通過“無廢城市”試點推動固體廢物資源化利用，建設“無廢社會”戰(zhàn)略初探

杜祥琬，劉曉龍，葛琴，姜玲玲，崔磊磊

（1.中國工程物理研究院，四川綿陽621900；2.中國工程院戰(zhàn)略咨詢中心，北京100088）

通過“無廢城市”試點推動固體廢物資源化利用，建設“無廢社會”戰(zhàn)略初探

杜祥琬1，劉曉龍2，葛琴2，姜玲玲2，崔磊磊1

（1.中國工程物理研究院，四川綿陽621900；2.中國工程院戰(zhàn)略咨詢中心，北京100088）

我國固體廢物產(chǎn)生量大，如不進行妥善處理和利用，將對環(huán)境造成嚴重污染，對資源造成極大浪費，對社會造成惡劣影響。而固體廢物是放錯位置的資源，如能將其減量化、資源化，建設“無廢社會”，必將帶來顯著的環(huán)境效益、社會效益和經(jīng)濟效益。本文通過分析我國建設“無廢社會”的重大意義和存在的問題，結(jié)合可行性論證，提出要通過“無廢城市”試點推動固體廢物的資源化利用，逐步建設“無廢社會”，并從加強頂層設計、夯實基礎、明確階段目標、加大政策支持力度等方面提出了戰(zhàn)略建議。

“無廢社會”；“無廢城市”；固體廢物；資源化利用；戰(zhàn)略建議

一、前言

我國是人口大國，必然也是固體廢物產(chǎn)生大國。從來源的角度，固體廢物主要分為社會源廢物（生活垃圾、建筑廢物、污水污泥、再生廢棄資源等）、農(nóng)林廢物和工業(yè)固體廢物。根據(jù)國家統(tǒng)計局國家數(shù)據(jù)庫統(tǒng)計，我國目前各類固體廢物累積堆存量約為8×1010t，年產(chǎn)生量近1.2×1010t [1]，且呈逐年增長態(tài)勢。如此巨大的固體廢物累積堆存量和年產(chǎn)生量，如不進行妥善處理和利用，將對環(huán)境造成嚴重污染，對資源造成極大浪費，對社會造成惡劣影響。而固體廢物是放錯位置的資源，是可以資源化利用的。所以，我們提出建設“無廢社會”的長期目標，一方面要求全民參與并從源頭上盡可能減少廢物產(chǎn)生量；另一方面要求通過分類資源化利用將產(chǎn)生的廢物充分甚至全部得到再生利用，整個社會建立良好的廢物循環(huán)利用體系，實現(xiàn)近零廢物排放。“無廢社會”的實現(xiàn)需要較長期的努力，作為第一步，可在國內(nèi)選擇有基礎的城市，率先開始建設“無廢城市”試點。在試點基礎上不斷總結(jié)經(jīng)驗，并在全國范圍內(nèi)推廣，為建設“無廢社會”打好基礎。

二、建設“無廢社會”意義重大

資源的循環(huán)利用水平，是社會進步程度的重要標志，而固體廢物是放錯位置的資源、是寶貴財富。如果對固體廢物從源頭上進行減量化，然后進行分類資源化利用、充分循環(huán)、妥善處置，最終建成“無廢社會”，必將帶來顯著的環(huán)境效益、社會效益和經(jīng)濟效益。

(一)環(huán)境效益

建設“無廢社會”是建設生態(tài)文明和美麗中國不可或缺的要素。固體廢物中的有毒有害物質(zhì)成分復雜，如果處置不當，會對周邊水體、大氣和土壤造成污染，排放溫室氣體，引發(fā)霧霾，帶來環(huán)境健康風險。建設“無廢社會”可減輕原生資源開采利用和固體廢物處理不當帶來的生態(tài)環(huán)境破壞，從源頭消除對人居生活環(huán)境的影響，促進生態(tài)宜居的美麗中國建設。

建設“無廢社會”可解決“垃圾圍城”“垃圾困村”等頑疾。隨著我國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，“垃圾圍城”導致的環(huán)境健康隱患日益突出。據(jù)統(tǒng)計，全國600多座大中城市中，有2/3陷入垃圾包圍之中，有1/4的城市已沒有堆放垃圾的合適場所[2]。建設“無廢社會”可以顯著改善城市和農(nóng)村的生活環(huán)境，促進城鄉(xiāng)的生態(tài)回歸，改變“垃圾困村”的歷史，形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設新格局。

