淺析碳排放交易制度的起源與歷史發(fā)展

潘曉濱（天津財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院天津市河西區(qū)300222）

淺析碳排放交易制度的起源與歷史發(fā)展

潘曉濱
（天津財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院天津市河西區(qū)300222）

碳排放交易制度作為一類嶄新的環(huán)境治理工具，在全球范圍逐漸推廣開來(lái)。其將經(jīng)濟(jì)學(xué)原理與法學(xué)理念相融合，應(yīng)用于溫室氣體排放控制與減緩氣候變化的思路已經(jīng)在越來(lái)越大的國(guó)家和地區(qū)獲得認(rèn)可。在《巴黎氣候協(xié)定》達(dá)成后，自下而上的國(guó)家自主貢獻(xiàn)模式將成為各國(guó)履行氣候責(zé)任的重要方式，而碳排放交易制度由于能夠?qū)崿F(xiàn)最小成本減排，而成為各國(guó)決策者的首選制度工具。

碳排放交易制度；市場(chǎng)機(jī)制；制度起源；歷史發(fā)展

1 碳排放交易制度的起源

自1972年斯德哥爾摩人類環(huán)境大會(huì)召開以來(lái)，國(guó)際環(huán)境治理以及國(guó)際環(huán)境法已經(jīng)經(jīng)歷了50多年的發(fā)展歷程。很難想象的是，即使是1992年里約環(huán)境與發(fā)展大會(huì)召開，國(guó)際社會(huì)針對(duì)全球氣候變暖積極協(xié)商采取集體行動(dòng)之時(shí)，將溫室氣體排放治理納入到市場(chǎng)交易的框架下仍然是一項(xiàng)全人類很難認(rèn)同的嶄新理念模式。盡管曾經(jīng)飽受批評(píng)，碳排放交易制度體系仍然在全人類應(yīng)對(duì)氣候變化的大背景下獲得了生機(jī)，無(wú)論在國(guó)際治理層面，還是區(qū)域、國(guó)家和地區(qū)治理層面，該制度體系都煥發(fā)出旺盛的生命力。碳排放交易最早由美國(guó)提出并應(yīng)用于針對(duì)電廠二氧化硫排放以及交通部門氮氧化物排放的大氣污染治理之中，隨后被《京都議定書》在其靈活履約機(jī)制中納入考慮范圍。歐盟作為第一個(gè)“吃螃蟹的人”，率先在跨國(guó)家層面將溫室氣體排放交易付諸實(shí)施，并將其融入到歐洲國(guó)家的一體化進(jìn)程之中。伴隨著歐盟的示范效應(yīng)，碳排放交易逐漸在全球范圍內(nèi)，尤其在21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)最具活力且同樣面臨全球環(huán)境保護(hù)壓力的亞太地區(qū)推廣開來(lái)。

隨著排放交易這種嶄新的環(huán)境治理工具在全球范圍推廣開來(lái)，將經(jīng)濟(jì)學(xué)與法學(xué)理念相融合應(yīng)用于環(huán)境保護(hù)的思路已經(jīng)在越來(lái)越大的范圍內(nèi)獲得認(rèn)可。與通過(guò)設(shè)置環(huán)境侵權(quán)責(zé)任或單獨(dú)的命令控制手段相比，碳排放交易模式屬于一類基于市場(chǎng)手段的制度工具，其比較優(yōu)勢(shì)在于在該制度框架下，納入管制的排放源可以根據(jù)自身運(yùn)營(yíng)情況，自行決定是否進(jìn)行減排行動(dòng)以及進(jìn)行減排活動(dòng)的力度。[1]因?yàn)榕欧判袨閷⑹且豁?xiàng)有成本的活動(dòng)，與此相對(duì)應(yīng)，減排則是在一項(xiàng)可以獲得收益的行為。由于單一個(gè)體減排成本的差異性，在宏觀層面，納入的排放源數(shù)量越多，越有利于在全經(jīng)濟(jì)體系范圍實(shí)現(xiàn)減排，而在微觀層面，由于現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，單個(gè)排放源不得不將排放成本納入到生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策之中。

