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    中國(guó)控?zé)?十年艱難博弈路

    2017-01-20 14:59:46
    現(xiàn)代養(yǎng)生·下半月 2016年7期
    關(guān)鍵詞:煙草業(yè)國(guó)家煙草專賣(mài)局中國(guó)煙草

    ■ 張 磊

    中國(guó)控?zé)?十年艱難博弈路

    ■ 張 磊

    2016年5月29日,北京鳥(niǎo)巢體育場(chǎng)懸掛起超大的禁煙標(biāo)志及禁煙標(biāo)語(yǔ)。仔細(xì)觀看圖片可看出,這個(gè)標(biāo)識(shí)由上千張笑臉照片匯聚而成。世界衛(wèi)生組織方面稱,收集這些素材耗時(shí)3周。

    2016年,對(duì)我國(guó)控?zé)熓聵I(yè)頗具深意。世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》已在我國(guó)正式生效10年,被稱為“史上最嚴(yán)控?zé)熈睢钡摹侗本┦锌刂莆鼰煑l例》實(shí)施一周年,我國(guó)首部國(guó)家層面的《公共場(chǎng)所控制吸煙條例》有望年內(nèi)出臺(tái)。

    回瞻這悠悠十載,控?zé)熃缗c煙草業(yè)膠著糾纏,此消彼長(zhǎng),構(gòu)成了中國(guó)控?zé)熫U躅前行的復(fù)雜景觀。

    尷尬的德班會(huì)議

    初夏的北京,午后的楊樹(shù)葉在驕陽(yáng)炙烤下蒸騰出一層白氣。在北京亦莊一個(gè)靜謐的小區(qū)里,記者見(jiàn)到了依然身著薄毛衣的新探健康發(fā)展研究中心副主任吳宜群?!斑@是我們新探的根據(jù)地。”吳宜群打趣道。作為公共衛(wèi)生領(lǐng)域的一名老兵,已是古稀之年的她依然在為控?zé)煴甲吆籼?hào)。吳宜群自稱“控?zé)熡奁拧保魬?zhàn)的正是煙草業(yè)的政企合一體制。

    2003年簽署,并于2006年在我國(guó)生效的世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》,曾被吳宜群認(rèn)為是撬動(dòng)煙草業(yè)政企合一體制的支點(diǎn)。“此前,我們不僅沒(méi)有國(guó)家層面的控?zé)煼ㄒ?guī),地方控?zé)煑l例更是鳳毛麟角,缺少對(duì)付煙草業(yè)的利器。”《公約》要求,締約方須在5年內(nèi)實(shí)現(xiàn)室內(nèi)公共場(chǎng)所全面禁煙,同時(shí)廣泛禁止所有煙草廣告、促銷和贊助。這讓控?zé)熃鐨g呼雀躍。

    但現(xiàn)實(shí)卻異常冷峻。煙草業(yè)憑借政企合一的優(yōu)勢(shì),躋身于由工信部、國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委等8部委組成的履約工作部際協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組中,并參與履約具體事宜。“與煙草業(yè)討論如何控?zé)?,無(wú)異于與虎謀皮?!眳且巳赫f(shuō)。

    果然,2008年11月19日,在南非德班召開(kāi)的《公約》第三次締約方會(huì)議上,在討論煙草包裝警示語(yǔ)的實(shí)施準(zhǔn)則時(shí),中國(guó)代表團(tuán)一位成員稱,使用爛肺等圖片警示很困難,因?yàn)橹袊?guó)煙盒上的名山大川是歷史文化積淀,放上難看的圖片是“對(duì)廣大公眾的污辱和不尊重”,因此“盡管從法律上、健康上中國(guó)不反對(duì),但從民族感情和文化基礎(chǔ)上有保留意見(jiàn)”。

    “發(fā)言者正是來(lái)自國(guó)家煙草專賣(mài)局?!弊鳛榉钦M織(NGO)代表參與德班會(huì)議的吳宜群回憶說(shuō)。當(dāng)晚,與會(huì)的200余名代表一致決定授予中國(guó)“臟煙灰缸獎(jiǎng)”,該獎(jiǎng)是由全球NGO代表在歷次《公約》會(huì)議期間,根據(jù)各國(guó)代表團(tuán)表現(xiàn),集體評(píng)選得出,以譴責(zé)獲獎(jiǎng)?wù)咴诳責(zé)煼矫娴淖玖颖憩F(xiàn)。給予中國(guó)的“頒獎(jiǎng)詞”是:寧要煙盒漂亮,不要公民健康。

    “太丟臉了,恨不得找個(gè)地縫鉆進(jìn)去?!彪m已時(shí)過(guò)境遷,但每每提及此事,吳宜群仍感痛心和無(wú)奈。

    徘徊的“發(fā)動(dòng)期”

