工業(yè)用地供給制度路徑依賴與創(chuàng)新

邢一丹

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)，南京 210095）

工業(yè)用地供給制度路徑依賴與創(chuàng)新

邢一丹

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)，南京 210095）

本文運用路徑依賴?yán)碚?，分析了我國工業(yè)用地供給制度的形成及演進(jìn)，進(jìn)而討論其創(chuàng)新的新模式。結(jié)果表明，我國工業(yè)用地供給制度對建國初期的工業(yè)用地供給方式和經(jīng)營性土地有償使用制度存在強烈的“路徑依賴”。工業(yè)用地供給制度的初始成本效應(yīng)、學(xué)習(xí)效應(yīng)、協(xié)調(diào)效應(yīng)和適應(yīng)性預(yù)期效應(yīng)使得該制度在變遷過程中的路徑依賴不斷得到強化。為避免工業(yè)用地低效利用，擺脫路徑依賴，需要進(jìn)一步創(chuàng)新工業(yè)用地供給制度及相關(guān)配套制度。

工業(yè)用地供給制度；制度變遷；路徑依賴；制度創(chuàng)新

改革開放以來，隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的快速發(fā)展，工業(yè)土地的需求急劇增加，工業(yè)用地供給的緊缺性與社會經(jīng)濟(jì)需求增長之間的矛盾將更加突出。與此同時，政府對已形成的工業(yè)用地進(jìn)行調(diào)控的難度較大，目前工業(yè)用地出讓方式沿用了商業(yè)服務(wù)業(yè)等經(jīng)營性用地的出讓方式，出讓時一般采用國家法定最高年限，一次性出讓50年土地使用權(quán)。一方面，一些傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)占用大量土地，或低效使用或土地閑置；另一方面，目前大多數(shù)企業(yè)的生命周期達(dá)不到50年，企業(yè)停產(chǎn)或破產(chǎn)后，土地或者私自轉(zhuǎn)讓，或者閑置，并沒有達(dá)到高效利用。

工業(yè)用地供不應(yīng)求和土地閑置兩種情況同時存在，這不禁讓人思考：為什么我國的工業(yè)用地供給制度仍然處于低效的狀態(tài)？本文試通過路徑依賴?yán)碚?，對我國工業(yè)用地供給制度變遷過程中的低效率的制度安排現(xiàn)象進(jìn)行分析，探討其“路徑依賴”的原因，并提出工業(yè)用地供給制度的創(chuàng)新模式。

1 工業(yè)用地供給制度形成及演變

我國工業(yè)用地供給制度是伴隨著城市土地使用制度改革而不斷得到深化的。

1.1 行政劃撥階段（1978年以前）

我國基本完成社會主義改造后，全面取消了土地市場，實行土地?zé)o償劃撥。國家通過行政手段配置土地資源，工業(yè)用地供給施行的是“三無”的土地供給制度，土地供給是按照計劃經(jīng)濟(jì)的規(guī)律和運行模式，實行審批制。由于在計劃經(jīng)濟(jì)時代，產(chǎn)業(yè)發(fā)展尚處于初級階段，對工業(yè)項目本身的要求不高，只要工業(yè)項目能通過項目主管部門的審批，用地一般都能得到保障，沒有對用地規(guī)模、用地效益、用地類型等提出要求。

1.2 以協(xié)議為主的出讓階段（1979-2000）

20世紀(jì)70年代末，我國對城市土地使用制度進(jìn)行了大膽的改革，1987年4月國務(wù)院第一次提出了“土地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓”[1]。1988年4月，憲法修正案以及《土地管理法》都做了相應(yīng)修改，盡管這一階段已經(jīng)確立了我國城市土地有償出讓制度，但是在有償出讓的地塊中協(xié)議出讓方式所占比重過高。對于工業(yè)用地而言，此間一直采用協(xié)議出讓的方式，最高法定出讓年限為50年。

1.3 招、拍、掛全面市場化階段（2000年以后）

2004年《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》要求加快工業(yè)用地進(jìn)入市場化配置，工業(yè)用地供給全面市場化改革重新進(jìn)入管理層視野。2006年9月5日《國務(wù)院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》[2006]31號）規(guī)定了工業(yè)用地必須采用招拍掛方式出讓，且出讓價格不得低于國家公布的最低價標(biāo)準(zhǔn)。2007年3月，《中華人民共和國物權(quán)法》對土地招拍掛范圍進(jìn)行了明確規(guī)定，同年4月國土資源部、監(jiān)察部發(fā)出《關(guān)于落實工業(yè)用地招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度有關(guān)問題的通知》（國土資發(fā)[2007]78號），就落實工業(yè)用地招拍掛出讓制度有關(guān)問題提出明確意見，要求工業(yè)用地所有遺留問題在2007年6月30日前繼續(xù)采取協(xié)議方式出讓處理，自7月1日起一律施行招拍掛出讓[1]。