(二)社會效益

建設“無廢社會”有利于公民健康。固體廢物資源化利用可以緩解霧霾等污染問題，優(yōu)化城市和農(nóng)村生活環(huán)境，有利于公民健康，提高人民群眾對人居環(huán)境的滿意度。

建設“無廢社會”有利于社會安定。近年來我國固體廢物堆場滑坡、潰壩，固體廢物非法傾倒等導致的人員傷亡和次生環(huán)境災害時有發(fā)生，威脅周邊人民群眾的生命財產(chǎn)安全，部分地區(qū)固體廢物的不規(guī)范利用導致的環(huán)境污染事件也屢屢曝光，由此引發(fā)的群體性事件和環(huán)境信訪事件時有發(fā)生。因此，解決好固體廢物資源化利用，可以從根本上解決垃圾污染帶來的社會沖突，創(chuàng)造美麗空間，使公民有獲得感，增強公民對社會和政府的信任感。

建設“無廢社會”有利于提高人民素質(zhì)，促進每個社會細胞綠色化、低碳化。固體廢物的減量、分類和資源化需要人人參與，不斷提高國民的文明程度和責任感，形成綠色、低碳消費觀念，養(yǎng)成良好的生活習慣和善待自然的意識。

(三)經(jīng)濟效益

建設“無廢社會”可發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。固體廢物中賦存著大量的有價資源，特別是稀有金屬，若能有效利用，可大大緩解我國資源短缺的壓力。且固體廢物分類資源化利用產(chǎn)業(yè)內(nèi)涵跨度大、產(chǎn)業(yè)鏈條長、社會影響深，是重要的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。

建設“無廢社會”是節(jié)約能源和優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)的重要手段。2014年，我國十大類主要可再生資源開發(fā)回收總量達到2.45×108t，可節(jié)約2.5×108tce，產(chǎn)值為6 500億元。農(nóng)林廢物和畜禽糞便等固體廢物蘊藏的資源潛力相當于1×109tce/a，是非常重要的潛在可再生能源。由此可見，建設“無廢社會”可明顯降低對原生材料的開采和利用，節(jié)能降耗效果明顯，可提高可再生能源比例、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)。

建設“無廢社會”有助于緩解我國土地資源的緊張局面。統(tǒng)計顯示，全國工業(yè)固體廢物堆存總量約為 6×1010t，總占地面積約 2×106～3×106hm2，約是2013年工業(yè)用地面積的2.2～3.3倍[3]。堆存量如此巨大的工業(yè)固體廢物若能被資源化利用，可有效拓展我國工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展空間。建設“無廢社會”的潛力和潛在效益巨大。據(jù)估計，到2030年，我國固體廢物分類資源化利用產(chǎn)值規(guī)模將達到7×1012～8×1012元，帶動 4×107～5×107個就業(yè)崗位，成為我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的重要支柱和經(jīng)濟增長新動能。

三、建設“無廢社會”的可行性

(一) 發(fā)達國家的經(jīng)驗表明建設“無廢社會”是可行的

發(fā)達國家的固體廢物分類資源化利用起步較早，且由政府主導，逐步形成了具有本國特色的發(fā)展模式，有效改善了環(huán)境和緩解了資源壓力。在歐洲，不少國家廢物資源化率很高，有的國家達到90%～99% [4]。2015年12月，歐盟委員會正式通過了新的循環(huán)經(jīng)濟一攬子計劃，明確了戰(zhàn)略目標，以刺激歐洲循環(huán)經(jīng)濟的推進和可持續(xù)社會轉(zhuǎn)型。在日本，廢物充分資源化，建設循環(huán)型社會已經(jīng)得到社會的普遍認可[5]，并構(gòu)建了覆蓋廢物全生命周期關鍵環(huán)節(jié)的法律法規(guī)體系[6]。在美國，為固體廢物資源化產(chǎn)業(yè)制定了嚴格的管理規(guī)范，通過多維配套的經(jīng)濟手段鼓勵企業(yè)充分參與資源化利用產(chǎn)業(yè)的發(fā)展[7]。

