我國土地利用規(guī)劃編制存在的問題

胡濤 劉澤鑫 張曉（.無棣縣土地征收儲(chǔ)備交易管理中心山東無棣5900.無棣縣國土資源局經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)分局山東無棣5900 .山東衛(wèi)測地理信息科技有限公司山東無棣5900）

我國土地利用規(guī)劃編制存在的問題

胡濤1劉澤鑫2張曉3
（1.無棣縣土地征收儲(chǔ)備交易管理中心山東無棣2519002.無棣縣國土資源局經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)分局山東無棣251900 3.山東衛(wèi)測地理信息科技有限公司山東無棣251900）

人類社會(huì)發(fā)展伴隨著土地利用的演變，人類社會(huì)發(fā)展史就是一部人類適應(yīng)土地，改造土地和利用土地的歷史。土地面積有限性和土地需求增長性是土地利用領(lǐng)域中永恒的主題，也是土地利用規(guī)劃產(chǎn)生的客觀必要性。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及可持續(xù)理念的提出，人們對土地的認(rèn)識(shí)不同于以前，它既是經(jīng)濟(jì)問題、社會(huì)問題也是環(huán)境問題。為了使土地利用能夠符合可持續(xù)發(fā)展的要求，就要做好土地規(guī)劃工作，分析規(guī)劃編制中存在的問題，不斷改進(jìn)規(guī)劃方法、規(guī)劃內(nèi)容，使規(guī)劃與現(xiàn)實(shí)相吻合。當(dāng)前土地利用規(guī)劃編制面臨許多問題,直接影響到規(guī)劃編制及后期規(guī)劃的實(shí)施與管理,本文針對土地利用規(guī)劃中存在的主要問題進(jìn)行初步的研究，并提出相應(yīng)解決的對策,搞好規(guī)劃編制與實(shí)施的銜接，充分發(fā)揮規(guī)劃在土地利用及管理方面的職能,確保資源的合理利用和經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。

土地利用規(guī)劃；編制中存在問題；對策研究

1 目前我國土地利用規(guī)劃開展的基本情況

1986年，中央政府成立國家土地管理局，頒布《土地管理法》，明確規(guī)定了土地利用總體規(guī)劃的法律地位，從1987年開始，先后組織開展了國家、省級、市、縣、鄉(xiāng)五級土地利用總體規(guī)劃的編制實(shí)施工作，我們習(xí)慣將這輪規(guī)劃稱為第一輪規(guī)劃。

1998年，國土資源部組建又進(jìn)一步加強(qiáng)了城鄉(xiāng)土地的統(tǒng)一規(guī)劃、保護(hù)、利用和管理。自1997年開始，在國家的統(tǒng)一部署下，各級部門開展了國家、省級、地市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用規(guī)劃編制，1999年4月,《國家土地利用總體規(guī)劃綱要（1997-2010）》經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施；到2001年2月，112個(gè)市級級土地利用總體規(guī)劃上報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施，其中地方各級土地利用總體規(guī)劃業(yè)陸續(xù)開始。這可以看作是第二輪規(guī)劃。

2005年我國著手開展第三輪土地利用總體規(guī)劃修編工作，這輪規(guī)劃將成為2020年以前我國城鄉(xiāng)建設(shè)、土地管理的綱領(lǐng)性文件。

以土地利用總體規(guī)劃為基礎(chǔ)和依據(jù)，各級國土資源部門還開展了土地開發(fā)整理專項(xiàng)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃設(shè)計(jì)的編制工作。經(jīng)過十多年,尤其是1997年以來積極而富有成效的探索，我國土地利用規(guī)劃促進(jìn)了耕地保護(hù)和土地的集約、合理利用，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，其在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的積極作用日益顯現(xiàn)。

2 我國土地利用規(guī)劃編制的作用與意義

編制和實(shí)施土地利用規(guī)劃是解決各種土地利用矛盾的重要手段，也是保證國民經(jīng)濟(jì)順利發(fā)展的重要措施。因此，土地利用規(guī)劃對實(shí)現(xiàn)我國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)具有重要意義和作用。

2.1 編制和實(shí)施土地利用規(guī)劃是合理利用土地的基礎(chǔ)

