不到消費者的認同；內(nèi)部投訴處理結(jié)果缺乏權(quán)威性，沒有法律保障，金融機構(gòu)若不履行則消費者只能另謀他路。基于以上諸多弊端，當發(fā)生糾紛時消費者大多不會第一時間選擇金融機構(gòu)的內(nèi)部處理路徑。

3.第三方調(diào)解存在弊端。目前，第三方調(diào)解主要有人民調(diào)解、消費者協(xié)會及行業(yè)協(xié)會主導的調(diào)解。對此《人民調(diào)解法》第2條、《消保法》第39條都予以規(guī)定，但因其普適性而無法對互聯(lián)網(wǎng)金融消費者予以傾斜性保護。行業(yè)協(xié)會作為民間機構(gòu)，其組織達成的調(diào)解協(xié)議不具有強制力，加之行業(yè)協(xié)會往往承擔監(jiān)管者角色，因此監(jiān)管者與裁判者的尷尬境地使得行業(yè)協(xié)會的調(diào)解在公允性方面不足以服眾。

4.仲裁制度存在缺陷。自2007 年起上海、廣東、重慶等地相繼成立金融仲裁院，但根據(jù)《仲裁法》第4條的規(guī)定，仲裁協(xié)議是仲裁的前置條件，否則仲裁委員會不予受理。然而實踐中互聯(lián)網(wǎng)金融消費者與互聯(lián)網(wǎng)金融機構(gòu)大多簽訂格式合同，在諸多的格式合同中少有仲裁條款的規(guī)定，因此剝奪了金融消費者的選擇仲裁的權(quán)利，除非發(fā)生糾紛后雙方協(xié)議選擇仲裁并且簽訂仲裁協(xié)議。此外，互聯(lián)網(wǎng)金融糾紛更具專業(yè)性，這就對仲裁員的仲裁能力提出了更高要求，而且通過仲裁方式解決金融糾紛無法體現(xiàn)對金融消費者的傾斜性保護。

(二)通過訴訟解決互聯(lián)網(wǎng)金融糾紛的困境

一直以來，公平與效率是人類不懈追求的兩大價值目標，有人將其稱為社會科學領(lǐng)域的“哥德巴赫猜想”[4]。當面對效率和公平“兩難選擇”的困境時，必須在二者的結(jié)合上做文章，追求體現(xiàn)效率的公平和體現(xiàn)公平的效率[5]。然而，通過訴訟程序解決互聯(lián)網(wǎng)金融糾紛的弊端就在于：第一，訴訟成本過高。這里的成本包括時間成本和資金成本，互聯(lián)網(wǎng)金融消費者往往屬于中低消費群體，面對高昂的訴訟成本，往往使他們在訴訟維權(quán)的道路上望而卻步。第二，互聯(lián)網(wǎng)金融消費者與經(jīng)營者相比，信息分布的不對稱性、財力羸弱等劣勢使雙方在司法中實質(zhì)上處于不對等地位。第三，“誰主張誰舉證”的民事證據(jù)規(guī)則使本來處于信息劣勢地位的金融消費者一方承擔與其地位不相稱的舉證責任，加劇了消費者與金融機構(gòu)間的不平等性。

目前為全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，我國正在全面推進司法體制改革，強調(diào)調(diào)解的重要性，主張訴調(diào)對接，對于一般性的民事案件能調(diào)則調(diào)。但是如果各類糾紛都訴諸法院，即使在訴內(nèi)積極進行調(diào)解，也必將增加法院系統(tǒng)的工作壓力，降低案件處理的效率性，不利于及時化解糾紛。加之司法資源的有限性，應(yīng)對此予以集約利用，因此構(gòu)建統(tǒng)合性、內(nèi)部銜接一致的糾紛解決方式，加強對互聯(lián)網(wǎng)金融消費者權(quán)益的傾斜性保護極具必要性與可行性。為全面健全具有中國特色的多元化糾紛解決機制，促進多元化糾紛解決機制的進一步深化改革，最高人民法院于2016年6月發(fā)布《最高人民法院關(guān)于人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》(以下簡稱《意見》)，對多元化糾紛解決機制的指導思想、主要目標、基本原則以及完善平臺設(shè)置、明確平臺職責，完善與加強對接、制度建設(shè)、工作保障等方面提出全面建議。該《意見》的出臺為互聯(lián)網(wǎng)金融糾紛解決的多元化解紛渠道奠定了制度基礎(chǔ)，也激勵著互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域多元化糾紛解決機制的進一步理論研究。

三、構(gòu)建本土化的FOS模式

自2011年國務(wù)院正式批復“一行三會”下設(shè)消費者保護局至今，各金融行業(yè)的消費者保護機構(gòu)紛紛成立；2015年出臺的《指導意見》進一步明確了對互聯(lián)網(wǎng)金融主要業(yè)態(tài)的分業(yè)監(jiān)管模式。在分業(yè)監(jiān)管的大方向下如何有效利用已建立的金融消費者保護機構(gòu)，構(gòu)建我國的行業(yè)型金融ADR機制，是應(yīng)對金融乃至互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域糾紛的必經(jīng)之路。