隨著國家經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，工業(yè)用地供給制度也經(jīng)歷了行政劃撥、協(xié)議出讓和招拍掛三個階段。工業(yè)用地供給的市場化改革，進(jìn)一步顯化了工業(yè)用地價值，通過引入市場機制提高了工業(yè)用地配置效率，形成了符合地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的工業(yè)產(chǎn)業(yè)布局。

2 工業(yè)用地供給制度路徑依賴的表現(xiàn)

制度變遷的路徑依賴是指，一種制度一旦形成，不管是否有效，都會在一定時期內(nèi)持續(xù)存在并影響其后的制度選擇，就好像進(jìn)入一種特定的“路徑”，制度變遷只能按照這種路徑走下去，即“人們過去的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇”[2]。我國的工業(yè)用地供給制度演變存在強烈的“路徑依賴”，一方面是對建國初期工業(yè)用地供給方式的依賴，另一方面則是對我國城市土地使用制度改革初期經(jīng)營性用地有償使用制度安排的依賴。

2.1 對建國初期工業(yè)用地供給方式的依賴

2007年以來，盡管國家施行了工業(yè)用地招拍掛制度，但是工業(yè)用地供給中政府行政主導(dǎo)配置的特征仍十分明顯。例如，有些地方政府為了招商引資需要，在招商時承諾低價出讓土地，在土地出讓合同價格無法壓低的情況下，以獎勵、政府墊資等多種形式變相返還出讓金，從而造成事實上的低價出讓土地。

同時，資源供應(yīng)很大程度上停留在簡單滿足需求的層面，忽略了企業(yè)作為市場經(jīng)濟(jì)主體的用地需求的差異性。例如，石油化工、印染等行業(yè)對土地區(qū)位有特殊要求，所以在工業(yè)用地的掛牌拍賣中沒有競爭優(yōu)勢，導(dǎo)致潛在的用地需求無法及時與供應(yīng)管理對接，降低了工業(yè)用地供應(yīng)效率。

2.2 對經(jīng)營性土地有償使用制度的依賴

從工業(yè)用地供給制度的演變可以看出，改革開放以來，工業(yè)用地的供應(yīng)沿著城市土地有償使用初始選擇的制度往下發(fā)展，經(jīng)歷了行政劃撥、協(xié)議為主到招拍掛全面市場化三個階段，也沿用了“一讓定終生”的50年土地出讓年限。

但是，實行招拍掛后，我國工業(yè)用地供給制度也出現(xiàn)了一些問題。招拍掛的土地供應(yīng)方式改變了以往“先有項目后供地”、土地供給可以“量身定作”的做法。現(xiàn)在采用“先土地后項目”，企業(yè)取得的土地面積、位置等與項目用地需求不能完全匹配，不利于土地的優(yōu)化配置和高效利用。招拍掛時要求用地企業(yè)一次性付清土地出讓金，部分企業(yè)取得土地后，用于生產(chǎn)和市場開拓的資金變少，必然會影響企業(yè)的下一步生產(chǎn)活動。工業(yè)用地使用權(quán)出讓的年限統(tǒng)一為50年，一則出讓金要求的資金實力過高、用地成本過重，不利于企業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展，二則容易導(dǎo)致工業(yè)用地低效利用、閑置不用或自行轉(zhuǎn)讓，不但易滋生工業(yè)用地的“隱性市場”，而且企業(yè)極有可能無序流轉(zhuǎn)工業(yè)用地，三則在尚未形成較為健全的工業(yè)用地退出機制的情況下，政府在干預(yù)土地利用、提高工業(yè)用地利用效率方面無法掌握主動權(quán)。

2.3 對現(xiàn)實制度環(huán)境的依賴

我國現(xiàn)行的行政區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和中央—地方財政分權(quán)制本身也有很強的“路徑依賴”，它們對工業(yè)用地供給制度也起到了“路徑強化”的作用[3]。出于現(xiàn)行行政區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式下地方政府政績考核和中央—地方財政分權(quán)制下地方財政的壓力，地方政府通常會低價出讓工業(yè)用地招商引資，在安排財政支出結(jié)構(gòu)和工業(yè)用地供應(yīng)結(jié)構(gòu)上存在明顯的偏向性。凡此種種，就管理層面而言，各級地方政府對工業(yè)用地供給的制度創(chuàng)新動力不足。

3 工業(yè)用地供給制度變遷的路徑依賴原因

3.1 工業(yè)用地供給制度建立的初始成本效應(yīng)