土地利用規(guī)劃是與土地的自然條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件和國民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的土地利用長遠(yuǎn)規(guī)劃，因此它是合理利用土地的基礎(chǔ)和依據(jù)。長期以來，由于種種原因我國土地利用處在無規(guī)劃的盲目利用狀態(tài)，以致造成水土流失加劇，土地沙化和鹽堿化面積擴(kuò)大，耕地質(zhì)量下降，非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地亂占濫用，土地利用結(jié)構(gòu)和布局不盡合理，土地資源未能充分利用等種種問題。為了解決這些問題，防止土地利用的短期行為繼續(xù)發(fā)生，使土地資源得到優(yōu)化配置和充分利用，迫切需要編制土地利用總體規(guī)劃，對土地利用的方向、結(jié)構(gòu)、布局作出符合全局利益和長遠(yuǎn)利益的宏觀規(guī)劃，借以指導(dǎo)各個(gè)局部的土地開發(fā)、利用、整治、改良和保護(hù)，為改善土地利用環(huán)境、提高土地利用率和土地利用的綜合效益創(chuàng)造良好的條件。

2.2 土地利用規(guī)劃為國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展創(chuàng)造有利條件

土地是一切生產(chǎn)、建設(shè)和人民生活不可缺少的物質(zhì)條件。我國人口眾多，人均土地和人均耕地面積僅及世界人均面積的1/3左右，而且農(nóng)業(yè)后備土地資源不足。在人口持續(xù)增長、經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展、人民生活水平日益提高、城鄉(xiāng)建設(shè)用地勢必進(jìn)一步擴(kuò)大的形勢下，對數(shù)量有限的土地資源如不做出統(tǒng)籌兼顧的長遠(yuǎn)安排，不加控制，任其自由占用和隨意擴(kuò)展，必將制約國民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展和人民生活水平的不斷提高。過去我國土地利用無宏觀長遠(yuǎn)規(guī)劃，導(dǎo)致土地利用宏觀失控的后果，已經(jīng)為我們提供了深刻的教訓(xùn)。

2.3 土地利用規(guī)劃是國家實(shí)行用途管制的基礎(chǔ)

國家按照土地利用規(guī)劃規(guī)定每一塊土地的用途，實(shí)行土地用途管制?！锻恋毓芾矸ā吩诳倓t中明確規(guī)定：“使用土地的單位和個(gè)人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途使用土地”?？梢?，國家實(shí)行土地用途管制制度，必須以土地利用規(guī)劃作為基礎(chǔ)和依據(jù)。

2.4 土地利用規(guī)劃可以有效協(xié)調(diào)人地關(guān)系和各部門用地矛盾

我國后備土地資源不足，人地矛盾尖銳，要保證吃飯和建設(shè)的需求，協(xié)調(diào)各部門用地矛盾，保證國家“一要吃飯、二要建設(shè)、三要保護(hù)環(huán)境”的土地利用基本方針的貫徹落實(shí)，必須編制好各級土地利用總體規(guī)劃，合理分配和高效利用有限的土地資源，改善生態(tài)環(huán)境，為各行業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的土地條件，實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、協(xié)調(diào)、持續(xù)發(fā)展。

3 我國土地利用規(guī)劃編制中存在的問題

3.1 規(guī)劃編制中缺乏對不確定性的重視

土地利用規(guī)劃中不確定性內(nèi)含于規(guī)劃編制、審批、實(shí)施和管理之中，在不考慮未來不確定性因素情況下，在不同的規(guī)劃階段中出現(xiàn)規(guī)劃與實(shí)際之間偏差，即出現(xiàn)規(guī)劃方案不適應(yīng)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體實(shí)踐，不能發(fā)揮控制或引導(dǎo)土地利用的作用，未能達(dá)到預(yù)期效果，在實(shí)施中被重大調(diào)整和修改等，直接影響規(guī)劃的實(shí)際效果。傳統(tǒng)規(guī)劃理念認(rèn)為，規(guī)劃是確定的。規(guī)劃中采用的基本數(shù)據(jù)來自預(yù)測，并設(shè)定各項(xiàng)預(yù)測參數(shù)在規(guī)劃期限內(nèi)是不變的。也就是說，從過去預(yù)測將來的外推過程中，不僅存在過去資料的真實(shí)性的不確定性，也存在過去和將來相似程度的不確定性。在此種條件下編制的是確定性規(guī)劃。這樣的規(guī)劃與未來社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間存在很大偏差，確定的規(guī)劃也會(huì)失敗，規(guī)劃不再是引導(dǎo)未來土地利用和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而滯后于后者，甚至對于后者發(fā)生阻礙的作用。究其原因就在于人們對未來的無知或知識(shí)有限所造成的，是規(guī)劃中不確定因素作用的結(jié)果。

