取消特種設(shè)備使用許可 強(qiáng)化事中事后保障安全

張有斐

（江蘇省揚(yáng)中市市場(chǎng)監(jiān)督管理局 鎮(zhèn)江 212200）

取消特種設(shè)備使用許可 強(qiáng)化事中事后保障安全

張有斐

（江蘇省揚(yáng)中市市場(chǎng)監(jiān)督管理局 鎮(zhèn)江 212200）

特種設(shè)備事故85%左右發(fā)生在使用環(huán)節(jié)，無疑是質(zhì)監(jiān)部門監(jiān)管的重點(diǎn)和關(guān)鍵，基層監(jiān)管的主要工作是在特種設(shè)備使用監(jiān)管。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，特種設(shè)備數(shù)量激增，基層監(jiān)管力量嚴(yán)重不足，“人機(jī)矛盾”突出，縣級(jí)局一般監(jiān)管人員只有2-3人，而其中有1/3到1/2的精力花費(fèi)在特種設(shè)備使用許可（注冊(cè)登記）上。筆者認(rèn)為，這浪費(fèi)了寶貴的行政資源，其保障安全的作用又很有限，可以取消此項(xiàng)行政許可，用加強(qiáng)技術(shù)檢查、監(jiān)督抽查、嚴(yán)格執(zhí)法、嚴(yán)肅事故查處等事中事后監(jiān)管措施確保特種設(shè)備安全運(yùn)行。

安全生產(chǎn) 特種設(shè)備 行政許可 改革

特種設(shè)備是社會(huì)生產(chǎn)和生活中廣泛使用的具有較大潛在危險(xiǎn)性的裝備設(shè)施，直接關(guān)系生產(chǎn)安全和公共安全，一旦發(fā)生事故，將嚴(yán)重影響社會(huì)生產(chǎn)生活秩序。經(jīng)過60年的發(fā)展，我國(guó)形成了覆蓋8大類特種設(shè)備，涵蓋設(shè)計(jì)、制造、安裝、改造、修理、經(jīng)營(yíng)、使用和檢驗(yàn)等8個(gè)環(huán)節(jié)的全過程安全監(jiān)管制度，對(duì)特種設(shè)備實(shí)施嚴(yán)格的安全監(jiān)管。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展，特種設(shè)備使用數(shù)量劇增，而安全監(jiān)管力量與設(shè)備快速增長(zhǎng)的客觀需要嚴(yán)重不適應(yīng)。必須加快推進(jìn)安全監(jiān)管體制改革，創(chuàng)新監(jiān)管方式和工作機(jī)制，使之更加科學(xué)、更加合理、更為有效，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供保障。

1 基本情況

我國(guó)現(xiàn)有特種設(shè)備使用數(shù)量高達(dá)1100萬臺(tái)（套），還不包括氣瓶和壓力管道。萬臺(tái)設(shè)備死亡人數(shù)從2010年的0．67下降到2015年的0．36，但與工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家相比，事故率仍然較高，重特大事故仍有發(fā)生，安全形勢(shì)依然嚴(yán)峻[1]。全國(guó)特種設(shè)備數(shù)量從2011年到2015年底增長(zhǎng)了69．86%，年均增長(zhǎng)13．97%，遠(yuǎn)高于GDP的增速。江蘇省揚(yáng)中市是特種設(shè)備使用數(shù)量較少的縣級(jí)市，2015年底設(shè)備數(shù)量也達(dá)6507臺(tái)套，較2011年初增長(zhǎng)了89．3%，年均增長(zhǎng)17．86%。

特種設(shè)備使用環(huán)節(jié)是質(zhì)監(jiān)（市場(chǎng)監(jiān)管）部門監(jiān)管的重點(diǎn)和關(guān)鍵（85%左右的事故發(fā)生在使用環(huán)節(jié)），基層監(jiān)管部門的主要職責(zé)是注冊(cè)登記、日常監(jiān)督檢查、作業(yè)人員資格許可、高能耗設(shè)備的節(jié)能監(jiān)督、安全宣傳、應(yīng)急管理、事故調(diào)查處理等。特種設(shè)備注冊(cè)登記是重要的行政許可制度，也是基層監(jiān)管部門的主要工作之一，其為保障特種設(shè)備安全狀況持續(xù)好轉(zhuǎn)發(fā)揮了積極作用。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，特種設(shè)備數(shù)量激增，以揚(yáng)中市為例，2011年到2015年，每年特種設(shè)備使用許可數(shù)量最多的達(dá)912臺(tái)，最少的也有449臺(tái)，而縣級(jí)局一般安全監(jiān)察人員只有2～3人。雖然基層成立市場(chǎng)監(jiān)管局，但專職的安全監(jiān)察員必須要有1/3到1/2的精力花費(fèi)在特種設(shè)備使用注冊(cè)登記上。

