解讀“32號(hào)令”立法亮點(diǎn)以持續(xù)的信息公開打造陽(yáng)光交易

◎ 王國(guó)卿（山西省產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，太原030006）

解讀“32號(hào)令”立法亮點(diǎn)以持續(xù)的信息公開打造陽(yáng)光交易

◎ 王國(guó)卿（山西省產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，太原030006）

6月24日，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》（國(guó)務(wù)院國(guó)資委、財(cái)政部令第32號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“32號(hào)令”）公布施行。相較于2004年出臺(tái)的《企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》（國(guó)務(wù)院國(guó)資委、財(cái)政部令第3號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“3號(hào)令”），此次32號(hào)令的出臺(tái)，意義重大，指導(dǎo)性極強(qiáng)，既統(tǒng)一了適用范圍、適用主體，又明確規(guī)范了國(guó)有資產(chǎn)交易行為的審批權(quán)限、定價(jià)原則、交易流程等規(guī)則，新意迭出，亮點(diǎn)頻現(xiàn)。32號(hào)令公布施行后，筆者先后參加了7月中旬國(guó)務(wù)院國(guó)資委在大連舉辦的“全國(guó)國(guó)有產(chǎn)權(quán)管理業(yè)務(wù)培訓(xùn)班”（第一期）、8月下旬中國(guó)企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)協(xié)會(huì)在太原舉辦的“產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)32號(hào)令培訓(xùn)班”、9月下旬山西省國(guó)資委在太原舉辦的“全省企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)管理業(yè)務(wù)培訓(xùn)”，通過反復(fù)與同業(yè)機(jī)構(gòu)、有關(guān)專家交流學(xué)習(xí)心得和實(shí)務(wù)操作要點(diǎn)，對(duì)32號(hào)令的立法精神的理解日漸加深，對(duì)實(shí)務(wù)操作的工作方向也逐步明確。筆者認(rèn)為，“32號(hào)令”從立法精神和實(shí)踐操作上有以下六大亮點(diǎn)。

1 以落實(shí) “放管服”原則為指導(dǎo)的改革精神

32號(hào)令順應(yīng)全面深化改革、完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的新形勢(shì)，充分體現(xiàn)了國(guó)務(wù)院“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”的改革要求，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)交易體制改革、轉(zhuǎn)職能、提效能有重要意義。

一是“放”。首先體現(xiàn)在“放權(quán)”，32號(hào)令將國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的批準(zhǔn)制度按照企業(yè)層級(jí)不同，分為三級(jí)。對(duì)于國(guó)家出資企業(yè)的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓事項(xiàng)，由國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審核；對(duì)于國(guó)家出資企業(yè)的子企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓事項(xiàng)，由國(guó)家出資企業(yè)制定轉(zhuǎn)讓管理制度并確定審批管理權(quán)限，賦予國(guó)家出資企業(yè)（一級(jí)企業(yè)）更多的決策權(quán)限和管理責(zé)任?！胺拧?，另一方面表現(xiàn)在32號(hào)令放寬了受讓資格條件范圍。3號(hào)令中規(guī)定，產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓方可以對(duì)受讓方的資質(zhì)、商業(yè)信譽(yù)、經(jīng)營(yíng)情況、財(cái)務(wù)狀況、管理能力、資產(chǎn)規(guī)模等提出必要的受讓條件。32號(hào)令取消了這些限制，明確產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓原則上不得針對(duì)受讓方設(shè)置資格條件，確需設(shè)置的，不得有明確指向性或違反公平競(jìng)爭(zhēng)原則。通過放權(quán)和放寬轉(zhuǎn)讓條件，可使產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓更加公開透明，讓市場(chǎng)活力更大釋放，從而盡可能的保障國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓價(jià)值收益最大化。