3.2 土地利用規(guī)劃編制的質(zhì)量問題

目前土地利用規(guī)劃編制中規(guī)劃文本與規(guī)劃圖件都存在一定的問題。首先規(guī)劃文本有抄襲現(xiàn)象，顯然這樣的規(guī)劃文本現(xiàn)實(shí)意義不強(qiáng)，并不能對土地利用起到指導(dǎo)性的作用，喪失了規(guī)劃的意義；其次，規(guī)劃圖件有些底圖內(nèi)容與現(xiàn)實(shí)不相符，這樣的圖件只是“紙上畫畫，墻上掛掛”，沒有實(shí)用價(jià)值。在土地利用總體規(guī)劃中，指標(biāo)只有數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，沒有質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，例如耕地保有量，強(qiáng)調(diào)保持耕地占補(bǔ)平衡，而對于新開發(fā)耕地的質(zhì)量卻沒有一個(gè)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，無法保證新開墾耕地的質(zhì)量。

3.3 土地利用規(guī)劃隨意性大

在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的今天，GDP成為衡量一個(gè)地區(qū)發(fā)展好壞的指標(biāo)。很多地方政府官員為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，為了提高自己的政績而全然不顧土地利用規(guī)劃的嚴(yán)肅性及權(quán)威性，隨意利用土地。在我國不少地方土地利用總體規(guī)劃只是一種形式，當(dāng)?shù)胤浇?jīng)濟(jì)發(fā)展需要用地時(shí)，若該塊土地不是指標(biāo)用地，只要通過規(guī)劃修編或者規(guī)劃調(diào)整就可以實(shí)現(xiàn)。當(dāng)有相當(dāng)可觀收益的項(xiàng)目需要占用土地是，一些地方干部為了自己的政績，為了吸引擁有這些項(xiàng)目的外資企業(yè)或者內(nèi)資企業(yè)到本地安家落戶，給予對方的優(yōu)惠政策往往超越了土地土地利用總體規(guī)劃的要求，造成土地資源的低效配置和極大浪費(fèi)。

3.4 土地利用規(guī)劃中存在協(xié)調(diào)不合理的問題

首先當(dāng)前規(guī)劃編制中沒有將保護(hù)耕地，節(jié)約用地與居民點(diǎn)用地和道路用地的布局很好的結(jié)合起來，結(jié)果導(dǎo)致規(guī)劃滯后，為了城市化進(jìn)程，為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與規(guī)劃相背離。其次是土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃之間存在較大矛盾，城市發(fā)展就需要占用土地，而土地利用規(guī)劃編制的根本目的就是為了維護(hù)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。由于二者主管部門不一樣，用地分類標(biāo)準(zhǔn)存在差異，使用的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不一樣、工作方法上不一致及規(guī)劃期限等方面不一致，造成了兩大規(guī)劃之間的脫節(jié)甚至矛盾沖突。

4 土地利用規(guī)劃編制中存在問題的解決措施

4.1 提高對規(guī)劃中不確定性的認(rèn)識(shí)

未來的不確定性是土地利用規(guī)劃中普遍存在的問題，有關(guān)未來的唯一確定因素就是未來的不確定性，從一定意義上講，土地利用規(guī)劃的主要任務(wù)就是發(fā)覺、識(shí)別、評估和處理不確定性。一般來講，土地利用規(guī)劃中不確定性大致可分為數(shù)量不確定性和模型不確定性，具體又分為，目標(biāo)不確定性、方法不確定性、實(shí)施不確定性和本底不確定性以及由上述不確定性組合生成的不確定性。由于土地利用規(guī)劃中涉及眾多變量，其中存在一定數(shù)量的不確定性變量，且變量之間存在著錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系，應(yīng)用經(jīng)驗(yàn)方法是無法解決問題的，為此，必須建立模型并依靠計(jì)算機(jī)來求解。

