構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與訴訟銜接機制

□江蘇省環(huán)保廳 賀 震

構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與訴訟銜接機制

□江蘇省環(huán)保廳 賀 震

生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)乃闹芈窂剑绾未_定最優(yōu)？應在效率原則和效益原則的指引下，確立順位，一是磋商，二是社會組織，三是檢查機關(guān)，四是地方政府。需要建立好磋商與訴訟銜接的配套機制。

隨著江蘇等7省份《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點實施方案》陸續(xù)出臺實施及試點進入案例實踐階段，構(gòu)建科學合理的生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與環(huán)境公益訴訟銜接機制，成為生態(tài)文明體制改革的一項當務之急。

一、同一生態(tài)環(huán)境損害案件出現(xiàn)多種可能的賠償途徑

我國的生態(tài)環(huán)境損害賠償，分為磋商賠償與提起訴訟后經(jīng)由法院審理判決賠償兩種。其中，提起訴訟后經(jīng)由法院判決的賠償又分為三種情形，一種是由社會組織提起的環(huán)境民事公益訴訟；第二種是由檢察機關(guān)提起的環(huán)境民事公益訴訟；第三種是磋商賠償不成，由地方政府作為賠償權(quán)利人提起的訴訟。

由社會組織提起環(huán)境公益訴訟的制度，已由環(huán)保法第五十八條和《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》作出明確規(guī)定，并在全國推開。

由檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的制度，已由十二屆全國人大常委會第十五次會議通過《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》，授權(quán)最高人民檢察院開展試點。2015年7月2日和2016年1月6日，最高人民檢察院先后發(fā)布《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》和《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》，明確試點在北京、內(nèi)蒙古、吉林、江蘇、安徽、福建、山東、湖北、廣東、貴州、云南、陜西、甘肅等13個省（自治區(qū)、直轄市）的部分檢察機關(guān)展開。

作為生態(tài)文明體制改革“1+6”方案之一的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》，于2015年11月由中辦、國辦印發(fā)實施。2016年8月30日，中央全面深化改革領(lǐng)導小組第二十七次會議審議通過《關(guān)于在部分省份開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點的報告》，同意在吉林、江蘇、山東、湖南、重慶、貴州、云南7省份開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點。由省級政府對造成生態(tài)環(huán)境損害的責任者提出賠償磋商，磋商不成以政府作為生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人提起的環(huán)境賠償訴訟，已經(jīng)在江蘇等地展開。

由此可以看出，在江蘇等13個開展檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟試點的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），可能會出現(xiàn)對同一起生態(tài)環(huán)境損害事件，社會組織與檢察機關(guān)提起公益訴訟的情形；在江蘇等7個開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點的省市，可能會出現(xiàn)對同一起生態(tài)環(huán)境損害事件，政府在開展損害賠償磋商的同時，社會組織提起公益訴訟；而在既開展檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟試點，又開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點的江蘇、吉林、山東、云南等4省，則可能出現(xiàn)對同一起生態(tài)環(huán)境損害事件社會組織、檢察機關(guān)、政府三方不約而同提起訴訟或賠償磋商的情形。

二、構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與訴訟銜接機制具有現(xiàn)實緊迫性

中辦、國辦《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》對“十三五”時期我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革做出了系統(tǒng)部署，確定先行部分省份開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點，“從2018年開始，在全國試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。到2020年，力爭在全國范圍內(nèi)初步構(gòu)建責任明確、途徑暢通、技術(shù)規(guī)范、保障有力、賠償?shù)轿?、修復有效的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度”。