二是“管”。如果說(shuō)放權(quán)是“破”，重在釋放活力，那么監(jiān)管就是“立”，重在規(guī)范秩序。只有管得更好，才能放得更開，但是只破不立，就會(huì)造成市場(chǎng)秩序混亂，簡(jiǎn)政放權(quán)的成果就可能打折扣。在政府大力推行簡(jiǎn)政放權(quán)的同時(shí)，32號(hào)令并未放松監(jiān)管責(zé)任，用兩章之多的篇幅對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的交易對(duì)象、交易程序、審批主體、監(jiān)管主體及違規(guī)處理等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行了詳盡表述，規(guī)定國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審核、批準(zhǔn)、備案，國(guó)家出資企業(yè)應(yīng)當(dāng)制定子企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理制度、確定審批管理權(quán)限、決定子企業(yè)增資，以及制定不同類型資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓行為的內(nèi)部管理制度，并報(bào)同級(jí)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)備案。可以說(shuō)，32號(hào)令的出臺(tái)，使得各級(jí)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)和國(guó)家出資企業(yè)的責(zé)任，比以往任何時(shí)候都大。

三是“服”。求木之長(zhǎng)者，必固其根本。去年8月24日印發(fā)的中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)〔2015〕22號(hào)）將產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)首次定位于資本市場(chǎng)，全面開啟了產(chǎn)權(quán)交易資本市場(chǎng)發(fā)展歷程，加之32號(hào)令拓寬了產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)作業(yè)邊際，為產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)帶來(lái)了福音。但是產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)從事企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易并非一勞永逸，32號(hào)令明確提出“省級(jí)以上國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在全國(guó)范圍選擇開展企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易業(yè)務(wù)的產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)，并對(duì)外公布”，被選擇的產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)應(yīng)滿足相應(yīng)的制度建設(shè)、技術(shù)設(shè)施、專業(yè)人員等6大要求。這就需要產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)不斷完善自身主體功能，健全服務(wù)體系，提升服務(wù)能力，增強(qiáng)工作效率，為國(guó)有資產(chǎn)配置和國(guó)有資本流轉(zhuǎn)提供平臺(tái)式服務(wù)。這既是產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)在市場(chǎng)化過程中能夠強(qiáng)化“內(nèi)功”、突出重圍之需，也是深化中央供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的應(yīng)有之義。

2 以持續(xù)信息披露為剛性要求的頂層設(shè)計(jì)

相較于3號(hào)令，32號(hào)令對(duì)信息披露的規(guī)定更加明確。為有效防止國(guó)有資產(chǎn)流失，持續(xù)增強(qiáng)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理，32號(hào)令首次明確了信息預(yù)披露和正式披露制度相結(jié)合的原則，允許轉(zhuǎn)讓方根據(jù)企業(yè)實(shí)際情況和工作進(jìn)度安排，通過產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)網(wǎng)站分階段對(duì)外披露產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓信息、分階段對(duì)外披露資產(chǎn)交易信息。32號(hào)令還將披露時(shí)限、相關(guān)方披露信息的內(nèi)容、定價(jià)原則等內(nèi)容予以了明確。信息預(yù)披露和正式披露制度的規(guī)定，強(qiáng)化了資產(chǎn)交易與信息透明、公開，使得國(guó)有企業(yè)交易處于依法規(guī)范、陽(yáng)光交易的大背景之中，對(duì)于加強(qiáng)監(jiān)督、防止國(guó)有資產(chǎn)流失、保護(hù)職工和債權(quán)人利益都有重要意義。

