嚴(yán)格權(quán)力監(jiān)督問責(zé) 完善責(zé)任追究機(jī)制
——《關(guān)于建立國有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究制度的意見》學(xué)習(xí)體會和思考

◎ 彭 城（湖北省宏泰國有資本投資運(yùn)營集團(tuán)，武漢430077）

嚴(yán)格權(quán)力監(jiān)督問責(zé) 完善責(zé)任追究機(jī)制
——《關(guān)于建立國有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究制度的意見》學(xué)習(xí)體會和思考

◎ 彭 城（湖北省宏泰國有資本投資運(yùn)營集團(tuán)，武漢430077）

今年8月2日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立國有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究制度的意見》（國辦發(fā)〔2016〕63號）（以下簡稱“《意見》”），這是我國完善國有資產(chǎn)監(jiān)管、落實國有資本保值增值責(zé)任、防止國有資產(chǎn)流失的重要制度安排，是深化國有企業(yè)改革“1+N”系列頂層設(shè)計文件的重要組成部分，對全面推進(jìn)國企改革戰(zhàn)略進(jìn)程有著十分重要的意義。本文試對《意見》的主要內(nèi)容和特點談?wù)剬W(xué)習(xí)體會，對《意見》發(fā)布的影響作出初步分析，對湖北省國資投資運(yùn)營平臺貫徹《意見》所做的工作做一簡要介紹，并對下一步要做好的工作提出幾點建議。

1 主要內(nèi)容和特點

1.1 主要內(nèi)容

《意見》強(qiáng)調(diào)，國有企業(yè)經(jīng)營管理有關(guān)人員，違反國家法律法規(guī)和企業(yè)內(nèi)部管理規(guī)定，未履行職責(zé)或未正確履行職責(zé)，造成國有資產(chǎn)較大或重大損失以及其他嚴(yán)重不良后果的，應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任，且實行重大決策終身責(zé)任追究制度。

《意見》的內(nèi)容結(jié)構(gòu)由總體要求、責(zé)任追究范圍、資產(chǎn)損失認(rèn)定、經(jīng)營投資責(zé)任認(rèn)定、責(zé)任追究處理、組織實施以及工作要求等7個方面組成。其主要內(nèi)容可以從4個方面描述：

第一， 明確責(zé)任追究的范圍?！兑庖姟丰槍`規(guī)經(jīng)營投資問題集中的環(huán)節(jié)，明確了9大方面54種需追究責(zé)任的情形，包括集團(tuán)管控、購銷管理、工程承包建設(shè)、轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)及上市公司股權(quán)和資產(chǎn)、固定資產(chǎn)投資、投資并購、改組改制、資金管理、風(fēng)險管理等方面。

第二，明確資產(chǎn)損失的性質(zhì)。規(guī)定資產(chǎn)損失包括直接損失和間接損失，應(yīng)當(dāng)在調(diào)查核實的基礎(chǔ)上，依據(jù)有關(guān)規(guī)定認(rèn)定損失金額及影響。

第三，明確責(zé)任追究的類別。經(jīng)營投資責(zé)任包括直接責(zé)任、主管責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。責(zé)任追究應(yīng)根據(jù)資產(chǎn)損失程度、問題性質(zhì)等，對相關(guān)責(zé)任人采取5種責(zé)任追究方式：組織處理、扣減薪酬、禁入限制、紀(jì)律處分、移送司法機(jī)關(guān)等。這5種責(zé)任追究方式可以單獨(dú)使用，也可以合并使用。

第四，提出責(zé)任追究工作實施的辦法。原則上按照干部管理權(quán)限組織開展。達(dá)到較大或重大資產(chǎn)損失標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)由上級企業(yè)或履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)開展責(zé)任追究工作。

