抗洪搶險行動中軍地應急救援力量模塊化運用研究

肖毫偉 楊明宇

抗洪搶險行動中軍地應急救援力量模塊化運用研究

肖毫偉 楊明宇

抗洪搶險行動涉及地域廣、任務(wù)繁重緊急、參與處置力量多元，搶險行動事關(guān)廣大災區(qū)群眾生命財產(chǎn)安全，需要在抗洪聯(lián)合指揮部的領(lǐng)導下整合各方救援力量，實現(xiàn)專業(yè)救援力量、武裝力量和志愿者三者模塊化編組運用，統(tǒng)一部署行動任務(wù)，合理調(diào)配救災資源運力，通力協(xié)作搞好后勤保障，實現(xiàn)應急救援行動的統(tǒng)一、有序、高效和持續(xù)。

抗洪搶險 應急救援 模塊化

2016年，受厄爾尼諾現(xiàn)象影響，我國氣候異常復雜，洪澇災害多發(fā)頻發(fā)，嚴重威脅人民生命財產(chǎn)安全。贏得抗洪搶險行動決定性勝利是各應急救援力量追求的共同目標，也是軍地應急救援力量模塊化編組運用的要旨所在。模塊化理念以其標準統(tǒng)一、功能獨立、可靈活拆分組合的特點能夠適應抗洪搶險任務(wù)需求，迅速在國內(nèi)外獲得廣泛運用。在這方面，美軍敏銳把握作戰(zhàn)需求，開始建設(shè)模塊化部隊，即將部隊分為“指揮與控制”、“情報”、“防護”、“火力”、“運輸與機動”、“保障”等六大模塊[1]，使部隊更加靈活機動，具備強殺傷力和生存力，在任何需要的時間和地點都能夠完成作戰(zhàn)任務(wù)。在2013年，美海軍陸戰(zhàn)隊在參與菲律賓超級臺風“海燕”救援中充分發(fā)揮模塊化力量的作用，災后第三天，部隊機動至災區(qū)組成醫(yī)療、救援、社會重建與救助三個模塊開展救援行動，展現(xiàn)出強大的救援實力。本文所討論的應急救援力量模塊化運用，就是借鑒美國陸軍“積木化”設(shè)計理念，將分屬于不同單位的應急救援組織、人員、裝備及設(shè)施等按照不同的專業(yè)或功能要求進行抽組、按需組合運用，以期達到應急需要。但通觀近年來國家大規(guī)?？购閾岆U具體實踐，雖然認識到模塊化的重要作用，軍隊應急救援力量開始采用模塊化理念組織指揮救災部隊，但從抗洪搶險救災全局來看，還存在救援力量多元分散形不成有效合力；救援力量職責不明、任務(wù)不清、指揮不夠協(xié)同；應急救援力量建設(shè)各自為戰(zhàn)，信息共享不及時；救援裝備編配運用不科學，救援資源調(diào)配不均，災區(qū)運力協(xié)調(diào)不善等問題，嚴重制約著模塊化進一步運用拓展。解決這些問題，就迫切需要運用模塊化理念，指導軍地應急保障力量，統(tǒng)一編組使用形成救援合力，確保應急救援行動的統(tǒng)一、有序、高效和持續(xù)。

1.軍地應急救援力量模塊化運用的主要動因

抗洪搶險行動政治性、時效性強，各應急救援單位在收到國家防總和流域防總的緊急動員命令時，往往是分頭行動，迅即響應，這在一定程度上能保證應急救援力量的響應時間，但往往由于災區(qū)運力緊張、災情變化迅速導致救援力量在一線無序堆積，反而影響部隊開展統(tǒng)一的抗洪搶險行動，各部隊先期小規(guī)模的抗洪搶險行動往往起不到應有的救援效果。而依據(jù)模塊化理論而構(gòu)建的靈巧精干，積木抽組的新型編組模式能夠高效配置應急救援力量，統(tǒng)一調(diào)配救援物資，協(xié)調(diào)運力，實行專業(yè)化一體化的后勤保障，為國家抗洪搶險行動提供了優(yōu)質(zhì)的運用保證。