2 使用許可制度的弊端

一是行政資源浪費(fèi)嚴(yán)重。1982年，我國(guó)開展特種設(shè)備普查，摸清底數(shù)，全面建立使用登記制度是非常必要的手段，但當(dāng)時(shí)每年的設(shè)備使用許可數(shù)量?jī)H是現(xiàn)在的幾十分之一。目前，基層監(jiān)管面臨新設(shè)備增長(zhǎng)快，在用設(shè)備監(jiān)管任務(wù)重，事故問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)大等情形[2]，基層安全監(jiān)察人員需要用將近一半的精力實(shí)施特種設(shè)備使用行政許可，浪費(fèi)了寶貴的行政資源，削弱了使用環(huán)節(jié)日常監(jiān)督管理，其保障安全的作用又很有限，得不償失。以揚(yáng)中市為例，每名安全監(jiān)察人員要監(jiān)管3200多臺(tái)設(shè)備（發(fā)達(dá)地區(qū)高達(dá)8000臺(tái)左右），造成“人機(jī)矛盾”突出，要實(shí)施有效監(jiān)管必須從每年700臺(tái)左右的行政許可工作中解脫出來。

二是把關(guān)效果不佳。特種設(shè)備注冊(cè)登記不可能也不必要到現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性核查，而且其使用是動(dòng)態(tài)的，保障安全的把關(guān)作用不大。同時(shí)，注冊(cè)登記時(shí)進(jìn)行的資料審查、數(shù)據(jù)錄入等工作與檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的工作重復(fù)，絕大多數(shù)是無效勞動(dòng)。

三是市場(chǎng)主體活力不足。經(jīng)過開工告知、報(bào)檢、監(jiān)檢等手續(xù)后，特種設(shè)備使用前或使用后30日內(nèi)還要到質(zhì)監(jiān)部門注冊(cè)登記，耗費(fèi)了使用單位大量的時(shí)間和精力，阻礙了創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，束縛了市場(chǎng)主體的活力[3]，也不利于安全主體責(zé)任的落實(shí)，甚至有的使用單位錯(cuò)誤地認(rèn)為通過使用許可后發(fā)生事故責(zé)任是監(jiān)管部門的。

四是不符合公共安全管理的發(fā)展趨勢(shì)?，F(xiàn)在的“全過程安全監(jiān)察”制度的理論基礎(chǔ)是事故致因理論，而新公共管理理論則強(qiáng)調(diào)政府部門的效率更高，處理更靈活，把一些公共管理職能讓渡給社會(huì)組織，緩解市場(chǎng)失靈和政府失靈的問題。因此，完全可以針對(duì)設(shè)備特點(diǎn)和環(huán)節(jié)具體情況調(diào)整許可制度。一些發(fā)達(dá)國(guó)家政府只負(fù)責(zé)立法、授權(quán)、監(jiān)督，具體許可和檢驗(yàn)工作授權(quán)給技術(shù)機(jī)構(gòu)，如，英國(guó)僅對(duì)從事特種設(shè)備監(jiān)督檢驗(yàn)的公告機(jī)構(gòu)（NB）實(shí)施許可，德國(guó)僅對(duì)管道使用許可，日本僅對(duì)使用設(shè)備的合格證和人員資質(zhì)檢查。

3 對(duì)策措施

一是取消使用許可。特種設(shè)備使用注冊(cè)登記是能夠采用事中事后監(jiān)督等其他行政管理方式解決的[4]。可以將其改為檢驗(yàn)登記，有利于突出和落實(shí)設(shè)備使用單位的主體責(zé)任，在使用單位報(bào)檢的基礎(chǔ)上，由檢驗(yàn)單位依法實(shí)施特種設(shè)備安裝監(jiān)督檢驗(yàn)（依據(jù)法規(guī)需要的設(shè)備）或運(yùn)行前檢驗(yàn)（不需要安裝監(jiān)檢的設(shè)備）后，將設(shè)備原始數(shù)據(jù)、使用條件等錄入檢驗(yàn)信息系統(tǒng)，并與監(jiān)察信息系統(tǒng)互聯(lián)互通。這樣，減少了使用許可程序，由于有運(yùn)行前檢驗(yàn)（含安裝監(jiān)檢），取消使用許可帶來的監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)是完全可控的。要強(qiáng)化檢驗(yàn)監(jiān)督，對(duì)使用未經(jīng)運(yùn)行前檢驗(yàn)（含安裝監(jiān)檢）特種設(shè)備的行為依據(jù)使用未經(jīng)檢驗(yàn)合格設(shè)備予以處罰，檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)可采用政府購買服務(wù)的方式確定，主要是依據(jù)檢驗(yàn)和服務(wù)質(zhì)量確定，一個(gè)地區(qū)一類設(shè)備只能由一個(gè)單位承擔(dān)，確保法定檢驗(yàn)的有序競(jìng)爭(zhēng)。特種設(shè)備在經(jīng)檢驗(yàn)合格后即可在定期檢驗(yàn)有效期內(nèi)合法使用。

