農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法學(xué)思考

宋 敏

(黑龍江省政法管理干部學(xué)院 經(jīng)濟(jì)法教研部，哈爾濱 150080)

·新農(nóng)村建設(shè)專題·

農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法學(xué)思考

宋 敏

(黑龍江省政法管理干部學(xué)院 經(jīng)濟(jì)法教研部，哈爾濱 150080)

改革開放以來，隨著城鄉(xiāng)差距的不斷加大，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展面臨瓶頸。農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用權(quán)能否合理流轉(zhuǎn)是保障城鄉(xiāng)一體化的重要途徑。對農(nóng)村集體建設(shè)用地各項生產(chǎn)要素進(jìn)行合理流轉(zhuǎn)是市場經(jīng)濟(jì)資源優(yōu)化配置的內(nèi)在要求。農(nóng)村土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)能夠提升土地利用效率，提高土地收益，將農(nóng)村剩余土地盤活，又涉及農(nóng)民的土地權(quán)益能否得到有效維護(hù)，因而對農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行改革迫在眉睫。以農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)存的問題為出發(fā)點，從法理角度對農(nóng)村集體建設(shè)用地的占用、使用、收益、處分等權(quán)利進(jìn)行分析，找到解決農(nóng)村集體建設(shè)用地在流轉(zhuǎn)方面存在問題的破解思路。同時，對現(xiàn)行的法律法規(guī)進(jìn)行修改和完善，取消對農(nóng)村集體建設(shè)用地土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的不合理限制，構(gòu)建出行之有效的既保障農(nóng)民合法權(quán)益，同時也對收益進(jìn)行較為合理的分配的法律體系是目前亟待解決的問題，借此以建立起符合我國國情并與當(dāng)前社會發(fā)展相適應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)的一整套完善的法律系統(tǒng)。

農(nóng)村集體建設(shè)用地；使用權(quán)流轉(zhuǎn)；法學(xué)思考

土地作為生產(chǎn)要素之一，兼具資產(chǎn)屬性和商品屬性。土地資產(chǎn)價值的實現(xiàn)應(yīng)以土地的交易流轉(zhuǎn)為先導(dǎo)。由于法律法規(guī)有待完善，農(nóng)村土地使用權(quán)之流轉(zhuǎn)陷入瓶頸，如若農(nóng)村土地使用權(quán)私下不受控制地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，將對正常的國有土地市場的運轉(zhuǎn)造成嚴(yán)重破壞和影響。目前，我國對國有建設(shè)用地土地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)有相應(yīng)的法律依托，而對于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)的界限尚待明確。由于某些地方政府對集體土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行壟斷和控制，農(nóng)民私自流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)獲得的利潤更誘人，致使暗自流轉(zhuǎn)與私下轉(zhuǎn)讓成為常態(tài)。為了對此種態(tài)勢進(jìn)行控制，很多地方政府制定規(guī)章或文件來遏制農(nóng)村集體用地的擅自流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，但規(guī)章或文件的內(nèi)容與現(xiàn)行法律多有抵觸，對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的管束顯現(xiàn)疲態(tài)。有學(xué)者提出：各級地方政府都傾向于通過試點的方式解決目前存在的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題，并做有益的改變，屬于良性違法范疇，然而對現(xiàn)行法律秩序難免消極抵觸，產(chǎn)生不良影響不可避免[1]。

一、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)解析

馬克思將土地理解為商品的一種，認(rèn)為應(yīng)該通過市場化的方式將土地投入到商品經(jīng)濟(jì)的洪流中，借此將土地的效能充分發(fā)揮[2]。把土地的商品屬性發(fā)揮得淋漓盡致以推動土地的可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)成為世界諸多發(fā)達(dá)國家的共識。通過將土地商品化可以獲取相對穩(wěn)定的收益[3]。

鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村建設(shè)用地也稱農(nóng)村建設(shè)用地，是采用個人集資或者投資的方式，通過鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村集體經(jīng)濟(jì)組織的協(xié)調(diào)在非農(nóng)業(yè)建設(shè)過程中對農(nóng)村土地進(jìn)行使用的一種用地方式。公益性公共設(shè)施、宅基地、經(jīng)營性用地這三種形式通常是農(nóng)村集體建設(shè)用地的表現(xiàn)形式和類型。我國憲法對土地的產(chǎn)權(quán)歸屬進(jìn)行了明確的界定：國家擁有城市土地的所有權(quán)，除了法律規(guī)定應(yīng)該屬于國家所有的之外，城市郊區(qū)的土地和農(nóng)村的土地應(yīng)該屬于集體所有。同時，集體也擁有自留山和宅基地的所有權(quán)。隨著改革的不斷深入，市場經(jīng)濟(jì)的愈發(fā)繁榮，農(nóng)村土地的價格改革以及流轉(zhuǎn)途徑亟待變革。20世紀(jì)50年代的農(nóng)業(yè)合作化運動形成了農(nóng)村集體建設(shè)用地的雛形。農(nóng)民自愿聯(lián)合，以自然鄉(xiāng)村為基地，將土地等生產(chǎn)資料交給集體擁有并管理，來配合社會主義公有制改造。農(nóng)民對自己房屋占地和沒有成為耕地的部分土地，房屋周邊的林盤地、荒地以及宅基地在法律上都?xì)w屬集體組織所有。90年代起，我國農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)開始出現(xiàn)了流轉(zhuǎn)的趨勢。廣東省作為試點于2005年對農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)進(jìn)在全省范圍內(nèi)鋪開，但是對于農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)問題的試點并未在全國進(jìn)行推廣，僅僅在局部地區(qū)試行。傳統(tǒng)的征地制度與農(nóng)民對土地重視程度的矛盾性決定了隱形的農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的情況屢見不鮮。農(nóng)村建設(shè)用地土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的頻發(fā)性與私自性并存是農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的新趨勢。農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的特殊性以及其與城鎮(zhèn)一體化問題、三農(nóng)問題存在耦合性，并且對農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)行流轉(zhuǎn)又與國家現(xiàn)行財稅制度有關(guān)聯(lián)，導(dǎo)致農(nóng)村建設(shè)用地在流轉(zhuǎn)過程中不和諧因素頻發(fā)，為此，黨的十八屆三中全會特別頒布了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱決定)對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的概念加以明確，成了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)行流轉(zhuǎn)的政策依據(jù)。通過決定的形式使其同國有建設(shè)用地一樣，具有了同等入市的客體資格，使得農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)具備了《物權(quán)法》上的用益物權(quán)的特性。

二、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中的常見問題

由于權(quán)責(zé)不明晰，收益關(guān)系尚待明確，在監(jiān)管方面有很多漏洞，法律法規(guī)的可操作性欠缺，導(dǎo)致農(nóng)村集體建設(shè)用地的土地流轉(zhuǎn)方面也存在很多問題。

(一)收益分配關(guān)系模糊成為農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的桎梏

眾所周知，我國憲法和《土地管理法》對農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬問題已經(jīng)進(jìn)行了明確的規(guī)定?！吨腥A人民共和國民法通則》中也明確指出：村民委員會或者農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)經(jīng)營和管理屬于農(nóng)民集體所有的土地，屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有。由于上述規(guī)定過于表面化，關(guān)于農(nóng)村集體土地究竟歸屬于何種組織以及分歸哪一層級集體尚待細(xì)化，因而造成了農(nóng)村集體土地所有權(quán)的執(zhí)行主體不詳，誰來代為行使農(nóng)村集體土地所有權(quán)含混不清，充分發(fā)揮農(nóng)村集體所有權(quán)職能成為紙上談兵。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)狀態(tài)雜亂無章，轉(zhuǎn)讓方和出租方多不明確，可以是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村集體經(jīng)濟(jì)組織，也可以是作為行政機(jī)關(guān)的村民委員會和其他村民組織，更有甚者個人抑或村辦企業(yè)都能成為轉(zhuǎn)讓方；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員以及其他社會成員，無論是組織還是個人都能成為受讓方，農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)陷入無序狀態(tài)。

對于農(nóng)村集體建設(shè)用地土地流轉(zhuǎn)的收益分配問題規(guī)范力度不夠，往往是僅憑受讓方與轉(zhuǎn)讓方之間的交易行為就可以明確收益內(nèi)容，國家在整個土地流轉(zhuǎn)過程中的所有權(quán)性質(zhì)表現(xiàn)不明顯，給國家利益造成了不同程度的損失，與此同時，收益關(guān)系的混亂還體現(xiàn)在農(nóng)民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村之間利益關(guān)系難以厘清，很難做到各方利益協(xié)調(diào)一致，這與規(guī)范的缺失有直接的因果關(guān)系。與之相反，各級政府對農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理過于苛刻也較為普遍，對收益分配要求過高導(dǎo)致轉(zhuǎn)讓與受讓方回避政府進(jìn)行私下交易，國家與集體的土地增值收益嚴(yán)重流失。