    德班會(huì)議所展現(xiàn)出的情況只是冰山一角。在《公約》生效后的數(shù)年,除原衛(wèi)生部作為履約成員單位之一,于2007年和2008年連續(xù)發(fā)布《中國(guó)控制吸煙報(bào)告》外,中國(guó)控?zé)熞廊辉凇鞍l(fā)動(dòng)期”徘徊。與此同時(shí),煙草業(yè)卻高歌猛進(jìn)。國(guó)家煙草專賣(mài)局公布的數(shù)據(jù)顯示,中國(guó)卷煙產(chǎn)量從2003年的1.7萬(wàn)億支增加到2009年的2.3萬(wàn)億支,增長(zhǎng)了33%,與《公約》要求的減少煙草消費(fèi)與供應(yīng)背道而馳。彼時(shí),控?zé)熃缰挥胁糠轴t(yī)務(wù)人員和控?zé)熑耸拷吡群?,吳宜群、楊功煥、許桂華等人成了控?zé)熚枧_(tái)上的????!翱?zé)熃鐒?shì)單力薄,甚至連煙草業(yè)都調(diào)侃:控?zé)?,就是這幾個(gè)女人的一臺(tái)戲?!眳且巳赫f(shuō)。

    中國(guó)控制吸煙協(xié)會(huì)原常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)許桂華坦言,中國(guó)控?zé)焻f(xié)會(huì)是由民政部批準(zhǔn)的公益性非政府組織。“雖然協(xié)會(huì)歷任領(lǐng)導(dǎo)大多由原衛(wèi)生部退下來(lái)的副部長(zhǎng)兼任,但卻沒(méi)有政府經(jīng)費(fèi)支持?!毕啾戎?,香港控?zé)焻f(xié)會(huì)雖只有12人,但政府每年給予的經(jīng)費(fèi)高達(dá)1400萬(wàn)港元?!皼](méi)經(jīng)費(fèi)就沒(méi)人力,員工都是志愿者,只能通過(guò)項(xiàng)目合作的方式尋求基金會(huì)的支持。”

    而這卻成了煙草業(yè)的“把柄”。“因?yàn)槲覀円恍╉?xiàng)目來(lái)自蓋茨基金會(huì)等國(guó)外機(jī)構(gòu),煙草業(yè)在無(wú)真實(shí)憑據(jù)的情況下,詆毀我們是受境外勢(shì)力指使,意圖破壞中國(guó)煙草業(yè)的發(fā)展?!痹S桂華氣憤地說(shuō)。

    相比之下,早在《公約》簽署前的2002年,財(cái)大氣粗的煙草業(yè)便已聞風(fēng)而動(dòng)。國(guó)家煙草專賣(mài)局、中國(guó)煙草總公司撥專款成立專家組,以“世衛(wèi)組織《煙草控制框架公約》對(duì)案及對(duì)中國(guó)煙草影響對(duì)策研究”(下稱《雙對(duì)》)為題立項(xiàng)研究。

    “在這本公開(kāi)出版的《雙對(duì)》里,煙草業(yè)提出了很多應(yīng)對(duì)《公約》的辦法。”北京協(xié)和醫(yī)學(xué)院楊功煥教授說(shuō)。值得玩味的是,該書(shū)出版的2006年,正是《公約》在我國(guó)生效之年。

    楊功煥告訴記者,國(guó)家煙草專賣(mài)局一位代表參與了《公約》中文版的翻譯及審校過(guò)程,他極力建議將本應(yīng)翻譯為“應(yīng)”和“全面”的“should”和“comprehensive”翻譯為“宜”和“廣泛”,從而弱化對(duì)煙草業(yè)的限制。該建議最終被8部委履約領(lǐng)導(dǎo)小組采納。對(duì)此,《雙對(duì)》給予了高度評(píng)價(jià)。此時(shí)的控?zé)熃缟袩o(wú)招架之功,遑論還手之力。

    勸不退的“煙草院士”

    令人略感欣慰的是,控?zé)熃绲牟恍概又襟w連續(xù)大量的報(bào)道,使得控?zé)熇砟盥钊肴诵?。?010年起,胡鞍鋼、李玲、應(yīng)松年等多位經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)界的重量級(jí)人物加入控?zé)熽嚑I(yíng),發(fā)出一系列具有社會(huì)影響力的言論。北京大學(xué)李玲教授對(duì)2005年吸煙成本的研究表明:2005年,全國(guó)吸煙直接成本為1665.6億元,間接經(jīng)濟(jì)損失861億元~1205億元,總經(jīng)濟(jì)損失近3000億元,而當(dāng)年煙草上繳利稅總額僅2400億元。這些研究回?fù)袅藷煵輼I(yè)“控?zé)煂⑵茐膰?guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的言論。