1.2 特點

第一，具體明確、實操性強(qiáng)。作為頂層設(shè)計的政策文件，《意見》不僅高屋建瓴、立意鮮明，在具體條款上也規(guī)定得非常細(xì)致、準(zhǔn)確，實操性很強(qiáng)?！兑庖姟窂?大違規(guī)類型細(xì)化到54種具體情形，從4大追責(zé)手段具體到明確上下限的處罰幅度，從責(zé)任追究的處理程序到各級監(jiān)管層級的職責(zé)都進(jìn)行了明確規(guī)定，追責(zé)界限清晰，操作手段適度，便于企業(yè)對照實施。

第二，量責(zé)定處、權(quán)責(zé)一致?！兑庖姟穼τ诮?jīng)營投資責(zé)任的認(rèn)定和責(zé)任追究處理采取了分級分類、權(quán)責(zé)對應(yīng)的工作原則。在責(zé)任追究層面細(xì)化了程度不一的5種處理方式，并提出了與薪酬掛鉤的4類經(jīng)濟(jì)處罰規(guī)定，體現(xiàn)出“精準(zhǔn)量罰、權(quán)責(zé)一致”的監(jiān)管思路和管理思想。

第三，有力管控、震懾力大?！兑庖姟穼ψ坟?zé)范圍、損失和責(zé)任認(rèn)定、追究處理方式和組織實施等多個方面進(jìn)行了具體要求，通過規(guī)范的責(zé)任劃分和懲戒要求形成強(qiáng)有力的管控和震懾，讓國企經(jīng)營管理人員不可罔顧法紀(jì)、不敢心存僥幸、不能無所作為，促使國有企業(yè)經(jīng)營管理人員在思想上敬畏制度，在工作中牢記制度，在行動上自覺遵守制度。

2 對各級履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)和國企經(jīng)營投資決策的影響

2.1 明確了“程序決策導(dǎo)向”

《意見》第二章“責(zé)任追究范圍”中，一共列舉了9大項，其中多處明確指出因程序不合規(guī)導(dǎo)致的追責(zé)情形，例如：在工程承包建設(shè)方面，要求先對“合同標(biāo)的進(jìn)行調(diào)查論證”才能開展后續(xù)工作；在轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)、上市公司股權(quán)和資產(chǎn)方面，要求完成“決策和審批程序”、經(jīng)過“授權(quán)”后方可實施；在投資并購方面，規(guī)定要提前開展“盡職調(diào)查”，并強(qiáng)調(diào)“盡職調(diào)查”要進(jìn)行“風(fēng)險分析”等等，充分強(qiáng)調(diào)了程序的重要性，這對于某些國有企業(yè)中長期存在的“只要為企業(yè)創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)利益，決策過程的瑕疵并不重要”的錯誤管理思維給予明確修正。

2.2 強(qiáng)化了“集體決策導(dǎo)向”

《意見》第四章“經(jīng)營投資責(zé)任認(rèn)定”中將是否經(jīng)集體決策作為重要認(rèn)定依據(jù)，例如：“未經(jīng)民主決策、相關(guān)會議討論或文件傳簽、報審等規(guī)定程序，直接決定、批準(zhǔn)、組織實施重大經(jīng)濟(jì)事項”；或“在多數(shù)人不同意的情況下，直接決定、批準(zhǔn)、組織實施重大經(jīng)濟(jì)事項”等都作為定責(zé)處罰的依據(jù)。《意見》明確強(qiáng)調(diào)了民主集中制在國有企業(yè)經(jīng)營決策中的重要性，堅決抵制在國有企業(yè)中存在的“一言堂”、“少數(shù)人決策”的不良導(dǎo)向和管理慣性。

2.3 堅持了“積極決策導(dǎo)向”

《意見》既明確了“錯誤做法”邊界，也嚴(yán)格控制“不作為”底線，充分考慮到因為“嚴(yán)法”而導(dǎo)致的“怠行”的可能性。在《意見》第二章“責(zé)任追究范圍”和第四章“經(jīng)營投資責(zé)任認(rèn)定”等章節(jié)中，多處出現(xiàn)了因為“未履行”職責(zé)而被認(rèn)定為失職的條款，可謂細(xì)致而嚴(yán)密地對國有企業(yè)負(fù)責(zé)人“不作為”情形編織了一張大網(wǎng)，這也對某些國有企業(yè)負(fù)責(zé)人因為害怕違規(guī)違法而采取的“觀望政策”和一些“庸政懶政”的國企官員給予有力警醒。