(二) 我國臺灣和大陸試點表明建設“無廢社會”是可行的

我國臺灣地區(qū)幾十年來一直堅持固體廢物資源化利用，公民意識不斷提高，固體廢物分類的社會普及率很高，近期臺灣提出構(gòu)建“永續(xù)物料管理”模式，進一步深化固體廢物資源化。

我國大陸地區(qū)的固體廢物資源化利用相關法律制度框架初步建立，同時，近年來開展了不同地區(qū)固體廢物資源化利用的試點，取得了一定成績，也成長起來一批成功的企業(yè)。例如：中國光大國際有限公司投資建設的多個垃圾焚燒項目，產(chǎn)出大于投入，處于盈利狀態(tài)，該項目是具有完全自主知識產(chǎn)權(quán)的垃圾焚燒發(fā)電整體技術體系，并且各項環(huán)境指標達到國際先進水平。河南天冠企業(yè)集團有限公司利用秸稈等生物質(zhì)制生物乙醇、生物柴油、生物天然氣等生物能源產(chǎn)品，實現(xiàn)了生物質(zhì)的生產(chǎn)轉(zhuǎn)化過程，打造成為綠色、低碳、環(huán)保的循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈。 鞍山鋼鐵集團公司回收礦石近6×106t，減少了廢石排放，有效彌補了礦山生產(chǎn)能力的不足。另外，目前鞍山鋼鐵集團公司擁有一整套世界領先的冶煉渣處理工藝技術，鋼渣處理率達到100%，利用率達到70%，鋼渣中金屬物料提取率達到98%。

國內(nèi)外的實踐經(jīng)驗表明：建設“無廢社會”具有充分的必要性、可行性和可推廣性。雖然我國目前正處在發(fā)展階段，距離國際先進水平尚有差距，但已具備了良好的工作基礎。

四、建設“無廢社會”存在的主要問題

我國固體廢物資源化利用已取得了很大進展，但利用率較低、未形成應有規(guī)模產(chǎn)業(yè)、缺少規(guī)劃和目標，與建設“無廢社會”的長遠目標相距甚遠。具體表現(xiàn)為以下幾個方面。

(一) 尚未提高到國家戰(zhàn)略高度

建設“無廢社會”的本質(zhì)要求與生態(tài)文明建設的內(nèi)在要求高度一致，是構(gòu)建資源循環(huán)型、環(huán)境友好型社會的重要途徑。習近平總書記多次提到要堅持以人民為中心和以人為本，而建設“無廢社會”與人民生活息息相關，符合人民的根本利益，是社會進步的重要標志。但長期以來，建設“無廢社會”尚未提高到生態(tài)文明建設和以人為本的國家戰(zhàn)略高度。

(二) 基礎不牢

法律制度體系不完善、管理不協(xié)調(diào)、標準不明確。盡管我國頒布了《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》等相關法律和制度的文件，其中有涉及固體廢物資源化利用的相關內(nèi)容，但種類覆蓋不全、系統(tǒng)不健全，尚不能形成完整體系。在制度落實和管理方面，令出多門和職責不清的現(xiàn)象比較突出。資源化利用過程中環(huán)境污染防治和環(huán)境風險控制技術等規(guī)范，綜合利用產(chǎn)品的環(huán)境健康風險質(zhì)量控制等標準嚴重缺失。

監(jiān)管不到位。我國現(xiàn)行制度體系中還存在一些監(jiān)管問題，如監(jiān)管機構(gòu)人員少、業(yè)務水平低、缺乏有效的監(jiān)管手段，許多固體廢物的環(huán)境問題監(jiān)管不到位，影響固體廢物資源化利用產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展；對于違法行為的處罰太輕，起不到威懾作用。

資本投入強度不夠，社會資本投入積極性不高。近年來，我國對固體廢物資源化利用的財政支出在整體財政支出中占比相對較低，發(fā)揮作用有限。另外，由于中小企業(yè)投融資渠道少、資源整合能力差，無法獲得明顯的規(guī)模效益，使得社會資本進入固體廢物資源化利用行業(yè)積極性不高。