二是完善法律法規(guī)。要修訂完善法律法規(guī)、安全技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)體系，進(jìn)一步明晰生產(chǎn)、使用、經(jīng)營(yíng)、檢驗(yàn)檢測(cè)單位和監(jiān)管部門的責(zé)任；明確第一責(zé)任人和政府監(jiān)管人員的責(zé)任界限；對(duì)不需要安裝監(jiān)檢的設(shè)備、移動(dòng)式設(shè)備，要制定運(yùn)行前檢驗(yàn)的安全技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，著重檢查設(shè)備的合法性、人員資質(zhì)、使用條件、安全附件（設(shè)施）等情況；要增加對(duì)非法制造不合格設(shè)備等嚴(yán)重違法行為追究刑事責(zé)任的條款；明確委托、授權(quán)部分許可和監(jiān)督檢查給有條件的社會(huì)組織，解決政府監(jiān)管過寬、過細(xì)、過度的問題；安全技術(shù)規(guī)范應(yīng)以基本安全要求和管理要求為重點(diǎn)，用標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定具體實(shí)現(xiàn)方式和技術(shù)方法，解決規(guī)范的規(guī)定過細(xì)、剛性過強(qiáng)、無法及時(shí)更新的問題。

三是強(qiáng)化技術(shù)檢查。在各級(jí)設(shè)立公益類的技術(shù)檢查機(jī)構(gòu)（應(yīng)為全額撥款的事業(yè)單位），特別是在縣（市）級(jí)也應(yīng)設(shè)置，因?yàn)榛鶎邮侵攸c(diǎn)、使用環(huán)節(jié)是關(guān)鍵。技術(shù)檢查機(jī)構(gòu)主要提供行政許可和監(jiān)督檢查相關(guān)的技術(shù)性服務(wù)，重點(diǎn)抽查特種設(shè)備實(shí)際使用過程中的安全技術(shù)狀況，定期檢驗(yàn)質(zhì)量抽查，事故調(diào)查分析與應(yīng)急處置，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)等安全監(jiān)察的技術(shù)支撐工作，一般不從事經(jīng)營(yíng)性檢驗(yàn)業(yè)務(wù)[5]。應(yīng)把熟悉法律法規(guī)、業(yè)務(wù)全面精湛、責(zé)任心較強(qiáng)的檢驗(yàn)人員留在技術(shù)檢查機(jī)構(gòu)，要建立技術(shù)檢查機(jī)構(gòu)人員收入與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)、與當(dāng)?shù)貦z驗(yàn)單位人員收入相匹配的績(jī)效工資增長(zhǎng)機(jī)制，以保持其隊(duì)伍的穩(wěn)定。同時(shí)，可以參考國(guó)外模式，由公益類事業(yè)單位以出資人的身份設(shè)立公益類國(guó)有企業(yè)，將檢驗(yàn)和其它經(jīng)營(yíng)類業(yè)務(wù)剝離至公益類國(guó)有企業(yè)，把控公益類國(guó)有企業(yè)的發(fā)展方向，特別是督促其完成沒有收益或收益較少的安全監(jiān)管任務(wù)，實(shí)現(xiàn)兩者業(yè)務(wù)上的良性互動(dòng)。

四是嚴(yán)格督查執(zhí)法。要不斷完善安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管與特種設(shè)備專業(yè)監(jiān)管相結(jié)合、專業(yè)監(jiān)管與分局基層監(jiān)管相結(jié)合的工作機(jī)制[6]。推動(dòng)建立特種設(shè)備安全多元共治、重大隱患掛牌督辦和公告制度，加大各級(jí)地方政府（含鄉(xiāng)鎮(zhèn)）工作目標(biāo)考核力度，充分發(fā)揮相關(guān)部門的聯(lián)合監(jiān)管作用。要努力實(shí)現(xiàn)從監(jiān)管設(shè)備為主向監(jiān)督企業(yè)為主轉(zhuǎn)變，推進(jìn)企業(yè)落實(shí)安全主體責(zé)任，專業(yè)監(jiān)管（安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)）重點(diǎn)是檢查企業(yè)規(guī)章制度及其執(zhí)行、隱患排查治理、應(yīng)急處置措施、作業(yè)人員持證、設(shè)備的合法性（含定期檢驗(yàn)）等情況，發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為和發(fā)生事故嚴(yán)格依據(jù)法律法規(guī)處理，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估情況組織專項(xiàng)整治，解決突出問題，預(yù)防區(qū)域性、系統(tǒng)性事故風(fēng)險(xiǎn)。