    由此,控?zé)熃缗c煙草業(yè)的實(shí)力對(duì)比發(fā)生了明顯變化,雙方的“惡戰(zhàn)”也進(jìn)入膠著期,其中尤以“煙草院士”之爭(zhēng)最為引人關(guān)注。

    2011年12月8日,謝劍平當(dāng)選為中國(guó)工程院院士。名單公布當(dāng)天,網(wǎng)友劉志峰發(fā)微博稱其為“殺人院士”,理由是謝劍平的“降焦減害”研究將“更高效殺人”。該微博立即得到控?zé)烴GO組織呼應(yīng),進(jìn)而引發(fā)輿論關(guān)注?!啊豆s》明文禁止任何締約方使用‘低焦油’‘淡味’等造成虛假印象的詞語(yǔ)或描述?!眳且巳赫f(shuō)。

    謝劍平是繼其導(dǎo)師朱尊權(quán)之后,第二位因研究煙草而成為中國(guó)工程院院士的人。與謝劍平受到的輿論圍攻不同,朱尊權(quán)在1997年入選中國(guó)工程院院士時(shí),幾乎沒(méi)有受到非議。公開(kāi)資料顯示,助力謝劍平獲得院士提名的,是其研發(fā)的以中草藥為主要成分的“神龍萃取液”,這是一種宣稱給卷煙“降焦減害的添加液”。從2007年起,低焦卷煙銷售收入以平均每年30%以上的增幅增長(zhǎng);2012年,低焦卷煙的產(chǎn)銷量均創(chuàng)歷史最高紀(jì)錄,同比增長(zhǎng)超80%。

    此后,中國(guó)工程院院士秦伯益、鐘南山、陳君實(shí)以及法律界人士紛紛發(fā)聲,要求取消謝劍平的院士資格。經(jīng)過(guò)近3年斗爭(zhēng),最終新修訂的《中國(guó)工程院專業(yè)劃分標(biāo)準(zhǔn)》中,刪除了“煙草科學(xué)與工程”學(xué)科,這意味著今后中國(guó)工程院院士增選不再受理煙草科技領(lǐng)域提名。

    雖經(jīng)工程院反復(fù)勸說(shuō),但謝劍平依然不放棄院士頭銜。國(guó)家煙草專賣(mài)局網(wǎng)站顯示,2016年1月,該局任命謝劍平出任中國(guó)煙草總公司鄭州煙草研究院院長(zhǎng)、黨組副書(shū)記,繼續(xù)從事卷煙降焦減害研究。

    破題煙草腐敗

    雖未勸退“煙草院士”,但在這場(chǎng)戰(zhàn)役中,經(jīng)多方助力,控?zé)熽嚑I(yíng)士氣得以提升。但2011年由楊功煥、胡鞍鋼等主編的《控?zé)熍c中國(guó)未來(lái)——中外專家中國(guó)煙草使用與煙草控制聯(lián)合評(píng)估報(bào)告》顯示,《公約》生效5年來(lái),我國(guó)控?zé)熜Ч⑷?,吸煙率居高不下,承諾的2011年1月9日前實(shí)現(xiàn)室內(nèi)公共場(chǎng)所全面禁煙也未如期實(shí)現(xiàn)。“如果把這當(dāng)作是一次考試,中國(guó)控?zé)煹某煽?jī)單只有百分制的37.3分?!睏罟ㄕf(shuō)。

    正當(dāng)控?zé)熃鐬榇诉駠u不已時(shí),中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳共同制定的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭在公共場(chǎng)所禁煙有關(guān)事項(xiàng)的通知》于2013年12月29日發(fā)布。由兩辦發(fā)布控?zé)熗ㄖ?,尚屬首次,這無(wú)疑成為中國(guó)控?zé)熓飞系睦锍瘫?/p>

    在新探健康發(fā)展研究中心主任王克安看來(lái),兩辦通知的另一個(gè)重要意義在于破題煙草腐敗,并由此觸及煙草業(yè)的痛點(diǎn)?!盁煵莞瘮∮蓙?lái)已久?!蓖蹩税舱f(shuō),早在2007年,湖北荊州下轄部分縣市用紅頭文件攤派公務(wù)用煙。以洪湖市為例,該市要求全年完成1.59萬(wàn)條公務(wù)用煙指標(biāo)。如果按文件規(guī)定的每條最高允許價(jià)格600元,僅該市全年公務(wù)用煙就要花去近千萬(wàn)元。