1.1 國家應急救援需求是軍地應急救援力量模塊化運用的牽引

采用模塊化理念對應急救援力量進行統(tǒng)一整合編組，是由國家應急救援需求決定的。

一是由高效應對災情決定。洪澇災害涉及地域廣、人員傷亡重、財產(chǎn)損失大[2]。災害毀壞道路橋梁、中斷交通、易引發(fā)次生災害、救援困難、危險性大，任何應急救援力量都無法獨自應對，需要全社會的力量整合[3]。模塊化的編組可以將全部應急救援力量按照專業(yè)、能力進行編組，把“好鋼用在刀刃上”，實現(xiàn)資源的有效配置。

二是由抗洪搶險任務(wù)決定?？购榱α客獡摼壬烹U，情報收集、分析、研判，疏浚道路，預防次生災害、后勤保障，現(xiàn)場清理、災區(qū)重建等任務(wù)[4]。模塊化的應急救援力量可基于任務(wù)進行積木式抽組，更加靈活高效。

三是由我國現(xiàn)行應急救援力量動員運用機制決定。國家防總和各流域防總的統(tǒng)一指揮為應急救援力量模塊化編組提供了強有力的組織保證，現(xiàn)代信息技術(shù)和交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為模塊化編組提供了堅強的物質(zhì)基礎(chǔ)，軍地應急保障力量各自優(yōu)勢特色為模塊化編組后應急救援力量效能的發(fā)揮提供了有力支撐。

1.2 提升應急救援能力是軍地應急救援力量模塊化運用的目標

抗洪搶險行動中，提升應急救援能力就意味著為洪水中的百姓爭得更大的生存幾率，意味著為受災群眾降低災害造成的損失，這事關(guān)人民的安危和國家意志的實現(xiàn)。將軍地應急救援力量打破建制實行模塊化運用，將模塊化編組的專業(yè)救援力量集中使用，形成抗洪“拳頭和尖刀”，解決了搶險行動中的燃眉之急。與此同時，統(tǒng)一的力量部署與物資調(diào)配，也保證了抗洪搶險行動的有序開展，能夠最大限度地實現(xiàn)防總意圖，全方位提高應急救援能力。

首先，模塊化編組能夠縮短應急救援力量到位展開時間。在統(tǒng)一的指揮下進行模塊化分組，看似延長了應急救援隊伍集結(jié)時間，實際上一旦編組確立，指揮部可統(tǒng)一調(diào)配力量，集中力量實施應急救援行動，防止任務(wù)雜亂無序，各自為戰(zhàn)，管理松散目標不統(tǒng)一的現(xiàn)象，縮短了到位展開的時間。

其次，模塊化編組能夠優(yōu)化應急救援力量配置。按照應急救援隊伍的專業(yè)能力劃分的指揮模塊、突擊模塊、骨干模塊、保障模塊、信息發(fā)布模塊等能夠發(fā)揮各自優(yōu)長，將力量配置到最優(yōu)，發(fā)揮最大的救援效能。

第三，模塊化編組能夠應對災情險情的實時變化。模塊化的編組精干，可根據(jù)救援任務(wù)靈活進行“積木式”抽組運用，及時應對險情變化，提高應急救援力量風險應對能力。

第四，模塊化編組能夠為救援力量提供高效的后勤保障。模塊化的綜合保障力量，可以統(tǒng)籌軍地后勤保障資源，在指揮部的統(tǒng)一調(diào)配下劃區(qū)保障，采用靈活的后勤保障方式，為抗洪行動提供保障支撐。