去年，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在國(guó)務(wù)院第三次廉政工作會(huì)議上特別強(qiáng)調(diào)，國(guó)有資產(chǎn)和企業(yè)要從嚴(yán)監(jiān)管。在推進(jìn)企業(yè)改革改制過程中，要重點(diǎn)規(guī)范國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估轉(zhuǎn)讓，加強(qiáng)國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)監(jiān)管，嚴(yán)格操作流程，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。2016年《政務(wù)信息公開工作要點(diǎn)》中也明確，要推進(jìn)國(guó)有企業(yè)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管信息公開。要推動(dòng)國(guó)有企業(yè)改制重組、產(chǎn)權(quán)交易、增資擴(kuò)股等方面的信息公開和結(jié)果公示?？梢哉f(shuō)，“持續(xù)的信息披露”原則貫穿于32號(hào)令始終，對(duì)信息預(yù)披露、正式披露及特定交易的披露期限做出的規(guī)定，可謂是頂層設(shè)計(jì)在打造產(chǎn)權(quán)陽(yáng)光交易中邁出的“一大步”，讓信息披露更加透明和公正。

3 以“公開為原則，不公開為例外”的業(yè)務(wù)原則

32號(hào)令的出臺(tái)強(qiáng)化了各類資產(chǎn)交易的原則，要求充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源作用，遵循等價(jià)有償和公開公平公正的原則，明確統(tǒng)一國(guó)有資產(chǎn)交易包括企業(yè)產(chǎn)權(quán)在依法設(shè)立的產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)中公開進(jìn)行。以進(jìn)場(chǎng)公開交易為原則，輔以非公開協(xié)議方式為例外。

因此，進(jìn)場(chǎng)交易是原則，不進(jìn)場(chǎng)交易是例外。也只有“國(guó)家法律法規(guī)另有規(guī)定的從其規(guī)定”，可以經(jīng)法定程序批準(zhǔn)而非公開協(xié)議轉(zhuǎn)讓相關(guān)資產(chǎn)。

此外，32號(hào)令規(guī)定，各類資產(chǎn)交易合同生效后，產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將交易結(jié)果通過交易機(jī)構(gòu)網(wǎng)站對(duì)外公告，并規(guī)定了相關(guān)的公告內(nèi)容和期限要求，此舉重在將各類企業(yè)國(guó)資交易置于社會(huì)視野之下，為國(guó)有資產(chǎn)交易提供公開、公正的優(yōu)質(zhì)服務(wù)，唱響了依法合規(guī)、陽(yáng)光交易這一產(chǎn)權(quán)改革的主旋律。

4 原則性與靈活性相統(tǒng)一的法治思維

32號(hào)令在總結(jié)3號(hào)令等現(xiàn)有法規(guī)及其實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，擴(kuò)展了強(qiáng)制進(jìn)場(chǎng)的交易類型，將企業(yè)增資和重大資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓納入進(jìn)場(chǎng)交易范圍，并針對(duì)三類交易分別規(guī)定了可以采用非公開協(xié)議方式交易的條件及審批權(quán)限，確立了強(qiáng)制進(jìn)場(chǎng)交易原則、信息預(yù)披露和正式披露原則等內(nèi)容，對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易的諸多細(xì)節(jié)規(guī)則進(jìn)行了重塑，體現(xiàn)了國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)交易新形勢(shì)、新形態(tài)從嚴(yán)監(jiān)管的總體思路。在實(shí)踐操作中，32號(hào)令也存在大量靈活的地方。例如，產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓原則上不得針對(duì)受讓方設(shè)置資格條件，確需設(shè)置的，不得有明確指向性或違反公平競(jìng)爭(zhēng)原則，所設(shè)資格條件相關(guān)內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)在披露前報(bào)同級(jí)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)備案，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)在5個(gè)工作日內(nèi)未反饋意見的視為同意，該條的規(guī)定明確國(guó)資委并非必須給予回復(fù)，在實(shí)踐操作中企業(yè)可以根據(jù)時(shí)限自行判斷。

5 現(xiàn)實(shí)性與前瞻性相統(tǒng)一的積極探索

毋庸置疑，3號(hào)令的出臺(tái)是產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的一個(gè)里程碑，產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)在3號(hào)令的指導(dǎo)下，經(jīng)過10年的摸索，不斷規(guī)范、壯大、成熟。32號(hào)令開門見山地界定了實(shí)踐中經(jīng)常產(chǎn)生歧義、影響重大的幾個(gè)概念，在重塑三類資產(chǎn)交易方面的程序性規(guī)定和執(zhí)行程序要求都更為具體、規(guī)范，邏輯架構(gòu)也更為科學(xué)合理，可以說(shuō)是針對(duì)國(guó)有資產(chǎn)交易量身定做的新規(guī)，是根據(jù)實(shí)踐探索出“中國(guó)創(chuàng)造”的成果。