無論是由社會組織，還是由檢察機關(guān)提起的環(huán)境民事公益訴訟，或者由政府開展磋商，磋商不成政府提起的環(huán)境損害賠償訴訟，都是貫徹環(huán)境保護法確定的損害擔責原則，達成污染環(huán)境、破壞生態(tài)的賠償義務人賠償?shù)膶崿F(xiàn)途徑。從貫徹環(huán)保法損害擔責的原則與國家生態(tài)文明改革的走向看，與社會組織提起環(huán)境公益訴訟一樣，兩項試點結(jié)束后，檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟和政府機關(guān)開展環(huán)境損害賠償磋商與訴訟，將趨于常態(tài)。因此，當環(huán)保社會組織、檢察機關(guān)和代表政府的賠償權(quán)利人（即政府有關(guān)部門）三方不約而同關(guān)注同一起生態(tài)環(huán)境損害事件，并啟動相關(guān)賠償磋商或公益訴訟時，應如何處理，需要構(gòu)建一種既節(jié)約行政成本、司法成本、訴訟成本，又能達成生態(tài)環(huán)境損害賠償目的，科學、合理、可行、有效的生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與訴訟銜接機制，以避免多方無序參與打亂仗，保障磋商或訴訟的有序進行。

三、構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與訴訟銜接機制應遵循的原則

當達成生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)哪康挠卸嘀芈窂娇晒┻x擇時，如何確定采用一哪種途徑呢？筆者認為，從兩個原則出發(fā)，便可找到最科學、最合理的途徑。這兩個原則即是效率原則和效益原則?；ㄗ钌俚臅r間，達成賠償?shù)哪康?，是謂應遵循的效率原則；在效率原則的基礎(chǔ)上，花最小的成本，包括資金成本和行政成本、司法成本等，在達成賠償目的的同時，讓賠償義務人吸取教訓，讓更多的公眾得到環(huán)境教育，喚起公眾參與生態(tài)環(huán)境保護的積極性，是謂應遵循的效益原則。

在效率原則和效益原則的指引下，應確立以下順位：

一是磋商優(yōu)先。磋商與訴訟相比，訴訟的程序相對復雜，需要參與的部門、花費的時間和精力較多，可謂是費時耗力。中辦、國辦《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后，賠償權(quán)利人主動與賠償義務人磋商。未經(jīng)磋商或磋商未達成一致，賠償權(quán)利人可依法提起訴訟。《方案》創(chuàng)設(shè)了磋商賠償機制，防止損害發(fā)生后單一采用訴訟途徑而產(chǎn)生的費時耗力問題。《方案》為試點地區(qū)提供了兩個選項，即先磋商，若磋商未達成一致，再提起民事訴訟；也可以不經(jīng)磋商程序，直接提起訴訟。雖然可以二選一，但從效率原則和效益原則出發(fā)，應確立磋商優(yōu)先。生態(tài)環(huán)境損害事實發(fā)生后，賠償權(quán)利人應主動與賠償義務人就損害事實與程度、修復啟動時間與期限、賠償?shù)呢熑纬袚绞脚c期限等具體問題進行磋商，并統(tǒng)籌考慮修復方案技術(shù)可行性、成本效益最優(yōu)化、賠償義務人賠償能力、第三方治理可行性等情況，達成賠償協(xié)議，實現(xiàn)損害賠償。如達不成賠償協(xié)議，再行提起訴訟?？梢姡斗桨浮冯m未規(guī)定磋商是必經(jīng)程序，但也不宜不經(jīng)磋商，而直接提起訴訟。

二是社會組織優(yōu)先。良好的生態(tài)環(huán)境是全社會的公共產(chǎn)品，公眾參與生態(tài)環(huán)境保護既是義務也是權(quán)利。黨和國家十分重視公眾參與制度的建設(shè)，十八大報告明確提出“保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)，是權(quán)力正確運行的重要保證”。新環(huán)保法確立了“公眾參與”原則，并做了專章規(guī)定?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》中，都明確提出要鼓勵公眾積極參與，完善公眾參與制度。為切實保障公眾參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權(quán)利，暢通參與渠道，引導公眾依法、有序、理性參與生態(tài)環(huán)境保護工作，環(huán)保部先后出臺了一系列文件。符合法律規(guī)定的環(huán)保社會組織提起環(huán)境公益訴訟，是公眾參與環(huán)境保護的一種重要形式，應予以充分的保障。因此，當社會組織與檢察機關(guān)對同一起生態(tài)環(huán)境損害案件提起公益訴訟時，應由社會組織作原告，檢察機關(guān)可以以支持起訴的形式參與其中。