2 碳排放交易制度的概念界定

所謂碳排放交易，綜合國(guó)際能源署（IEA）、國(guó)際排放交易協(xié)會(huì)（IETA）和國(guó)際碳伙伴關(guān)系組織（ICAP）等一些國(guó)際權(quán)威機(jī)構(gòu)的定義，是指管理者用于實(shí)現(xiàn)特定環(huán)境目標(biāo)而將特定參與者納入管理并允許其在市場(chǎng)上進(jìn)行履約工具自由交易以實(shí)現(xiàn)最低成本和最大收益減排活動(dòng)的靈活性制度體系。這里有幾個(gè)重要的概念要點(diǎn)：其一，碳排放交易的管理者不僅包括依據(jù)國(guó)際法成立以及條約授權(quán)的國(guó)際組織，也包括區(qū)域、國(guó)家和地方層面的行政主體；其二，碳排放交易的參與者，即包括承擔(dān)國(guó)際法律義務(wù)的國(guó)家，如京都第一承諾期中承擔(dān)量化減排責(zé)任的附件I國(guó)家，也包括以工商企業(yè)為代表的、屬于國(guó)家和地區(qū)管轄范圍內(nèi)的排放實(shí)體。其三，履約工具由管理者創(chuàng)設(shè)，并由參與者進(jìn)行交易，是管理者實(shí)現(xiàn)特定環(huán)境目標(biāo)的重要手段，其形式既可以包括納入強(qiáng)制減排的排放實(shí)體所獲得的排放配額（Allowance），也包括進(jìn)行減排努力后而獲得減排信用（Credit）。其四，碳排放交易與稅收一起都屬于基于市場(chǎng)的環(huán)境管理手段，與命令控制型手段相對(duì)應(yīng)，[2]是一種通過(guò)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)方式影響排放主體自主減排進(jìn)而達(dá)到特定環(huán)境目標(biāo)的手段，履約工具的價(jià)格信號(hào)是經(jīng)濟(jì)激勵(lì)傳遞的重要載體，引導(dǎo)減排成本不同的排放實(shí)體以最低成本或最大收益實(shí)現(xiàn)減排完成履約。其五，排放交易并非由單一制度構(gòu)成，而是一整套涵蓋履約工具的設(shè)定與初始分配、具有法定履約義務(wù)的參與者的劃定、二級(jí)市場(chǎng)構(gòu)建與監(jiān)管以及各項(xiàng)保障機(jī)制的靈活性制度體系。

根據(jù)所管控排放物質(zhì)的不同，排放交易又可以分為多種類型，美國(guó)是這一制度的主要先行者，如美國(guó)全國(guó)所實(shí)施的專門針對(duì)電力部門二氧化硫排放的酸雨計(jì)劃，針對(duì)氟氯烴等臭氧消耗物質(zhì)生產(chǎn)的總量控制與交易項(xiàng)目，美國(guó)洛杉磯地區(qū)針對(duì)二氧化硫與氮氧化物的區(qū)域清潔空氣激勵(lì)市場(chǎng)項(xiàng)目（RECLAIM），歐盟在2005年之后開始實(shí)施的排放交易體系（EU-ETS）。[3]其中，碳排放交易（GHG Emissions Trading）是一種專門針對(duì)溫室氣體排放的排放交易形式，也是排放交易與溫室氣體相結(jié)合后，所形成的當(dāng)前最為重要的制度體系。與管控其他類型污染物的排放交易體系不同，由于溫室氣體的全球流動(dòng)性、導(dǎo)致氣候變化成因科學(xué)上的不確定性、以及溫室氣體排放與傳統(tǒng)類型能源消耗和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高度相關(guān)性，溫室氣體排放交易的實(shí)施，尤其是履約工具的設(shè)定及其分配方式的選擇，必須在國(guó)際、區(qū)域和國(guó)家內(nèi)部環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)之間進(jìn)行多層級(jí)的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。

3 碳排放交易的歷史發(fā)展

碳排放交易的實(shí)踐雖然僅僅經(jīng)歷了不到20年的時(shí)間，但其理論形成和技術(shù)發(fā)展卻經(jīng)歷了超過(guò)半個(gè)世紀(jì)的準(zhǔn)備期。