(三) 經(jīng)濟性和社會參與度不高

由于現(xiàn)有稅收和政府補貼等覆蓋范圍有限、技術創(chuàng)新不夠等原因，固體廢物資源化利用普遍存在處置成本高、盈利點不清晰、經(jīng)濟效益差的問題，影響了整體市場活力。民眾廣泛參與是推動固體廢物正確分類、管理與監(jiān)督的有效途徑，但由于相關信息公開和宣傳不到位，加之資源化利用過程二次污染防治水平不高，公眾對固體廢物資源化認識不足、參與度不高，導致“鄰避效應”凸顯。

五、建設“無廢社會”的戰(zhàn)略建議

(一) 加強頂層設計

要把建設“無廢社會”提升到國家戰(zhàn)略高度，作為全面奔小康補短板的內(nèi)容之一。推動資源產(chǎn)出率、資源循環(huán)利用率等量化指標的廣泛應用，將其作為生態(tài)文明建設的重要戰(zhàn)略指標，納入經(jīng)濟社會發(fā)展評價和政府績效考核體系。逐步構(gòu)建全社會固體廢物分類資源化循環(huán)體系，努力實現(xiàn)全社會資源能源消耗最小化、資源利用最大化，最終形成具有中國特色的循環(huán)經(jīng)濟社會發(fā)展模式，建成“無廢社會”，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的長遠目標。

(二) 夯實基礎

完善法律制度。明確固體廢物相關產(chǎn)業(yè)源頭準入控制、回收、綜合利用等環(huán)節(jié)相關方的法律責任和管理要求，推進生產(chǎn)者責任延伸制、企業(yè)間共生代謝等制度建設，建立資源化利用市場退出機制，不斷優(yōu)化市場結(jié)構(gòu)，提升資源化利用整體水平。

明確標準。建立健全固體廢物資源化利用過程中的污染控制標準體系、綜合利用產(chǎn)品質(zhì)量控制標準體系，重點工業(yè)裝備再制造技術規(guī)范及再制造產(chǎn)品標準體系；建立工業(yè)副產(chǎn)品鑒別標準及質(zhì)量標準體系，從產(chǎn)生源頭控制固體廢物品質(zhì)，促進可利用固體廢物充分資源化。

加強監(jiān)管。要以解決“部門墻”制約為重點，合理配置不同部門的管理責權(quán)，形成分工明確、相互銜接、充分協(xié)作的聯(lián)合監(jiān)管工作機制。并在各級設有從事固體廢物資源化的專業(yè)人員和機構(gòu)，加強固體廢物收集、轉(zhuǎn)移、利用和處置等環(huán)節(jié)的監(jiān)管力度。

重視數(shù)據(jù)統(tǒng)計?；谖覈腆w廢物的數(shù)據(jù)統(tǒng)計還存在統(tǒng)計口徑不一致、統(tǒng)計數(shù)據(jù)不完整、甚至部分種類的固體廢物缺乏統(tǒng)計數(shù)據(jù)的問題，應改進統(tǒng)計方法、擴大統(tǒng)計范圍，提高統(tǒng)計數(shù)據(jù)的準確性和可靠性。

(三) 明確階段目標

到2020年，固體廢物的分類資源化利用應達到形成產(chǎn)業(yè)的堅實基礎和初步產(chǎn)業(yè)規(guī)模；資源化利用技術體系初步完善，資源綜合利用能力達3×109t/a。到2050年，固體廢物分類資源化利用成為成熟而先進的產(chǎn)業(yè)，成為中國現(xiàn)代化的標志和“中國夢”的要素。

(四) 加大政策支持力度

開展“無廢城市”試點。在國內(nèi)選擇有基礎的城市，率先開始建設“無廢城市”試點。在試點基礎上不斷總結(jié)經(jīng)驗，并在全國范圍內(nèi)推廣，為建設“無廢社會”打好基礎。

推動社會參與、加強宣傳教育、夯實社會基礎。改進社會治理模式，主動避免“鄰避效應”，使公眾成為參與者和主人，打造企業(yè)、公眾、政府“鐵三角”，充分發(fā)揮除政府機關外的企業(yè)、社區(qū)、家庭、中介組織和個人等社會力量，培養(yǎng)其參與的積極性。并將固體廢物分類資源化納入國民教育體系工作中，提高全社會對固體廢物資源化利用緊迫性的認識，普及資源循環(huán)理念知識，促進每個公民生活方式的綠色化。