3 湖北省國資投資運(yùn)營平臺貫徹《意見》所做的工作

作為身處國資國企改革一線、承擔(dān)國資經(jīng)營改革重任的省級國資投資經(jīng)營平臺，湖北省宏泰國有資本投資運(yùn)營集團(tuán)（以下簡稱“集團(tuán)”）為貫徹《意見》，在集團(tuán)化經(jīng)營管理架構(gòu)建設(shè)、企業(yè)內(nèi)控體系完善和托管企業(yè)改組改制等方面都進(jìn)行了許多有益的嘗試。

3.1 建立扁平化企業(yè)架構(gòu)，全面強(qiáng)化集團(tuán)管控

一是強(qiáng)化重大事項決策機(jī)制。對子公司資金管理、企業(yè)并購、重大投資、項目招投標(biāo)、設(shè)備采購等業(yè)務(wù)領(lǐng)域分別設(shè)立“資金紅線”，達(dá)到資金比例的業(yè)務(wù)運(yùn)作一律上報集團(tuán)總部備案或?qū)徟晃吹竭_(dá)資金比例的事項由2/3以上的高管集體決策方可執(zhí)行。

二是強(qiáng)化資金收支管控。建立集團(tuán)資金集中管理中心，統(tǒng)一財務(wù)核算軟件，及時、完整收集財務(wù)信息。同時，根據(jù)集團(tuán)發(fā)展的需要，按照財務(wù)負(fù)責(zé)人委派制度，向業(yè)務(wù)子公司和所屬企業(yè)委派財務(wù)負(fù)責(zé)人，切實控制財務(wù)風(fēng)險；實施更加嚴(yán)格的資金收支預(yù)算分類監(jiān)管，按月核定、動態(tài)跟蹤其資金預(yù)算。

三是加強(qiáng)金融投資項目審核。金融類項目市場風(fēng)險性較高、運(yùn)作難度較大，集團(tuán)針對該類業(yè)務(wù)提出專項管理制度。對金融類項目立項須按照投資權(quán)限進(jìn)行分層分級報批，審批過程更加嚴(yán)格；制定投資管理辦法、投資咨詢委員會議事規(guī)則及相關(guān)制度，對金融投資項目的編制、審查和申報、審批流程進(jìn)行了全面規(guī)范。

3.2 持續(xù)完善內(nèi)控體系，不斷提升風(fēng)險管控能力

一是建立健全集團(tuán)管控機(jī)制。集團(tuán)修訂完善了《公司章程》，依法厘清董事會、監(jiān)事會、黨委會、經(jīng)理層的職責(zé)邊界，建立健全權(quán)責(zé)對等、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、有效制衡、管理有序的決策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制。

二是強(qiáng)化投資風(fēng)險控制。依照相關(guān)法規(guī)和集團(tuán)制度做好資產(chǎn)處置、企業(yè)改制、投資并購、合同銷購等方面的前置程序和合規(guī)運(yùn)作，認(rèn)真履行“三重一大”決策制度，重大事項決策必須經(jīng)過法務(wù)、審計等內(nèi)控環(huán)節(jié)，及時發(fā)現(xiàn)、提示法律風(fēng)險和財務(wù)風(fēng)險，確保各項業(yè)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)順暢。

三是加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計。認(rèn)真落實企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員、重點崗位人員的經(jīng)濟(jì)責(zé)任、離任審計等專項工作，確保不留死角、不出遺漏。審計時認(rèn)真分析企業(yè)管理決策、重大投資決策等，對企業(yè)的發(fā)展、競爭能力和經(jīng)濟(jì)效益的提高所產(chǎn)生的影響，從而判斷重大決策的正確性、及時性和有效性。