三是檢察機關(guān)優(yōu)先。相較于環(huán)保、國土、農(nóng)業(yè)、水利、住建、林業(yè)、漁業(yè)等政府部門委托的生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人，檢察機關(guān)作為司法機關(guān)和憲法規(guī)定的國家法律監(jiān)督職能部門，對司法訴訟可謂是輕車熟路，優(yōu)勢十分明顯。與檢察機關(guān)相比，打官司絕非政府相關(guān)部門的強項。因此，當作為生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人（政府委托的部門）與賠償責任人磋商不成，需提起損害賠償訴訟，恰遇檢察機關(guān)擬對同一環(huán)境損害案件提起訴訟時，應確立檢察機關(guān)優(yōu)先，由檢察機關(guān)提起訴訟，政府相關(guān)部門予以支持。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點地區(qū)之一的重慶市制定的試點實施方案提出，提出磋商未達成一致的，由區(qū)級檢察院審查起訴，同級法院集中受理。

四、建立生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與訴訟銜接的配套制度

一是信息溝通制度。建立環(huán)保、國土、農(nóng)業(yè)、水利、住建、林業(yè)、漁業(yè)等具有生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督管理職能的政府部門，與檢察機關(guān)的生態(tài)環(huán)境保護信息交流、共享、溝通制度。環(huán)保等具有生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職能的政府有關(guān)部門在履職過程中，發(fā)現(xiàn)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害公共環(huán)境權(quán)益的案件線索，應及時通報并配合公安部門偵破案件；如確定啟動磋商賠償，應通報檢察機關(guān)，以方便檢察機關(guān)進行監(jiān)督。檢察機關(guān)在履職過程中，發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護與監(jiān)管中的問題，應適時向有關(guān)部門發(fā)出檢察建議，督促整改問題，啟動賠償程序。

二是訴前程序制度。根據(jù)最高人民檢察院《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》的規(guī)定，檢察機關(guān)在履行職責中發(fā)現(xiàn)污染環(huán)境等損害社會公共利益的行為，向人民法院提起民事公益訴訟之前，應當依法督促或者支持法律規(guī)定的機關(guān)或有關(guān)組織提起民事公益訴訟。法律規(guī)定的機關(guān)或者有關(guān)組織應當在收到督促或者支持起訴意見書后一個月內(nèi)依法辦理，并將辦理情況書面回復檢察機關(guān)。經(jīng)過訴前程序，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織確定不提起民事公益訴訟，或者沒有適格主體提起訴訟，人民檢察院才提起民事公益訴訟。參照檢察機關(guān)提起公益訴訟的訴前程序制度，政府賠償權(quán)利人與賠償義務人磋商不成擬提起訴訟前，應通報檢察機關(guān)及適格社會組織，并建議適格社會組織提起公益訴訟。適格社會組織不提起訴訟時，政府有關(guān)部門再代表政府向賠償義務人提起訴訟。

三是支持訴訟制度?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定：“檢察機關(guān)、負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門及其他機關(guān)、社會組織、企業(yè)事業(yè)單位依據(jù)民事訴訟法第十五條的規(guī)定，可以通過提供法律咨詢、提交書面意見、協(xié)助調(diào)查取證等方式支持社會組織依法提起環(huán)境民事公益訴訟?！弊罡呷嗣穹ㄔ?、民政部、環(huán)境保護部《關(guān)于貫徹實施環(huán)境民事公益訴訟制度的通知》規(guī)定：“人民法院因?qū)徖戆讣枰蜇撚斜O(jiān)督管理職責的環(huán)境保護主管部門調(diào)取涉及被告的環(huán)境影響評價文件及其批復、環(huán)境許可和監(jiān)管、污染物排放情況、行政處罰及處罰依據(jù)等證據(jù)材料的，相關(guān)部門應及時向人民法院提交?！边@兩個文件規(guī)定了檢察機關(guān)和負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門，支持環(huán)境公益訴訟的制度。從環(huán)境公益訴訟近幾年的實踐看，檢察機關(guān)支持主動、得力，而一些行政機關(guān)則顯示出不配合、不支持的態(tài)度。一些社會組織對此很有意見。從長遠看，應更加細致地對行政機關(guān)如何支持公益訴訟、如果不支持應如何處理作出制度規(guī)范。