對建國初期工業(yè)用地供給方式依賴的很大一部分原因是工業(yè)用地供給制度建立的初始成本效應(yīng)。1953年，國家“一五計劃”決定大力發(fā)展重工業(yè)，國家同意各建設(shè)單位可以無償使用所占用的土地，我國的工業(yè)用地供給制度在設(shè)立之初付出了巨大的初始建設(shè)成本。按照計劃經(jīng)濟(jì)的規(guī)律和運行模式，此時的工業(yè)用地供應(yīng)實行審批制，其對建立國家工業(yè)化的初步基礎(chǔ)、三大改造的順利完成做出了巨大貢獻(xiàn)。但是，工業(yè)用地供給制度是存在報酬遞增的，導(dǎo)致我國工業(yè)用地供給一旦建立，即使明知這種制度安排本身是無效率或者低效率的，但因為建立時所耗費的成本巨大，遠(yuǎn)大于維護(hù)現(xiàn)存制度所需要耗費的成本[4]。所以，這就是工業(yè)用地供給制度的初始成本效應(yīng)。

3.2 工業(yè)用地供給制度的學(xué)習(xí)效應(yīng)

工業(yè)用地供給制度改革跟隨經(jīng)營性土地有償使用制度進(jìn)行，一方面是因為受到改革開放以后的經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響，讓土地與其他生產(chǎn)要素一樣進(jìn)入市場；另一方面也與經(jīng)營性土地有償使用制度改革為其奠定基礎(chǔ)，節(jié)約改革成本有關(guān)[5]。政府作為工業(yè)用地的供給方，在政府的宣傳下，工業(yè)用地供給制度的預(yù)期收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于預(yù)期成本，增強了整個社會對于未來的期待與向往，也使政府在這種供給制度下獲益[6]。于是，地方政府之間開始相互效仿，積極推廣這種工業(yè)用地供給制度，由此形成學(xué)習(xí)效應(yīng)。地方行政官員作為同樣追求自身利益最大化的理性經(jīng)濟(jì)人，低地價甚至零地價招商引資可以使在其任期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)獲得更快更好發(fā)展，從而提升政績、獲得升遷機會。這又進(jìn)一步刺激了工業(yè)用地供給學(xué)習(xí)效應(yīng)的發(fā)生，使得該制度依賴得以進(jìn)一步強化。

3.3 工業(yè)用地供給制度的協(xié)調(diào)效應(yīng)

我國現(xiàn)行的行政區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和中央—地方財政分權(quán)制對工業(yè)用地供給制度也起到了“路徑強化”的作用。出于對現(xiàn)行行政區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式下地方政府政績考核和中央—地方財政分權(quán)制下地方財政運行壓力的考慮，地方政府會傾向于通過低價出讓工業(yè)用地來招商引資，在安排財政支出結(jié)構(gòu)和工業(yè)用地供應(yīng)結(jié)構(gòu)上存在明顯的偏向性。工業(yè)用地供給制度在發(fā)展過程中也會衍生出更多其他非正式的制度因素，對現(xiàn)有的工業(yè)用地供給制度加以維護(hù)，從而維護(hù)既得利益者的利益[7]。由此可見，由于協(xié)調(diào)效應(yīng)的作用，我國的工業(yè)用地供給制度路徑依賴得到維護(hù)和發(fā)展。

3.4 工業(yè)用地供給制度的適應(yīng)性預(yù)期效應(yīng)

當(dāng)建立在一種特定制度上的契約受歡迎程度增加時，就會降低規(guī)則持久性方面的不確定性。在報酬遞增的情況下，制度是至關(guān)重要的，它形塑了經(jīng)濟(jì)的長期路徑。[1]隨著時間的推移，制度會慢慢增加人們對其適應(yīng)性預(yù)期和一定時間內(nèi)的信任感，并在政府的大力宣傳下受到更多人的支持，那么更多人就會產(chǎn)生預(yù)期，最終接受這種制度。該制度的穩(wěn)定性和持久性就會增強，從而產(chǎn)生適應(yīng)性預(yù)期效應(yīng)，形成制度報酬遞增的路徑依賴，并在發(fā)展中得到強化[6]。

4 退出路徑依賴，工業(yè)用地供給制度的創(chuàng)新嘗試

如果說現(xiàn)階段的工業(yè)用地供給制度對初始制度有著強烈的“路徑依賴”，從而導(dǎo)致制度失范，造成工業(yè)用地低效利用的結(jié)果，那么退出路徑依賴，實現(xiàn)工業(yè)用地供給制度的創(chuàng)新，就必須針對當(dāng)前制度存在的缺陷進(jìn)行改革，擺脫工業(yè)用地供應(yīng)與利用的低效。筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾個方面進(jìn)行重點的制度創(chuàng)新：