不確定性因素的不穩(wěn)定性特征，要求規(guī)劃過程中必須具有充分彈性，從而為影響規(guī)劃的敏感區(qū)提供充足的彈性空間?？茖W(xué)地應(yīng)對不確定性變量，實(shí)現(xiàn)土地利用規(guī)劃多目標(biāo)函數(shù)，要求規(guī)劃方法具有一定的彈性，使之成為剛性+彈性(確定性+不確定性)的規(guī)劃。

4.2 加強(qiáng)規(guī)劃的監(jiān)測和評估

規(guī)劃的監(jiān)測和評估是土地利用規(guī)劃的重要環(huán)節(jié)，通過實(shí)施、修改土地利用規(guī)劃、監(jiān)測與評估土地利用規(guī)劃執(zhí)行情況等方式，對土地利用規(guī)劃進(jìn)行實(shí)施管理是增強(qiáng)土地利用規(guī)劃有效性、改進(jìn)土地利用規(guī)劃的重要手段，首先要建立土地利用規(guī)劃實(shí)施情況，進(jìn)行定期監(jiān)督與評估的制度。其次，規(guī)范土地利用規(guī)劃的修改制度，對修改的標(biāo)準(zhǔn)、程序和辦法等進(jìn)行規(guī)范化的管理。第三，充分利用遙感、地理信息系統(tǒng)等現(xiàn)代技術(shù)建立土地利用規(guī)劃實(shí)施管理信息系統(tǒng)，對土地利用規(guī)劃的實(shí)施情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理。

4.3 保證土地規(guī)劃與城市規(guī)劃的協(xié)調(diào)性

保證規(guī)劃執(zhí)行的協(xié)調(diào)性。土地利用總體規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，城市總體規(guī)劃在建設(shè)用地規(guī)模上應(yīng)嚴(yán)格服從土地利用總體規(guī)劃化。原已批準(zhǔn)的城市建設(shè)用地規(guī)模超過了土地利用總體規(guī)劃劃定的建設(shè)用地范圍的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)修改，按土地利用總體規(guī)劃劃定的建設(shè)用地范圍修改城市規(guī)劃，保護(hù)好農(nóng)用地特別是耕地，實(shí)現(xiàn)各類土地資源的綜合協(xié)調(diào)和永續(xù)利用。成立國家、省、市、縣兩個(gè)規(guī)劃編制與協(xié)調(diào)委員會(huì)，負(fù)責(zé)對重大問題的協(xié)調(diào)，比如規(guī)劃思想、城市發(fā)展邊界等；二者使用統(tǒng)一的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和用地分類標(biāo)準(zhǔn)，同步編制。

結(jié)語

本文主要介紹了我國目前土地利用規(guī)劃編制開展的基本情況，據(jù)此提出我國土地利用規(guī)劃編制存在的問題，又針對這些問題提出了一些切實(shí)可行的對策，這些對策可以改進(jìn)土地利用規(guī)劃編制中的不足之處，讓土地利用規(guī)劃更好的指導(dǎo)土地資源的合理利用，更好地為國民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)。

[1]王萬茂.科學(xué)出版社.《土地利用規(guī)劃學(xué)》.

[2]蔡玉梅，謝俊奇.改革開放以來我國土地利用規(guī)劃的評價(jià)[J].資源調(diào)查與評價(jià)，2005，22卷.

[3]王萬茂，王群.土地利用規(guī)劃中不確定性的識(shí)別和處理研究[J].中國人口·資源與環(huán)境，2011年，21卷(10).

[4]陳書廣.我國土地規(guī)劃在編制和實(shí)施過程中存在的問施[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技，2009年，20卷(1).

胡濤，性別男，民族漢，學(xué)歷大學(xué)本科，工作單位：無棣縣土地征收儲(chǔ)備交易管理中心