一方面，科學(xué)技術(shù)發(fā)展以及全球氣候變化的事實(shí)不斷提升全球范圍內(nèi)控制溫室氣體排放的緊迫性，應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)際法發(fā)展不斷推動(dòng)著針對(duì)溫室氣體排放的全球治理。無(wú)論是京都機(jī)制下的“自上而下”強(qiáng)制減排模式，還是2015年達(dá)成《巴黎協(xié)定》所確立的“自下而上”的國(guó)家自主貢獻(xiàn)減排模式。無(wú)論在哪種模式下，其中一個(gè)重要方面都是基于減少以二氧化碳為主要溫室氣體排放的減緩氣候變化措施的實(shí)施，各國(guó)都面臨著進(jìn)行溫室氣體減排和控排的現(xiàn)實(shí)壓力。由于不同國(guó)家之間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展階段和資源稟賦的差異，客觀上影響著溫室氣體減排成本以及在應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題上的態(tài)度，如何實(shí)現(xiàn)最優(yōu)成本的減排為排放交易引入到溫室氣體控排領(lǐng)域提供了現(xiàn)實(shí)需求。

另一方面，在全球治理溫室氣體排放的現(xiàn)實(shí)需求驅(qū)動(dòng)下，碳排放交易也在逐步經(jīng)歷著由理論階段向?qū)嵺`階段的成熟化過(guò)渡。福利經(jīng)濟(jì)學(xué)與新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的發(fā)展為排放交易的提出奠定了重要的理論基礎(chǔ)，其中以外部性理論和庇古稅以及科斯定理影響最大。排放交易這一概念最早提出則是源自1968年北美著名學(xué)者戴爾斯在其《污染、財(cái)產(chǎn)權(quán)與價(jià)格：一篇關(guān)于政策制定與經(jīng)濟(jì)學(xué)的論文》研究專著中的論斷。[4]以此作為理論基礎(chǔ)，1975年美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局開始試驗(yàn)采用排放交易進(jìn)行大氣污染治理，并通過(guò)1990年版《清潔空氣法》將排放交易制度以立法的形式加以確立，自此排放交易開始被應(yīng)用于美國(guó)各種類型的污染物治理項(xiàng)目當(dāng)中，其中以美國(guó)國(guó)內(nèi)實(shí)施的酸雨項(xiàng)目最具代表性。

在國(guó)際層面，排放交易被逐步推廣到《蒙特利爾議定書》用于治理臭氧消耗物質(zhì)的淘汰，并作為一項(xiàng)靈活履約機(jī)制加入到《京都議定書》中用于附件I國(guó)家之間的溫室氣體排放配額交易。由于國(guó)際減排責(zé)任機(jī)制的難以確定，各國(guó)在減排目標(biāo)的設(shè)定存在明顯分歧，國(guó)際層面的溫室氣體排放交易并非成功，但在區(qū)域、國(guó)家和地區(qū)層面，由于存在單一的權(quán)力機(jī)構(gòu)，很容易確立其管轄范圍的溫室氣體減排目標(biāo)，因此排放交易可以很成功地付諸實(shí)施。在實(shí)施聯(lián)盟范圍統(tǒng)一碳稅政策流產(chǎn)，以及在英國(guó)以及丹麥成功運(yùn)轉(zhuǎn)本國(guó)的溫室氣體排放交易之后，歐盟自2005年開始在所有成員國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施溫室氣體排放交易，是否加入歐盟排放交易體系也成為非歐盟成員國(guó)的歐洲國(guó)家加入歐盟的入場(chǎng)券。從2005年啟動(dòng)至2017年的12年期間，歐盟排放交易體系已經(jīng)進(jìn)入了第三階段，期間排放交易體系中的核心規(guī)則幾經(jīng)矯正，為全球通過(guò)市場(chǎng)手段應(yīng)對(duì)氣候變化做出了表率。