增強投資強度，強化科技支撐能力。強化國家財政專項資金、政府性投資等直接投入對市場的帶動作用，加大國家財政預算在固體廢物資源化領域的投入，同時引導社會資本進入資源化利用產(chǎn)業(yè)市場。以工程實驗室、產(chǎn)學研平臺、產(chǎn)業(yè)孵化器、標準實驗室等為依托，建設資源化利用過程及產(chǎn)品的污染防治技術、標準研究，資源化產(chǎn)品質(zhì)量評估、風險評估等科技支撐體系。

[1] 中華人民共和國國家統(tǒng)計局．中國統(tǒng)計年鑒2015 [M]．北京:國家統(tǒng)計局, 2015.National Bureau of Statistics of the PRC. China statistical yearbook 2015 [M]. Beijing: National Bureau of Statistics of the PRC,2015.

[2] 包云, 姜言欣, 楊廣萍. 城市生活垃圾處理現(xiàn)狀及發(fā)展對策 [J].環(huán)境科學導刊, 2015 (A01): 48-50.Bao Y, Jiang Y X, Yang G P. The status and development countermeasures of municipal solid waste treatment [J]. Environmental Science Survey, 2015 (A01): 48-50.

[3] 中華人民共和國國土資源部. 2015年國土資源主要統(tǒng)計數(shù)據(jù)[Z]. 2015.Ministry of Land and Resources of the PRC. Main statistics on land and resources in 2015 [Z] .2015.

[4] 謝光華. 德國循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀及對我國的啟示 [J]. 江蘇商論,2007 (1): 142-143.Xie G H. Development status of recycling economy in Germany and its implications for China [J]. Jiangsu Commercial Forum,2007(1): 142-143.

[5] 金熙德. 極致的日本垃圾分類 [J]. 世界知識, 2008(11): 12.Jin X D. The best Japanese refuse classification [J]. World Knowledge, 2008 (11): 12.

[6] 藍慶新. 日本發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的法律體系借鑒 [J]. 經(jīng)濟導刊, 2005(10): 90-92.Lan Q X. Japan’s legal system for the development of recycling economy [J]. Economic Herald, 2005 (10): 90-92.

[7] 董鵬. 美國的循環(huán)經(jīng)濟業(yè) [J]. 資源與人居環(huán)境, 2014 (7): 44-45.Dong P. Recycling economy of the United States [J]. Resources and Habitant Environment, 2014 (7): 44-45.

A Preliminary Study on the Strategy of Construction a “No-Waste Society” by Piloting “No-Waste City” to Promote the Resource Utilization of Solid Waste

Du Xiangwan1, Liu Xiaolong2, Ge Qin2, Jiang Lingling2, Cui Leilei1
(1.China Academy of Engineering Physics, Mianyang 621900, Sichuan, China; 2. The CAE Center for Strategic Studies,Beijing 100088, China)

The large amount of solid waste in China, if not properly handled, will cause serious environmental problems, lead to a waste of resources, and bring about adverse effects on society. Solid waste is a misplaced resource; thus, reducing or resource utilization solid waste to build a “no-waste society” will yield significant environmental, social, and economic benefits. Based on an analysis of significant existing problems hindering the construction of a “no-waste society” in China, along with feasibility studies, this paper suggests that it is necessary to promote the resource utilization of solid waste by piloting “no-waste city,” from which to build a “no waste society.” Other strategic suggestions such as strengthening the top-level design, consolidating a foundation, defining stage objectives, and increasing policy support are also proposed in this paper.

“no-waste society”; “no-waste city”; solid waste; resource utilization; strategic suggestions

X22

A

2017-06-16；

2017-07-05

杜祥琬，中國工程物理研究院，高級科學顧問，中國工程院，院士，主要從事應用物理、強激光技術與能源戰(zhàn)略研究；E-mail：duxw@cae.cn

中國工程院咨詢項目“生態(tài)文明建設若干戰(zhàn)略問題研究（二期）”(2015-ZD-16)

本刊網(wǎng)址：www.enginsci.cn

DOI 10.15302/J-SSCAE-2017.04.019