3.3 深化全省國資改革，妥善推進(jìn)托管企業(yè)改組改制

集團(tuán)承接湖北省國資委部分職能，目前托管全省83家省屬國有企業(yè)，并且持有股權(quán)和整體托管企業(yè)的范圍還在進(jìn)一步擴(kuò)大。集團(tuán)在對托管企業(yè)進(jìn)行改組改制時，對應(yīng)處置的托管企業(yè)，按規(guī)定一律要求組織開展清產(chǎn)核資、財務(wù)審計、資產(chǎn)評估和依法依規(guī)處置。對于經(jīng)營不善的“僵尸企業(yè)”，按照相關(guān)法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)定，采取清算注銷、整體劃轉(zhuǎn)、依法破產(chǎn)、掛牌轉(zhuǎn)讓等方式退出；對可發(fā)展的托管企業(yè)，按照引進(jìn)資源性股東，通過技術(shù)改造、管理創(chuàng)新、市場拓展等方式，加快出資企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，提升托管企業(yè)經(jīng)營能力；對主業(yè)清晰突出、運(yùn)營能力較強(qiáng)、具備盈利能力的托管企業(yè)，大力引進(jìn)戰(zhàn)略投資者，進(jìn)一步做強(qiáng)做優(yōu)主業(yè)，并推動到“新三板”掛牌上市。

4 下一步要做好的工作

4.1 提高認(rèn)識，增強(qiáng)理解和執(zhí)行《意見》的自覺性

《意見》提出的要求是十分嚴(yán)肅的，我們要高度認(rèn)識其重大意義。《意見》提出，要按照完善現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，以提高國有企業(yè)運(yùn)行質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)效益為目標(biāo)，以強(qiáng)化對權(quán)利集中、資金密集、資源富集、資產(chǎn)聚集部門和崗位的監(jiān)督為重點，嚴(yán)格問責(zé)、完善機(jī)制，構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、約束有效的經(jīng)營投資責(zé)任體系。在2017年年底前基本形成國有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究制度和責(zé)任倒查機(jī)制，在2020年年底前全面建立覆蓋各級履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)及國有企業(yè)的責(zé)任追究工作體系，形成職責(zé)明確、流程清晰、規(guī)范有序的責(zé)任追究工作機(jī)制。這是《意見》的核心精神，我們務(wù)必認(rèn)識到位，方能提高執(zhí)行的自覺性。

《意見》的出臺為步入改革深水區(qū)的國有企業(yè)拉起了一道警戒紅線，這更是一條保護(hù)線和生命線，在改革進(jìn)程中為國有企業(yè)和企業(yè)家保駕護(hù)航，指引我們在遵循市場規(guī)律的前提下切實以制度保證改革的成效。從另一個角度看，這也有助于解決國有企業(yè)投資短期化的問題。

4.2 加強(qiáng)制度建設(shè)和監(jiān)督機(jī)制，細(xì)化責(zé)任清單

第一，求真務(wù)實，建章立制?！兑庖姟芬蟾骷壜男谐鲑Y人職責(zé)的機(jī)構(gòu)和國有企業(yè)，要細(xì)化違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究的原則、范圍、依據(jù)、啟動機(jī)制、程序、方式、標(biāo)準(zhǔn)和職責(zé)，以保障違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究工作有章可循、規(guī)范有序。對現(xiàn)行管理制度進(jìn)行清理，界定管理層面、權(quán)責(zé)，明確管理程序、措施，進(jìn)行必要的立、改、廢以及精簡、組合、補(bǔ)充與完善，突出有效性與可操作性，建立健全橫向配套、縱向貫通的各項管理制度體系，并在總體協(xié)調(diào)發(fā)展的前提下，體現(xiàn)適度的前瞻性。