1.3 救援科技優(yōu)勢提供了軍地應急救援力量模塊化運用的現(xiàn)實可能

高效的救援行動離不開現(xiàn)代化的救援科技裝備的支撐。隨著國家經(jīng)濟實力和科研實力的不斷提高，信息化、標準化、集成化理念已深入到應急救援的指揮、通信、裝備、管理等各個領(lǐng)域，為模塊化運用提供了實現(xiàn)的可能。

一是實時共享的災情信息平臺建設(shè)指導應急救援模塊及時編組。準確的災情信息是實施搶險救援行動的重要依據(jù)。國家、地方政府依托氣象、水利部門和軍隊情報部門共同建立的災情信息平臺，能夠及時收集、查明災害的類型、發(fā)生區(qū)域及范圍、破壞程度、人員傷亡、財產(chǎn)損失、交通狀況、實時氣象信息、當?shù)厣缜槊袼住⑸鐣磻惹闆r，能夠為救援和自身防護提供更詳實的信息保障，為聯(lián)合指揮部決策和應急救援行動模塊提供準確信息。各應急救援力量共享災情信息，隨時做好應急響應和任務(wù)轉(zhuǎn)換的準備。

二是現(xiàn)代化通信保障實現(xiàn)應急救援模塊高效配置。通信保障應當統(tǒng)一計劃、按級負責，全面組織、保障重點、留有機動，以無線電通信為主，機動通信與固定通信結(jié)合，綜合運用各種通信手段，構(gòu)建縱橫貫通、多路迂回的通信網(wǎng)絡(luò)。

三是模塊化救援裝備提升應急保障模塊的救援能力。近年來，隨著國家對應急救援力量的重視程度不斷提高，各地區(qū)和各單位也在模塊化救援裝備的配備上加強投入，合理調(diào)整裝備編制，裝備編配標準、門類與功能進一步完善。裝備質(zhì)量效能大幅提升。全面加強裝備綜合集成和信息化改造，裝備科技含量整體提高，質(zhì)量效能大幅提升。裝備管理秩序逐步規(guī)范，裝備保障能力顯著增強。

2.軍地應急救援力量模塊化運用的基本思路

實現(xiàn)軍地應急保障力量模塊化運用，可圍繞“力量編成科學化、指揮控制聯(lián)動化、后勤保障一體化”的目標構(gòu)建模塊化編成、統(tǒng)一指揮控制、實施一體化保障，確保行動高效，任務(wù)完成圓滿。

2.1 構(gòu)建軍地應急救援力量模塊化編成

一是構(gòu)建綜合指揮模塊。在洪澇災害面前，時間就是生命。傳統(tǒng)的垂直指揮模式遠遠不能滿足救援力量迅即響應、快速到位、精確救援，需要在國家防總、流域防總的統(tǒng)一組織下，構(gòu)建各地的抗洪搶險指揮部，各應急救援力量派員參加聯(lián)合指揮部，并向聯(lián)合指揮部讓渡本應急救援分隊的調(diào)配使用權(quán)，特別是涉及到部隊兵力調(diào)動批轉(zhuǎn)權(quán)限的問題時，從總部層面甚至是中央軍委層面與國家防總、流域防總建立快速協(xié)商解決機制，確保遇有任務(wù)，部隊力量及時出動。聯(lián)合指揮部可下設(shè)若干任務(wù)區(qū)指揮組，前置一線施行現(xiàn)地指揮。

二是整合專業(yè)救援模塊?？购閾岆U專業(yè)救援力量是承擔搶險救援行動的拳頭和尖刀，主要包括地方水利、交通、通信、公安消防力量、專業(yè)醫(yī)療救援隊、解放軍的工程部隊，武警部隊的交通、水電、醫(yī)療救援隊和社會上非政府組織如紅十字會等下屬的救援隊、醫(yī)療隊等[5]。這些專業(yè)化的救援力量具有較強的專業(yè)理論知識和豐富的實踐經(jīng)驗，組織比較完善，保障比較嚴密，指揮比較科學，裝備較為先進，如果能夠加以整合，集中攻堅，必能起到“以一當十”的救援效果[6]。這些專業(yè)的救援隊應在抗洪指揮部的統(tǒng)一領(lǐng)導下，按照各自專長，以每個救援力量最強的隊伍為主體，其他救援隊納入各專業(yè)模塊，形成救援合力，在封堵決口、排險搜救、物資調(diào)度等方面發(fā)揮尖刀作用。