有鑒于此，為了精簡機構(gòu)，高效率解決金融糾紛，可以將“三會”下設(shè)的消費者保護局作為專門的保護金融消費者的FOS機構(gòu)，該機構(gòu)接受相應(yīng)上一級銀監(jiān)會、證監(jiān)會或保監(jiān)會監(jiān)管，但是“三會”不得對其運作進行任何形式的干預(yù)，以保持高度的獨立性。對此，應(yīng)改變目前消費者保護局隸屬于“三會”的現(xiàn)狀，重新對其機構(gòu)性質(zhì)作出規(guī)定。此外，加強消費者保護局的人員建設(shè)，提高業(yè)務(wù)水平和糾紛的處理能力。

(一)適用范圍

一方面，主體范圍上應(yīng)限于金融交易中處于弱勢地位的自然人和不具備資金與專業(yè)知識的小微企業(yè)。另一方面，客體范圍應(yīng)限于數(shù)額在一定限度內(nèi)的金融糾紛。FOS強調(diào)對金融消費者的傾斜性保護，注重糾紛解決的高效性，因此涉案數(shù)額應(yīng)有所限制，以便快速解決糾紛，滿足金融消費者對案件處理的效率性與公平性的要求。

(二)操作流程

通過上述對外域FOS機制的比較研究，在程序設(shè)置方面都將協(xié)商、調(diào)節(jié)放在首位。結(jié)合我國已有的非訴糾紛解決機制，在注重將各種糾紛解決機制的功效予以統(tǒng)合，發(fā)揮整體性作用的基礎(chǔ)上，建議我國FOS機制的操作流程作如下設(shè)計：

1.將金融機構(gòu)的內(nèi)部處理程序作為前置程序。發(fā)生金融糾紛后，金融消費者必須先向與之交易的金融機構(gòu)投訴，金融機構(gòu)拒絕受理或者不作為亦或金融消費者對金融機構(gòu)的處理結(jié)果不滿意，則消費者可以向消費者保護局提出書面申請。

2.消費者保護局受理案件后進行審查，對于符合受理條件的首先進行調(diào)解，如果當事人雙方均接受調(diào)解結(jié)果，則案件進入終止程序；如果消費者拒絕調(diào)解結(jié)果，則由專門的裁決委員會人員進行裁決，裁決一旦做出則為最終裁決，如果雙方接受最終裁決，則案件處理完畢；如果消費者拒絕接受最終裁決，則消費者可依法向法院提起訴訟。此過程中的選擇權(quán)是單向的，僅賦予消費者選擇權(quán)，以體現(xiàn)對金融消費者的傾斜性保護。

3.費用承擔。域外大部分國家或地區(qū)的FOS機制對金融消費者免費，日本則向申請FOS機構(gòu)裁決的消費者收取象征性的小部分費用?？紤]到FOS機制在我國處于起步階段，為了鼓勵金融消費者在遇到金融糾紛時能積極選擇FOS機構(gòu)解決糾紛，緩解司法壓力，提高糾紛解決的效率，保護金融消費者的合法權(quán)益。根據(jù)我國的現(xiàn)實情況，建議我國的FOS機構(gòu)對申請裁決的金融消費者免費，主要由涉案金融機構(gòu)繳納受理費用，以鼓勵金融消費者將糾紛解決途徑投向FOS機制。

4.裁決的效力。應(yīng)授予FOS機構(gòu)的最終裁決以強制執(zhí)行力與約束力，在金融消費者單方享有選擇權(quán)的情況下，如果消費者接受最終裁決，則裁決產(chǎn)生拘束力與強制力，此時金融機構(gòu)必須接受最終裁決。如果消費者拒絕最終的裁決，則裁決無效。

四、結(jié)語

“我們所追求的司法效率并不是分別追求當事人或國家的司法效率，而是要實現(xiàn)兩者之間的整體效率，追求帕累托效率。”[6]伴隨著互聯(lián)網(wǎng)金融的快速發(fā)展，必須有與之相應(yīng)的高效率糾紛解決機制，并且該解決機制應(yīng)注重對金融消費者的傾斜性保護。順應(yīng)司法改革的重要舉措，構(gòu)建具有中國特色的多元化糾紛解決機制，提高解紛的質(zhì)量和效率對于互聯(lián)網(wǎng)金融的健康發(fā)展至關(guān)重要，并且有助于規(guī)范引導市場經(jīng)濟發(fā)展，維護市場經(jīng)濟秩序，促進社會公正。為此，借鑒域外成功經(jīng)驗，構(gòu)建本土化的FOS機制極具意義也富有挑戰(zhàn)性，必須在發(fā)展的過程中總結(jié)經(jīng)驗不斷予以完善，使其適應(yīng)金融業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀，促進金融業(yè)的健康快速發(fā)展。

[1] 葉挺舟.國際視域下的中國金融消費者保護ADR路徑探析[J].西南金融,2013,(11)：34-38.

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[6] 劉敏. 當代中國的民事司法改革[M].北京: 中國法制出版社,2001.

〔責任編輯：徐雪野〕

2016-11-25

張敏敏(1989-)，女，山東青島人，碩士研究生，從事經(jīng)濟法研究。

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1000-8284(2017)01-0135-04

博士碩士論壇 張敏敏.互聯(lián)網(wǎng)金融消費者糾紛解決機制的法律研究——以FOS機制為視角[J].知與行,2017,(1):135-138.