然而，所有的法律法規(guī)都將接受實(shí)踐操作的檢驗(yàn)，作為一項(xiàng)具有突破性的法規(guī)，它的優(yōu)越性不僅體現(xiàn)在具體規(guī)定的現(xiàn)實(shí)性和可操作性，還體現(xiàn)在頂層設(shè)計(jì)的時(shí)代性和前瞻性。32號(hào)令首次規(guī)定企業(yè)增資須到產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)對(duì)外披露信息公開掛牌征集投資方，對(duì)企業(yè)增資的批準(zhǔn)、審計(jì)評(píng)估、信息披露、投資方遴選、交易結(jié)果公示做出了規(guī)定，這是對(duì)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的一個(gè)重要拓展，開啟了產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的新篇章。因此，32號(hào)令對(duì)新增的企業(yè)增資更多的是作原則性規(guī)定和要求，對(duì)于一些具體問題，例如在國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易中國(guó)有控股的上市公司發(fā)行股票如何與32號(hào)令中的國(guó)企增資監(jiān)管銜接，以及國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)注入上市公司如何進(jìn)行審批等并未明確規(guī)定，這也為基層實(shí)踐探索留下充足的空間。

6 立法角度的創(chuàng)新性與實(shí)踐操作的挑戰(zhàn)性

32號(hào)令出臺(tái)之前，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管法規(guī)對(duì)于企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓需履行的手續(xù)規(guī)定得較為清晰，除2004年的3號(hào)令外，國(guó)務(wù)院國(guó)資委于2009年出臺(tái)了《企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易操作規(guī)則》(國(guó)資發(fā)產(chǎn)權(quán)〔2009〕120號(hào))，2014年出臺(tái)了《關(guān)于中央企業(yè)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓進(jìn)場(chǎng)交易有關(guān)事項(xiàng)的通知》（國(guó)資廳發(fā)產(chǎn)權(quán)〔2013〕78號(hào)）等政策法規(guī)，但是對(duì)于相關(guān)企業(yè)增資行為的規(guī)定，則散見于企業(yè)改制的相關(guān)文件中，對(duì)于資產(chǎn)交易行為的規(guī)定剛性約束較少。32號(hào)令創(chuàng)新性的從交易行為的角度，確定了企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、企業(yè)增資、企業(yè)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓三類交易作為監(jiān)管范圍，填補(bǔ)了以往的規(guī)章制度的空白，在立法層面實(shí)現(xiàn)了企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易行為的統(tǒng)一適用。

雖然32號(hào)令創(chuàng)新性的完善統(tǒng)一了相關(guān)交易規(guī)則，但在實(shí)踐中，還可能遇到大量的不同理解及實(shí)踐操作問題。32號(hào)令中規(guī)定，現(xiàn)行企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)管相關(guān)規(guī)定與本辦法不一致的，以本辦法為準(zhǔn)，卻并未明確廢止先前相關(guān)規(guī)定，這些規(guī)定（包括國(guó)有控股上市公司發(fā)行股票、證券、資產(chǎn)重組等文件）在不與32號(hào)令沖突的前提下仍需適用，未來(lái)如何在實(shí)踐中準(zhǔn)確理解并適用這些規(guī)定，對(duì)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)、國(guó)有企業(yè)及出具法律意見書等方面的中介機(jī)構(gòu)都提出了更高的要求。

（作者為山西經(jīng)貿(mào)集團(tuán)公司副總經(jīng)理、總法律顧問，山西省產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)總經(jīng)理）