三是組成骨干突擊模塊。廣大解放軍現(xiàn)役和預備役部隊、武警部隊和民兵，與地方群眾一道組成了抗洪搶險的主體力量。在需要大體力勞動、高勞動強度、長工作時間的任務(wù)環(huán)境中，他們能起到主力軍作用。將這些力量統(tǒng)一整合調(diào)配，根據(jù)任務(wù)需要合理科學動用力量，將暫時沒有任務(wù)的救援力量編為二線力量，采用定期輪換制的辦法與一線部隊交替行動，確保救援力量的精力和體力得到恢復和補充。

四是構(gòu)筑后方控局模塊。地方公安機關(guān)、巡防隊、部分軍隊力量和志愿者可組成后方控局模塊，必要時可納入政府的行政服務(wù)部門，對轉(zhuǎn)移到安全地域的受災群眾進行統(tǒng)一管理，規(guī)范正常的社會秩序，確保一線打勝仗，后方保穩(wěn)定。

五是成立綜合保障模塊。國家防總、流域防總和各地指揮機構(gòu)統(tǒng)籌本任務(wù)區(qū)的后勤保障資源，組成綜合保障模塊。在大的模塊下，又可按照飲食、衛(wèi)生、醫(yī)療、維修、運力、住宿等不同的領(lǐng)域編成若干專業(yè)保障模塊，各模塊之間根據(jù)任務(wù)需要實行積木編配組合，保障一線救援力量所需。

六是組建信息發(fā)布模塊。將地方的氣象、水文、通訊、宣傳等部門與軍隊的政治部門、情報部門以及其他社會信息發(fā)布團體組建抗洪信息發(fā)布模塊，專司抗洪情報信息收集、篩選、發(fā)布，及時向抗洪搶險部隊分享險情災情的影響，提示救援力量做好應急準備。與此同時，還應及時向社會發(fā)布抗洪搶險中的典型事跡，樹立抗洪救援力量的光輝形象，爭取災區(qū)人民和全國各地群眾的支持和鼓勵。信息發(fā)布模塊還要及時分析救援力量心理特點，可模塊化抽組若干心理工作者形成心理服務(wù)模塊，及時為救援力量服務(wù)。

2.2 基于信息技術(shù)的實時指揮控制

救援現(xiàn)場變數(shù)大、情況極為復雜，這就要求指揮模塊深入一線現(xiàn)場指揮，增強對救災情況的研判，以變應變，模塊抽組運用救援力量。

一方面，基于指揮平臺高效指揮部隊行動。指揮模塊要依托信息發(fā)布模塊，及時了解救援一線的模塊配置情況、裝備配置情況和后勤保障情況，及時獲取預警性、災害性和動態(tài)信息，增強指揮范圍內(nèi)救援隊伍指揮信息下達和災情分析研判能力。要采取靈活的指揮方式，在重要時節(jié)、重點區(qū)域、重大行動上集中指揮，確保各救援模塊通力合作，密切配合；對于沿堤巡防、排除管涌等工作，可以適當下放指揮權(quán)，由承擔任務(wù)的模塊指揮員指揮行動，避免事無巨細導致指揮效率低下。