(二)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)監(jiān)管不到位

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)前的審批管理不嚴(yán)格。農(nóng)村集體建設(shè)用地的取得應(yīng)依法獲得縣級以上地方人民政府審批，并且應(yīng)該向縣級以上地方人民政府土地主管部門提出書面申請，這是必經(jīng)程序。但是在現(xiàn)實生活中，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為了圖省事，先用后批或者多用少批，擅自用地；農(nóng)民未經(jīng)批準(zhǔn)以宅基地為中心私建亂建，違規(guī)用地，更有甚者以營利為目的進(jìn)行經(jīng)營。這些違法現(xiàn)象的產(chǎn)生與農(nóng)村集體建設(shè)用地審批程序的不正規(guī)息息相關(guān)，也造成了產(chǎn)權(quán)和流轉(zhuǎn)的諸多隱患，一些地方政府在審批中存在明顯的不作為。部分村干部憑借手中的權(quán)力，侵吞資產(chǎn)的有之，暗箱操作的有之，挪用集體資產(chǎn)的有之，使得農(nóng)民集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方面的權(quán)利得不到有力的保障，并且形成了農(nóng)民維權(quán)難的局面。

管理部門對土地流轉(zhuǎn)狀況不明確致使土地流轉(zhuǎn)陷入無序狀態(tài)，對于散亂的流轉(zhuǎn)狀態(tài)又拿不出行之有效的解決辦法，進(jìn)而使得流轉(zhuǎn)的私自性失控。農(nóng)村集體建設(shè)用地的轉(zhuǎn)讓方在未經(jīng)政府許可的情況下，隨意定價，對正常的土地市場轉(zhuǎn)讓秩序影響嚴(yán)重。某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)各自為政，政府對土地的調(diào)控職能失靈，無法實現(xiàn)市場土地供應(yīng)計劃。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對土地的利用分散且效率低下，對土地利用沒有形成長期規(guī)劃或者僅停留在政策層面，無法發(fā)揮土地的合理布局，土地利用混亂，不能實現(xiàn)土地的合理流轉(zhuǎn)，土地資源的有效配置無從實現(xiàn)。由于集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)會帶來經(jīng)濟(jì)上的收益，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對土地進(jìn)行粗放管理，擅自改變土地用途，甚至占用耕地，給土地的流轉(zhuǎn)帶來一定難度。

(三)法律法規(guī)仍有待完善

《土地管理法》與《土地管理法實施條例》有不足之處，建設(shè)用地所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有，農(nóng)民對其分配到的土地享有用益物權(quán)，無論是所有權(quán)還是用益物權(quán)都是物權(quán)，排他性是其顯著的特征。從法理學(xué)角度進(jìn)行分析，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)要受農(nóng)村土地所有權(quán)的約束。民法中關(guān)于用益物權(quán)的規(guī)定是可以對物享有占有、使用、收益、處分之權(quán)利。對標(biāo)的物的收益和使用是用益物權(quán)理論的主要內(nèi)容。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)中包含占有、使用、收益、處分等所有的自物權(quán)的權(quán)能。如果使用權(quán)人想要實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)而獲得收益被限制，那么權(quán)利人的權(quán)利實現(xiàn)就是不完整的。集體建設(shè)用地使用權(quán)在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的約束下，難以發(fā)揮作用。由此可見，農(nóng)村集體土地應(yīng)該與國有土地一樣，賦予權(quán)利人抵押、轉(zhuǎn)讓和出租等法定范圍內(nèi)的權(quán)能。農(nóng)村土地與集體土地產(chǎn)權(quán)的不平等性在于農(nóng)村土地不能自由流轉(zhuǎn)并且比國有土地交易限制多，造成了二元結(jié)構(gòu)的存在，即：“兩種產(chǎn)權(quán)，兩個市場”[4]。 不難看出，剔除法律法規(guī)的因素，農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)的不明晰也制約著土地流轉(zhuǎn)。法律缺失，農(nóng)村集體建設(shè)用地主體受限，權(quán)能不明，集體經(jīng)濟(jì)組織法律地位模糊，致使農(nóng)村集體建設(shè)用地的土地使用權(quán)缺乏有力法律保障，農(nóng)村集體建設(shè)用地在流轉(zhuǎn)過程中無法可依，無法不究現(xiàn)象頻發(fā)，經(jīng)濟(jì)糾紛屢見不鮮。國家對農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)通過立法的形式給出了較為嚴(yán)格的限定，但對流轉(zhuǎn)并沒有采用完全禁止抑或全盤否定的方式，《土地管理法》在某些情況下還特別賦予省級政府的審批權(quán)，即可以將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，這種做法既為農(nóng)村集體土地合理合法流轉(zhuǎn)保留了空間，也給將來補充和修改法律留有余地。