由于具有以最小成本履行減排責(zé)任的潛在優(yōu)勢(shì)，碳排放交易的制度模式逐步在世界范圍獲得推廣，其他國(guó)家尤其是亞太國(guó)家紛紛加以效仿。其他的碳排放交易制度陸續(xù)出現(xiàn)在歐洲非歐盟成員國(guó)的瑞士、挪威、列支敦士登和愛爾蘭，其中瑞士建立了獨(dú)立的排放交易體系并逐步實(shí)現(xiàn)與歐盟制度的對(duì)接，而其他三個(gè)國(guó)家則選擇修改本國(guó)的財(cái)稅政策（如碳稅）從而融入歐盟一體化的排放交易配額管理中。而在北美，排放交易制度體系的確立卻幾經(jīng)波折，作為國(guó)際氣候談判傘形國(guó)家集團(tuán)的領(lǐng)袖，美國(guó)在應(yīng)對(duì)氣候變化的政治意愿始終不足，在2009年美國(guó)《清潔能源與安全法案》流產(chǎn)后，在全美范圍內(nèi)建立全國(guó)統(tǒng)一的溫室氣體排放交易已經(jīng)不可能，但在地區(qū)層面，涵蓋美國(guó)中東部的區(qū)域溫室氣體減排行動(dòng)（RGGI）、以及涵蓋美國(guó)西部州和加拿大省的跨國(guó)西部氣候倡議（WCI）卻蓬勃開展起來(lái)，目前美國(guó)的加州和加拿大魁北克省已經(jīng)在2013年實(shí)施排放交易，并進(jìn)行兩區(qū)域統(tǒng)一的碳市場(chǎng)對(duì)接，同時(shí)美國(guó)的華盛頓州、俄勒岡州、加拿大的曼尼托巴省和安大略省也在積極準(zhǔn)備實(shí)施本地排放交易。[5]而在經(jīng)濟(jì)最為活躍的亞太地區(qū)，國(guó)家層面的澳洲、新西蘭、韓國(guó)和哈薩克斯坦分別實(shí)施了本國(guó)的排放交易，而地區(qū)層面的日本東京都和埼玉縣、中國(guó)的七個(gè)省市排放交易試點(diǎn)實(shí)施了地區(qū)范圍內(nèi)的排放交易，中國(guó)國(guó)家層面的統(tǒng)一碳排放交易體系也即將在2017年下半年正式啟動(dòng)。

結(jié)語(yǔ)

在氣候變暖的現(xiàn)實(shí)驅(qū)動(dòng)下，尤其是在《巴黎協(xié)定》正式確立2攝氏度溫控目標(biāo)以及自下而上的國(guó)家自主貢獻(xiàn)模式后，各個(gè)主權(quán)國(guó)家以及其治下的地區(qū)政府都將更加積極地承擔(dān)氣候責(zé)任，能夠?qū)崿F(xiàn)最小成本減排的溫室氣體排放交易將越發(fā)成為這些國(guó)家和地區(qū)管理者的首選制度工具。[6]但考慮到不同國(guó)家和地區(qū)的發(fā)展階段、政治背景、產(chǎn)業(yè)布局以及認(rèn)知差異，所采用的碳排放交易的制度類型并非完全一致。參考文獻(xiàn)

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[6]潘曉濱.論氣候責(zé)任的道德維度及其對(duì)世義務(wù)轉(zhuǎn)變[J].道德與文明，2017(1):127.

本文是教育部社科基地重大項(xiàng)目“低碳社會(huì)發(fā)展環(huán)境法制保障研究”（項(xiàng)目號(hào)：13JJD82001）和中國(guó)清潔發(fā)展機(jī)制基金贈(zèng)款項(xiàng)目“關(guān)于進(jìn)行碳強(qiáng)度減排、將天津?yàn)I海新區(qū)建成低碳經(jīng)濟(jì)示范區(qū)的試點(diǎn)方案與配套政策研究”（項(xiàng)目號(hào)：2012023）的階段性成果。

潘曉濱（1983-），男，天津市人，漢族，法學(xué)博士，天津財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院講師，主要研究方向?yàn)閲?guó)際環(huán)境法、應(yīng)對(duì)氣候變化法、碳排放交易制度。