五是發(fā)揮分局作用。市場(chǎng)監(jiān)管體制改革后，基層分局為緩解特種設(shè)備安全監(jiān)管的“人機(jī)矛盾”起到了一定的作用，但是，分局人員的專業(yè)結(jié)構(gòu)、年齡層次、工作經(jīng)歷、任務(wù)繁雜等現(xiàn)況，很難在三到五年內(nèi)承擔(dān)特種設(shè)備安全監(jiān)察的職責(zé)?？梢岳梅志值囟吻?、人頭熟的優(yōu)勢(shì)，通過短期培訓(xùn)，讓其主要負(fù)責(zé)管理（程序）類隱患排查治理、技術(shù)類隱患跟蹤督辦、協(xié)助監(jiān)督檢查、查處違規(guī)行為等工作，以減少安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)的大量事務(wù)性工作，解決特種設(shè)備使用環(huán)節(jié)安全監(jiān)管中存在的突出問題。

4 結(jié)論

綜上所述，取消特種設(shè)備使用登記許可是必要的、也是可行的。在全面深化改革的今天，已經(jīng)具備了取消特種設(shè)備使用許可改革的政策基礎(chǔ)和外部環(huán)境。檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的發(fā)展和信息化技術(shù)的進(jìn)步也為取消許可提供了技術(shù)支撐和后續(xù)保障。我們應(yīng)該深化行政審批制度改革，貫徹中央簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合的改革精神，下決心以取消使用登記為先導(dǎo)，推進(jìn)特種設(shè)備使用環(huán)節(jié)的安全監(jiān)管綜合改革，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，為促進(jìn)供給側(cè)改革、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)主體活力作出貢獻(xiàn)。

[1] 質(zhì)檢總局關(guān)于2015年全國(guó)特種設(shè)備安全狀況情況的通報(bào)[Z].

[2] 楊恒春，張有斐．增強(qiáng)特種設(shè)備安全監(jiān)察有效性的思考[J]．江蘇安全生產(chǎn)， 2009，(10)：41-42

[3] 符棟良．特種設(shè)備使用與監(jiān)管的博弈分析[J]．化工裝備技術(shù)，2013，34(2)：57-60.

[4] 席濤．市場(chǎng)失靈與《行政許可法》 —— 《行政許可法》的法律經(jīng)濟(jì)學(xué)分析[J]．比較法研究，2014，(3)：50-67.

[5] 質(zhì)檢總局關(guān)于印發(fā)《特種設(shè)備安全監(jiān)管改革頂層設(shè)計(jì)方案》的通知（國(guó)質(zhì)檢特[2016]91號(hào)）[Z]

[6] 張立文，肖傳冰．淺議特種設(shè)備使用環(huán)節(jié)分類監(jiān)管[J]．品牌與標(biāo)準(zhǔn)化，2011，(12)：79-80.

Cancelling the Usage Permit of Special Equipment
Strengthening in the Courts and Afterwards Safety Guarantee

Zhang youfei
(Market supervision administration of Yangzhong City, Jiangsu Province Zhenjiang 212200)

About 85% accident of special equipment occurred during the usage, which is undoubtedly the key of the quality supervision departments of supervision. The main work of grass-roots supervision is to use supervision in special equipment. With the rapid development of social economy, the number of special equipment is increasing, grassroots regulatory power is in shortage, "man-machine” contradiction becomes prominent, county bureau of the general supervision has only 2-3 people, of which 1/3 to 1/2 is working on special equipment license (Registration). The author believes that this waste administrative resources, its security role is very limited. It is suggested to cancel the administrative licensing, strengthen inspection, supervision and inspection, strict law enforcement, serious accident investigation and other things in the post regulatory measures to ensure the safe operation of special equipment.

Safety in production Special equipment Administrative licensing Reform

X924．1

B

1673-257X（2017）03-0061-03

10．3969/j．issn．1673-257X．2017．03．011

張有斐(1965～)，男，本科，局長(zhǎng)，工程師，從事特種設(shè)備安全監(jiān)察工作。

2016-10-25）