我國農(nóng)村現(xiàn)行的土地改革模式為或者允許農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)但是保持其土地集體所有權(quán)性質(zhì)或者對集體建設(shè)用地通過征用等國有化改造的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，由于法律規(guī)定有待細(xì)化與完善，農(nóng)村集體建設(shè)用地在流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民的權(quán)益得不到合法維護(hù)，農(nóng)民權(quán)益受損嚴(yán)重。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，以公共利益為出發(fā)點，國家可以依法對集體土地進(jìn)行征用。但是究竟何為公共利益，其范疇究竟如何，法律法規(guī)沒有給出明確的界限。同時，該法又允許單位和個人有使用土地需要可向國家申請國家所有的土地或者也可以征用農(nóng)民集體所有的土地。依據(jù)該法，可以征用土地的情況既包括公益性用地，也包括經(jīng)營性用地，將上述兩種情況由同一法律進(jìn)行約束和規(guī)范，也就意味著政府依法征用的公益性用地和經(jīng)營性用地沒有本質(zhì)的區(qū)別。在市場經(jīng)濟(jì)運行過程中，公益性項目市場化的情況有之，片面地將其納入到征用范圍實屬不當(dāng)，這與法律法規(guī)的配套銜接和操作性不強有關(guān)系，改進(jìn)和變革勢在必行。

三、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)改革措施的前瞻與展望

農(nóng)村集體建設(shè)用地權(quán)屬問題作為土地改革的核心問題與農(nóng)民的合法權(quán)益息息相關(guān)，實現(xiàn)農(nóng)民土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)就是要使農(nóng)民將自己所擁有的土地作為要素參與到城市化中，將土地所產(chǎn)生的收益進(jìn)行合理分配。

(一)理順收益分配關(guān)系

關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)在流轉(zhuǎn)過程中所產(chǎn)生的收益究竟該怎樣進(jìn)行分配，認(rèn)為將流轉(zhuǎn)的收益歸農(nóng)村集體的有之，認(rèn)為應(yīng)該歸國家的有之，但是對流轉(zhuǎn)收益的分配結(jié)合著我國國情，綜合考慮國家、集體和個人利益更為恰當(dāng)。眾所周知，我國的農(nóng)村社會保障體系有待完善，如果喪失土地，農(nóng)民的生活保障便成了問題，在流轉(zhuǎn)收益分配上以農(nóng)民利益為考量前提，可以把大部分收益分給農(nóng)民，其余少量留給國家作為農(nóng)民社?；鹩猛尽＾r(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)利益在分配上應(yīng)該把土地所有權(quán)人放在第一位，其次再考量土地使用權(quán)人，同時也根據(jù)現(xiàn)實情況將政府利益置于其中。如果有所有權(quán)與使用權(quán)相分離的情況出現(xiàn)，土地使用權(quán)人抑或其他和土地有民事利害關(guān)系人對土地進(jìn)行了投入，那么應(yīng)該遵循公平原則，按照投資比例并且遵循權(quán)利義務(wù)一致、收益與投資一致的原則，對農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益進(jìn)行分配[5]。

(二)拓展農(nóng)村建設(shè)用地土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)空間

目前，我國地方政府多有將土地出讓金作為資金來源的慣例，如若實施農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，勢必會壓縮地方政府國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓的空間，使其獲得的收益驟減。由于自身利益受到影響，地方政府對農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的意愿不強烈，致使農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不暢。政府為了獲得更多收益，往往以征收形式來對農(nóng)民轉(zhuǎn)讓集體建設(shè)用地進(jìn)行束縛和阻止。政府通過國家強制力以公共需要為名，將農(nóng)民可以自主流轉(zhuǎn)的土地國有化。由此可見，將我國現(xiàn)有的公用征收制度系統(tǒng)化、條理化對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地有益。2013年，黨的十八屆三中全會通過的《決定》就明確了規(guī)范征地程序，縮小征地范圍。想要把土地政策和法規(guī)落實到實處，最好的辦法就是修改《土地管理法》中不完善的條文，將征收目的進(jìn)行限制，將征收范圍盡量縮小，將征收程序進(jìn)行合理規(guī)范，明確公共利益的具體范圍將之具體化，并且標(biāo)明除公共用途之外，其余情況均不得征收，杜絕政府隨意征收的可能性。可以參考《國有土地上房屋征收與補償條例》，該條例分列了諸如國防外交、交通能源、教科文衛(wèi)、環(huán)境資源等情況，列舉的比較詳盡，實踐意義強。