    整治公務(wù)煙消費(fèi)的兩辦通知出臺(tái)后,高端卷煙銷量再次受挫。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示,2013年上半年,煙草制品工業(yè)增速明顯放緩,銷售放緩,利潤(rùn)增幅下降,與此同時(shí),煙草制品業(yè)存貨數(shù)量激增。

    依法控?zé)熯M(jìn)行時(shí)

    兩辦通知后,中國(guó)控?zé)熡瓉?lái)密集的修法期,新版《廣告法》《慈善法》以及各地的控?zé)煑l例紛紛出臺(tái)。隨著哈爾濱、深圳、青島等10余個(gè)城市制定了各自的控?zé)煼ㄒ?guī),北京選擇了制定“史上最嚴(yán)控?zé)熈睢保?jiǎn)言之,一切帶頂帶蓋的地方都不允許吸煙,這也是迄今國(guó)內(nèi)與《公約》要求最為接軌的地方性法規(guī)。

    北京市控?zé)焻f(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)張建樞說(shuō),中國(guó)控?zé)焻f(xié)會(huì)發(fā)布的《北京市控制吸煙條例》實(shí)施一周年暗訪調(diào)查結(jié)果顯示,《條例》實(shí)施一年后,北京市無(wú)煙環(huán)境明顯改善,其中尤以酒吧、網(wǎng)吧為甚,全面禁煙獲得公眾較高支持率。

    張建樞認(rèn)為,這是因?yàn)楸本┛責(zé)熣急M了天時(shí)地利人和,公民素質(zhì)相對(duì)較高,老百姓也很支持控?zé)?。然而值得注意的是,北京遭遇的第一起抗拒阻撓?zhí)法事件,就發(fā)生在中國(guó)煙草總公司的下屬單位金葉園會(huì)議中心。

    北京市衛(wèi)生監(jiān)督所副所長(zhǎng)王本進(jìn)告訴記者,2015年7月14日,北京市衛(wèi)生監(jiān)督所在執(zhí)法中發(fā)現(xiàn),金葉園會(huì)議中心存在擺放帶有煙草廣告的物品等違法行為,隨即下發(fā)責(zé)令改正通知書(shū);7月23日,監(jiān)督人員對(duì)該中心進(jìn)行復(fù)查時(shí)發(fā)現(xiàn),該中心并未按要求整改;7月31日,執(zhí)法人員再次到該中心復(fù)查時(shí)遭遇阻撓,未能進(jìn)入現(xiàn)場(chǎng)?!爱?dāng)時(shí)兩名工作人員攔在大門(mén)口,不斷拿桌上的中華牙膏說(shuō)事。”王本進(jìn)說(shuō),“他們說(shuō),這牙膏也是中華的,為啥牙膏能擺,煙卻不能擺?!贝耸陆?jīng)媒體報(bào)道后,中國(guó)煙草總公司登門(mén)致歉。

    “終于揚(yáng)眉吐氣了一回。”王本進(jìn)笑著說(shuō)。

    把狐貍趕出雞籠

    在相關(guān)專家看來(lái),10年間,中國(guó)控?zé)熤圆铰嫩橎牵饕且驗(yàn)闊煵輼I(yè)政企合一的體制以及由此導(dǎo)致的不合理的控?zé)熉募s協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。“這個(gè)問(wèn)題不解決,中國(guó)控?zé)熣w狀況難有大改觀?!蓖蹩税舱f(shuō)。

    王克安表示,政企合一的結(jié)果是使一個(gè)政府部門(mén)成了以賣(mài)煙營(yíng)利的煙草商,其政績(jī)考核主要是煙草的利潤(rùn)與稅收。這個(gè)局面不改變,煙草專賣(mài)局以多賣(mài)煙、多促銷為宗旨的立場(chǎng)就不可能改變,也難以改變對(duì)中國(guó)政府控?zé)熉募s的負(fù)面影響。就我國(guó)控?zé)熉募s協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制而言,國(guó)家煙草專賣(mài)局應(yīng)退出控?zé)熉募s協(xié)調(diào)機(jī)制,把狐貍趕出雞籠。王克安舉例說(shuō),2012年12月,《中國(guó)煙草控制規(guī)劃(2012~2015)》出臺(tái)。但是,對(duì)《公約》“廣泛禁止所有的煙草廣告、促銷和贊助”,《規(guī)劃》中不見(jiàn)了“所有”二字;對(duì)煙草包裝警示標(biāo)識(shí),《規(guī)劃》只說(shuō)“不斷強(qiáng)化”,仍未提及最為有效的警示圖形上煙包。王克安建議,應(yīng)由國(guó)務(wù)院牽頭組建履行《公約》協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組,負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)解決履約工作中的重大問(wèn)題,審查履約報(bào)告,評(píng)估履約工作進(jìn)展情況。

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