另一方面，依托信息技術(shù)實時控制風險。指揮模塊要時時關(guān)注災情水情變化，分析核心救援地域的救災條件，防范發(fā)生次生災害。以此同時，加強救援力量的自身防護，是聯(lián)合指揮部的重要職責?？梢园凑站仍袆討?zhàn)斗進程，劃分初期、中期后勤等不同階段，加強安全防護。指揮模塊可以及時與軍地專家溝通，共同成立抗洪搶險風險評估組，劃設(shè)指揮作業(yè)區(qū)、輪戰(zhàn)調(diào)整區(qū)、后勤保障區(qū)、衛(wèi)生防疫區(qū)和緊急疏散撤離通道，合理劃定安全范圍，實時規(guī)范不同區(qū)域的管理秩序，防止出現(xiàn)重大安全問題。

2.3 集中統(tǒng)一的搶險救援行動

模塊化抽組的應急救援力量要根據(jù)自身專長遂行不同的任務(wù)，但都要在聯(lián)合指揮部的統(tǒng)一安排下實施救援行動。

一是聯(lián)合搜救人員。搜救模塊可按需組成生命搜索隊、現(xiàn)場急救隊、轉(zhuǎn)運后送隊、醫(yī)療救助隊，開展人員搜救行動。各任務(wù)模塊之間按照劃分的職責區(qū)域集中先進裝備器材精心搜救、不留死角，第一時間對被洪水圍困群眾實施救援。

二是聯(lián)合排除險點。防洪堤岸長時間被洪水浸泡，極易出現(xiàn)管涌、沙漏等險點，也會受領(lǐng)破垸分洪等救援難點。專業(yè)救援模塊和骨干突擊模塊要合理劃分任務(wù)，充分發(fā)揮專業(yè)救援力量的突擊作用和技術(shù)優(yōu)勢，及時排險，防止災情擴大。

三是聯(lián)動清理現(xiàn)場?，F(xiàn)場清理屬于抗洪搶險的后續(xù)行動。這項工作涉及地域大，任務(wù)繁重，需要集中工程模塊和交通模塊的專業(yè)救援力量發(fā)揮工程裝備的技術(shù)優(yōu)勢和專業(yè)力量的突擊效能，按照先外圍后核心、邊清除邊清整的要求，組織骨干力量緊隨專業(yè)救援分隊實施細致清整，分區(qū)劃片，平行清理，優(yōu)先確保道路通暢。衛(wèi)生防疫模塊實施伴隨保障，及時消殺，防止出現(xiàn)疫情，確保安全。

2.4 推進軍地一體的綜合保障

推進軍地一體的綜合保障，是加強應急救援力量建設(shè)重要環(huán)節(jié)。

一是保障資源統(tǒng)一籌措。要根據(jù)任務(wù)屬地的災情狀況和救援力量的需求情況，區(qū)分飲食、物資調(diào)度、裝備維護修理、衛(wèi)生醫(yī)療、油料運力、營房保障等不同保障單元，將軍隊保障中心、武警部隊倉庫、地方物資專供點的保障資源統(tǒng)一調(diào)配，將國有銀行、大型商場、配送場站、維修中心、大型醫(yī)院、油庫加油站等救援急需物資通過簽訂保障協(xié)議、建立供應機制等形式納入到救援力量供養(yǎng)保障資源庫，通盤應對災情。

二是保障標準統(tǒng)一制定。在保障標準制定上，由各地抗洪指揮部制定統(tǒng)一的抗洪保障標準，根據(jù)搶險救援力量遂行的任務(wù)強度、持續(xù)時間、人員需求合理制定，對保障救援力量一視同仁，激發(fā)他們的戰(zhàn)斗熱情。要合理預測抗洪所需食品、藥品、油料等消耗性資源，統(tǒng)一劃區(qū)前置重要的保障資源，由綜合保障模塊進行物資的統(tǒng)一分發(fā)、登記、反饋。