(三)依法進(jìn)行農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

1.細(xì)化法律規(guī)定。在對農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)過程中，應(yīng)當(dāng)通過法律形式明確土地的市場價格并進(jìn)行合法補償，僅憑“依法補償”這四個字不能反映補償?shù)膶嵸|(zhì)。如果采用征收補償?shù)姆绞剑瑩碛屑w土地使用權(quán)的被征收人有權(quán)選擇土地價格評估機(jī)構(gòu)，土地價格評估機(jī)構(gòu)在評估過程中不受任何單位和個人的干涉，客觀的做出評估結(jié)論。在征收程序上，也應(yīng)該明確具體征收方案，無論是擬定程序、公告程序還是異議程序和執(zhí)行程序均不可用簡單的“依法征收”概括，僅用這四個字簡化是不可行的，并且對于補償方案是否應(yīng)該進(jìn)行公告，公告期限如何確定，如果當(dāng)事人有異議如何處理都應(yīng)該詳細(xì)規(guī)定，增強可操作性，避免糾紛的產(chǎn)生。

2.推進(jìn)法律修改。關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題我國的政策一直在強調(diào)“同地同權(quán)，同地同價”，但是在具體實踐中由于法律法規(guī)互相牽制，仍然存在實施阻力。對農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)行合理流轉(zhuǎn)僅憑政策是不夠的，必須于法有據(jù)方可高效運轉(zhuǎn)。比如有的地方政府在文件中規(guī)定，如需在集體經(jīng)濟(jì)組織外部進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)應(yīng)以依法征為國有為前提并辦理相應(yīng)審批手續(xù)方可用地。農(nóng)村集體建設(shè)用地在流轉(zhuǎn)過程中，政府的傾向性占主導(dǎo)地位，政府希望土地流轉(zhuǎn)就出臺政策配套實施，如果不想流轉(zhuǎn)土地就通過政府力量限制流轉(zhuǎn)，各地推進(jìn)情況也不盡相同。這種做法對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是極其不利的。

此外，囿于法律依據(jù)欠缺，農(nóng)村集體建設(shè)用地多是轉(zhuǎn)讓、抵押或者出租、入股方式來進(jìn)行流轉(zhuǎn)，但是投資者無論采取哪種形式都心存疑慮，如果發(fā)生農(nóng)村集體建設(shè)用地土地使用權(quán)進(jìn)行訴訟的情況，法院適用法律時也存在法律法規(guī)與中央政策、地方政府政策相沖突的情形，因此，對過時或者待完善的法律進(jìn)行修訂，實現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的法規(guī)與政策的有效銜接勢在必行。應(yīng)將農(nóng)村集體建設(shè)用地土地使用權(quán)和國有土地使用權(quán)做同等對待，真正實現(xiàn)“同地同權(quán)”。對于《土地管理法》中規(guī)定的任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)必須依法使用國有土地，除了因宅基地、公用事業(yè)、公共設(shè)施以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等目的外不能對非農(nóng)建設(shè)用地進(jìn)行使用的類似條款應(yīng)該做刪除處理。另外，對于目前不適宜刪除或者修改的法律，采用試點的方式由國務(wù)院制定與土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)的行政法規(guī)，以點帶面為農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的全面開展做鋪墊。通過協(xié)調(diào)各方面的利益，積累經(jīng)驗，進(jìn)而修改相應(yīng)法律法規(guī)。