四是聯(lián)合訴訟制度。對于同一起造成環(huán)境污染、生態(tài)破壞，損害公共利益的行為，存在多個社會組織提起環(huán)境公益訴訟的可能。對此，《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定：“人民法院受理環(huán)境民事公益訴訟后，應當在立案之日起五日內(nèi)將起訴狀副本發(fā)送被告，并公告案件受理情況。有權(quán)提起訴訟的其他機關(guān)和社會組織在公告之日起三十日內(nèi)申請參加訴訟，經(jīng)審查符合法定條件的，人民法院應當將其列為共同原告?！边@即是聯(lián)合訴訟制度。當發(fā)生不同的社會組織對同一環(huán)境損害事件分別提出環(huán)境公益訴訟時，若分別立案審理，必然會過度損耗人民法院相對有限的審判資源，因而應并案審理。從近年來環(huán)境公益訴訟的實踐看，曾有過不同社會組織聯(lián)合訴訟的案例，但尚未出現(xiàn)過檢察機關(guān)與社會組織作為共同原告進行訴訟的案例。如果考慮檢察機關(guān)與社會組織聯(lián)合訴訟有所不便，而對于開展生態(tài)環(huán)境損害賠償試點的地區(qū)，則應探索政府行政機關(guān)與檢察機關(guān)聯(lián)合訴訟的路子，以節(jié)約國家訴訟資源。

鏈 接

《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》相關(guān)內(nèi)容

中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》，對有關(guān)事項作出了規(guī)定。

試點原則第三條指出：

——主動磋商，司法保障。生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后，賠償權(quán)利人組織開展生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評估、修復方案編制等工作，主動與賠償義務人磋商。未經(jīng)磋商或磋商未達成一致，賠償權(quán)利人可依法提起訴訟。態(tài)環(huán)境損害鑒定評估報告，就損害事實與程度、修復啟動時間與期限、賠償?shù)呢熑纬袚绞脚c期限等具體問題與賠償義務人進行磋商，統(tǒng)籌考慮修復方案技術(shù)可行性、成本效益最優(yōu)化、賠償義務人賠償能力、第三方治理可行性等情況，達成賠償協(xié)議。磋商未達成一致的，賠償權(quán)利人應當及時提起生態(tài)環(huán)境損害賠償民事訴訟。賠償權(quán)利人也可以直接提起訴訟。

試點內(nèi)容之（四）指出：

——開展賠償磋商。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害需要修復或賠償?shù)?，賠償權(quán)利人根據(jù)生

試點內(nèi)容之（八）指出：

——加強生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理。經(jīng)磋商或訴訟確定賠償義務人的，賠償義務人應當根據(jù)磋商或判決要求，組織開展生態(tài)環(huán)境損害的修復。賠償義務人無能力開展修復工作的，可以委托具備修復能力的社會第三方機構(gòu)進行修復。修復資金由賠償義務人向委托的社會第三方機構(gòu)支付。賠償義務人自行修復或委托修復的，賠償權(quán)利人前期開展生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評估、修復效果后評估等費用由賠償義務人承擔。

賠償義務人造成的生態(tài)環(huán)境損害無法修復的，其賠償資金作為政府非稅收入，全額上繳地方國庫，納入地方預算管理。試點地方根據(jù)磋商或判決要求，結(jié)合本區(qū)域生態(tài)環(huán)境損害情況開展替代修復。