三是保障方式靈活多樣。綜合保障模塊要編織覆蓋災區(qū)的后勤保障網(wǎng)絡(luò)，利用信息技術(shù)優(yōu)勢制定保障預案，靈活采取保障方式，保證救援力量所需。當災情極為嚴峻時，甚至可以考慮在應急保障的經(jīng)費結(jié)算、物資供應、醫(yī)療后送等領(lǐng)域?qū)嵭袘?zhàn)時體制，打破建制關(guān)系，實行劃區(qū)分片保障，由國家防總、流域防總和各地抗洪搶險指揮部統(tǒng)一協(xié)調(diào)，提高保障效能。

3.軍地應急救援力量模塊化運用的建議

為確保部隊精準、高效、安全行動，模塊化應急救援力量在運用過程中還需要把握“五要”。

一要科學編組，逐級明責，做到人人“有事干”。抗洪搶險重在指揮，細在編組，貴在效率，嚴在標準。受領(lǐng)任務(wù)后，應迅速判明情況，及時傳達部署，科學進行編組，層層明晰責任，切忌盲目草率行動，導致指揮不暢、部隊忙亂、效率低下。

二要細化任務(wù)，嚴格標準，切忌通吃“大鍋飯”。隨著任務(wù)期的延長，救援力量的工作效率逐漸下降，繁重的工作必然導致惰性的出現(xiàn)。在工作沒有細化的情況下，部分應急救援模塊可能出工不出力，導致任務(wù)不能按時完成，標準達不到任務(wù)所需。

三要精確指揮，密切協(xié)同，嚴防任務(wù)“掛空擋”。模塊化編組不是各方應急救援力量簡單相加，而是打破建制的融合編組。各方應急救援力量都要在抗洪聯(lián)合指揮部的統(tǒng)一領(lǐng)導下實施抗洪搶險救援行動，既要組織指揮一線抗洪力量，又要兼顧災區(qū)管理，還要考慮災后重建，領(lǐng)導、指揮關(guān)系復雜，模塊化編組的指揮機構(gòu)內(nèi)部要構(gòu)建職能明晰、關(guān)系清晰、順暢高效的聯(lián)合保障指揮鏈、管理鏈，確保上下同心，共同實現(xiàn)指揮部下達的決心。

四要聯(lián)合保障，統(tǒng)一調(diào)配，實現(xiàn)保障“跟得上”。聯(lián)合編組模塊化救援必然聯(lián)保，要加快構(gòu)建適應聯(lián)合救援、聯(lián)合行動、聯(lián)合訓練要求的新模式新機制。實現(xiàn)軍地應急救援力量模塊化運用，前提就是要打造好軍地力量合編、資源共享、集約保障的公共服務(wù)大平臺，對各方應急救援力量實施公平公正、就近就便保障。要跳出過去的“本位主義”“部門利益思維”，強化服務(wù)全部救援力量、統(tǒng)籌保障的理念。著力優(yōu)化資源配置，強化集約建設(shè)，改變各救援力量保障資源條塊分割、各自為政、重復建設(shè)的狀況，通過精干人力、挖掘潛力、提升能力，最大限度地將保障力轉(zhuǎn)化為應急救援的“行動力”， 聚合產(chǎn)生“1+1＞2”的聯(lián)合一體化保障效能。

五要科學預判，全面評估，確保安全“能托底”。安全是完成任務(wù)的保證，需要指揮員科學準確的安全風險評估?？梢越⑾鄳陌踩贫纫?guī)范，情報搜集模塊及時發(fā)布水文情況，摸清任務(wù)區(qū)周邊洪災動態(tài)與水位變化情況；及時了解周邊社情，避免出現(xiàn)警民糾紛；摸清附近動植物情況，避免出現(xiàn)蛇類咬傷；復雜地段和險點位置安全警戒到位，做好險情預警，防止意外發(fā)生；科學組織安全風險評估，定實舉措防患未然；指揮員靠前指揮，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正，全方位掌握部隊到底到邊，確保安全工作放心托底。

作者單位：武警后勤學院

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