第二，嚴(yán)格執(zhí)行，強(qiáng)化監(jiān)督?！兑庖姟芬筘?zé)任追究工作要加強(qiáng)與黨建、審計、紀(jì)檢監(jiān)察、干部管理等部門的協(xié)同，形成監(jiān)管合力。要探索向社會公開責(zé)任調(diào)查處理情況，接受社會監(jiān)督。

4.3 明確崗位職責(zé)和履職程序，落實責(zé)任追究

第一，根據(jù)分工落實履職責(zé)任。突出有權(quán)必有責(zé)、權(quán)責(zé)一致的目標(biāo)導(dǎo)向，從職務(wù)名稱、崗位職責(zé)、責(zé)任層級、下屬關(guān)鍵崗位和風(fēng)險點、執(zhí)行規(guī)定等方面細(xì)化分解責(zé)任，按照相應(yīng)的責(zé)任劃分對經(jīng)營管理人員進(jìn)行追責(zé)認(rèn)定，將《意見》中的追責(zé)依據(jù)和量罰等級進(jìn)行細(xì)化，切實落實重大經(jīng)營責(zé)任終身追責(zé)制。

第二，完善績效考核管理體系?？冃Э己梭w系的總體目標(biāo)是建立健全以責(zé)任與激勵為導(dǎo)向、以提高團(tuán)隊業(yè)績?yōu)橹攸c的績效管理體系。企業(yè)應(yīng)結(jié)合實際，建立切實有效的獎罰機(jī)制，主要體現(xiàn)在：一是建立分級分類的績效管理體系；二是突出高層與中層的績效管理責(zé)任；三是將考核結(jié)果與獎金、薪酬及職務(wù)晉升等掛鉤。將《意見》中追責(zé)扣薪的處理辦法，融入企業(yè)薪酬績效管理辦法中，加深績效管人力度，提升企業(yè)用人水平。

4.4 強(qiáng)化內(nèi)控建設(shè)和風(fēng)險管理，提升運(yùn)營效能

第一，加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)控體系建設(shè)。要堅持“統(tǒng)籌規(guī)劃、整體設(shè)計”的原則，以源頭治理和過程控制為核心，以防范風(fēng)險和提高效率為重點，對現(xiàn)有管理制度、職責(zé)分工和業(yè)務(wù)流程進(jìn)行全面梳理。按照《意見》的責(zé)任認(rèn)定情形，編制企業(yè)內(nèi)部控制手冊，按照手冊相關(guān)規(guī)定，查控到崗，追責(zé)到人。

第二，強(qiáng)化企業(yè)風(fēng)險管理。要樹立正確的風(fēng)險管理理念，增強(qiáng)員工的風(fēng)險管理意識。制定符合企業(yè)實際的風(fēng)險管理制度，制度要包含操作流程和管理辦法，如風(fēng)險識別、評估、控制、監(jiān)控、報告等流程的操作方法及企業(yè)整體的交易管理、利益沖突管理、信息共享管理等，構(gòu)建風(fēng)險預(yù)警體系，提前防范風(fēng)險。

今年10月27日閉幕的黨的十八屆六中全會通過了《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，對于執(zhí)行國務(wù)院辦公廳的《意見》，更是最好的思想和行動指導(dǎo)?！侗O(jiān)督條例》以近1/3的篇幅對黨內(nèi)監(jiān)督工作和權(quán)力監(jiān)督體系進(jìn)行了詳細(xì)闡述，明確提出“要完善權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制，形成有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)必?fù)?dān)責(zé)、濫權(quán)必追責(zé)的制度安排”；要求“各級黨組織應(yīng)當(dāng)把信任激勵同嚴(yán)格監(jiān)督結(jié)合起來，促使黨的領(lǐng)導(dǎo)干部做到有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)，用權(quán)受監(jiān)督、失責(zé)必追究?！笨梢钥闯?，權(quán)力監(jiān)督和責(zé)任追究成為了中國共產(chǎn)黨治國理政的重要基礎(chǔ)和制度保障，這為國有企業(yè)經(jīng)營管理和責(zé)任追究體系建設(shè)明確了目標(biāo)、指明了方向。