(四)合理制定土地利用規(guī)劃

在一定區(qū)域內(nèi)，對土地利用狀況進(jìn)行合理計劃和安排，結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和土地自然歷史特性對土地資源進(jìn)行合理配置這種綜合利用土地的措施被稱為土地利用規(guī)劃。在對土地資源進(jìn)行合理配置的過程中，政府無論是在對土地的管理還是對資源的高效利用方面都起到了保障作用。由于對我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺少前瞻性，形成了農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中對于土地使用的用途，如何轉(zhuǎn)讓含混不清的局面，加之部分地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的滯后性，制定者與農(nóng)民互相之間鮮有溝通，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地實施規(guī)劃形同虛設(shè)。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地實施規(guī)劃，無論是政府機(jī)構(gòu)工作人員還是農(nóng)民對這一規(guī)劃的重視程度明顯不足，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)用個人意志代替政府意志，擅自決定土地用途；某些村集體組織的農(nóng)民為了獲取高額的經(jīng)濟(jì)收益私下轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，嚴(yán)重違反土地管理法規(guī)，上述行為無法充分發(fā)揮土地潛能，使土地使用權(quán)交易陷入無序混亂狀態(tài)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃往往是為了配合城市化發(fā)展而制定，但是實踐中鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地和城市土地在發(fā)展規(guī)劃上銜接不當(dāng)，相互脫節(jié)，對農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)造成了不良影響。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃應(yīng)從以下幾個方面入手開展工作：首先，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的編撰工作，盡量避免疏漏；其次，注重社會整體利益的同時兼顧?quán)l(xiāng)鎮(zhèn)村民利益，增加公眾參與度，在編制規(guī)劃時考慮區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，可以通過聽證的方式進(jìn)行專家論證，集思廣益制定出符合民意和地方實際的鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃；再次，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃制定完畢后，嚴(yán)格實施保證土地規(guī)劃的權(quán)威性尤為重要，無論是政府機(jī)關(guān)的工作人員還是農(nóng)村集體組織的農(nóng)民都要嚴(yán)格遵守，對于違反鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的行為人，應(yīng)該按照法律程序進(jìn)行追責(zé)；最后，確保城市建設(shè)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的配套實施，結(jié)合城市發(fā)展需求，對土地進(jìn)行合理規(guī)劃布局并對土地資源進(jìn)行充分利用，以城市發(fā)展為出發(fā)點，科學(xué)圈定農(nóng)村集體建設(shè)用地如何進(jìn)行使用以及明確使用范圍。

(五)改變農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)主體缺失的現(xiàn)狀

我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新形式是發(fā)端于珠江三角洲的土地股份合作制，這一制度使得土地家庭承包制的內(nèi)容更為豐富，對發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營都具有重大意義。目前，我國法律對農(nóng)村集體土地所有權(quán)產(chǎn)權(quán)問題尚待明晰，改革農(nóng)村集體土地所有制主體缺位現(xiàn)象采用土地入股是可行的辦法。無論是經(jīng)營性建設(shè)用地還是非經(jīng)營性用地將土地作為股份形式入股，將土地股份合作社作為農(nóng)民行使土地權(quán)能的有效載體，推行農(nóng)村土地股份合作制度，保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，解決農(nóng)村集體土地權(quán)利主體不明問題。在實踐中，不妨將股份分派到具體村民，按照最后承包土地時的人數(shù)確定股份數(shù)，按村民所持有的實際股份數(shù)實行實物股份制，同時享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)。土地股份合作社可以參考公司法規(guī)定的股東的權(quán)益，股東可以由股東大會選舉產(chǎn)生，讓村民委員會和土地股份合作社各司其職來管理農(nóng)村集體所有的土地和村里的集體財產(chǎn)，確保每個股東按照所持有的股份行使權(quán)力。

綜上所述，對農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)行流轉(zhuǎn)其實質(zhì)就在于通過變化農(nóng)村集體土地用途來實現(xiàn)收益再分配的過程。開放農(nóng)村集體建設(shè)用地市場，確保農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)行合理流轉(zhuǎn)，對促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展保障農(nóng)民生活益處良多。通過制定城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃，對城鄉(xiāng)土地用途精心布局，對法律法規(guī)和政策進(jìn)行及時的補充和修訂，均衡分配土地利益，可以有效減少國家行政分配過程中的成本損耗，同時也可以促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，在國家的宏觀監(jiān)管下，保障農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)更具合法性和科學(xué)性。

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〔責(zé)任編輯：徐雪野〕

2016-11-03

宋敏(1976-)，女，黑龍江齊齊哈爾人，副教授，碩士，從事經(jīng)濟(jì)法研究。

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1000-8284(2017)01-0094-05

社會熱點論壇 宋敏.農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法學(xué)思考[J].知與行,2017,(1):94-98.