4.1 控制工業(yè)用地供應(yīng)時序

考慮政府經(jīng)濟(jì)效率、社會穩(wěn)定、環(huán)境保護(hù)等多方面的目標(biāo)，結(jié)合國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展綱要和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，確定工業(yè)產(chǎn)業(yè)不同行業(yè)的供地優(yōu)先順序，保證在有限土地供應(yīng)中新興產(chǎn)業(yè)或主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)用地的優(yōu)先供應(yīng)，通過明確工業(yè)用地的單位土地投入、產(chǎn)出、節(jié)能、環(huán)保、本地就業(yè)等經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境約束性指標(biāo)，優(yōu)選新增工業(yè)用地項目，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級。

4.2 實行“差別化供應(yīng)”制度

充分發(fā)揮市場在工業(yè)用地配置中的基礎(chǔ)性作用，同時，工業(yè)用地供應(yīng)服務(wù)于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，服務(wù)于企業(yè)發(fā)展，根據(jù)工業(yè)項目行業(yè)特點，創(chuàng)新工業(yè)用地供應(yīng)方式。

4.2.1 設(shè)定彈性出讓年限

按照周期企業(yè)的產(chǎn)業(yè)類型、規(guī)模、生命周期，設(shè)定差異化供給年限；同時考慮到工業(yè)用地與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)升級等產(chǎn)業(yè)政策密切相關(guān)，建議工業(yè)用地出讓年限保持在20～30年，優(yōu)質(zhì)項目獲得的土地出讓期限可以適當(dāng)延長。營利性的公用基礎(chǔ)設(shè)施用地的出讓年限則可以保持50年。

4.2.2 差別化的出讓方式

對部分新興產(chǎn)業(yè)或先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)項目用地，考慮到產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的成長性，可實行“先租后讓”“租讓結(jié)合”等方式，降低企業(yè)初期的土地投入，待企業(yè)達(dá)到一定條件后再將企業(yè)用地轉(zhuǎn)為出讓土地；對于列入國家和省《限制用地項目目錄》、產(chǎn)業(yè)政策控制投資及符合土地使用標(biāo)準(zhǔn)但用地規(guī)模較小的工業(yè)項目，應(yīng)當(dāng)采用短期租賃方式供應(yīng)土地，防止產(chǎn)業(yè)升級后企業(yè)效益不好造成的土地閑置；對于一些規(guī)模較大，處于產(chǎn)業(yè)和企業(yè)成長期的企業(yè)，基于企業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃的考慮，可以實行長期租賃；對影響經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展特別需要的重大產(chǎn)業(yè)項目，可實行競爭性協(xié)議價格。

4.2.3 多種供地形態(tài)滿足用地需要

對于建設(shè)非標(biāo)準(zhǔn)廠房需要的企業(yè)，可以直接供應(yīng)土地；鼓勵以標(biāo)準(zhǔn)廠房租賃的形式滿足其他用地需要。可以引入多元投資主體，通過出讓或直接租賃方式取得工業(yè)用地使用權(quán)，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房或按照產(chǎn)業(yè)要求定制廠房，將廠房出租給入?yún)^(qū)企業(yè)。

1 道格拉斯·諾思.制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效[M].上海：三聯(lián)出版社，2008.

2 董黎明.中國城市土地有償使用的回顧與展望[J].云南地理環(huán)境研究，1992，2（4）：16-29.

3 張元慶，張 嘉.我國征地補償制度變遷的路徑依賴與退出分析[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2013，（3）：10-12.

4 張元慶.我國征地補償制度變遷的路徑依賴與路徑創(chuàng)新研究（1949—2013）[D].沈陽：遼寧大學(xué)，2014.

5 安雅娜.我國農(nóng)村土地制度變遷的路徑依賴及其創(chuàng)新[D].成都：四川大學(xué)，2004.

6 蔣永穆，安雅娜.我國農(nóng)村土地制度變遷的路徑依賴及其創(chuàng)新[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)家，2003，（3）：54-59.

7 張海豐.新中國農(nóng)地制度變遷：一個路徑依賴范式[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2008，（1）：95-98．

8 王先進(jìn)，王光希.中國地價[M].北京：中國物價出版社，1995．

The Path Dependence and Innovation of Industrial Land Supply System

Xing Yidan
(Nanjing Agricultural University, Nanjing 210095, China)

This paper analyzes the formation and evolution of China's industrial land supply system by using the path dependence theory, and then discusses its new model of innovation. The results show that the supply system of industrial land in China has a strong "path dependence" on the mode of industrial land supply and the system of paid land use in the early days of the founding of new china". The initial cost effect, learning effect, coordination effect and adaptive expectation effect of industrial land supply system make the path dependence of the system continuously strengthened in the process of development. In order to avoid inefficient use of industrial land and get rid of the path dependence, we need to further innovate the industrial land supply system and related supporting systems.

industrial land supply system; institutional change; path dependence; institutional innovation

F301.2

A

1008-9500(2017)07-0135-04

2017-05-20

邢一丹（1991-），女，山西晉城人，碩士研究生，研究方向：不動產(chǎn)評估與管理。