親貧式增長芻議：論少數(shù)民族地區(qū)的扶貧政策取向

李秀芬 姜安印

(1.蘭州大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，甘肅 蘭州 730030；2.西北民族大學(xué)管理學(xué)院，甘肅 蘭州 730124)

親貧式增長芻議：論少數(shù)民族地區(qū)的扶貧政策取向

李秀芬1，2姜安印1

(1.蘭州大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，甘肅 蘭州 730030；2.西北民族大學(xué)管理學(xué)院，甘肅 蘭州 730124)

考察了經(jīng)濟(jì)增長和扶貧政策之間的跨國證據(jù)，突出了區(qū)域差異和國家經(jīng)驗(yàn)這兩個(gè)層面上形成的促進(jìn)共同發(fā)展的多樣性。對親貧式增長的定義表明經(jīng)濟(jì)增長和扶貧這兩個(gè)發(fā)展戰(zhàn)略之間可能存在一種權(quán)衡問題?？鐕C據(jù)表明，平均收入增長率和低收入者的收入增長率之間關(guān)系的巨大差異性，使得扶貧戰(zhàn)略完全基于經(jīng)濟(jì)增長政策的論斷存在爭議。持續(xù)的快速增長顯然有益于貧困人口，但是，如果整體的快速經(jīng)濟(jì)增長伴隨著收入分配的緩慢惡化，這對貧困人口的福利比對經(jīng)濟(jì)增長影響更大。如果一國總體處于低增長環(huán)境，那么經(jīng)濟(jì)增長將難以獲得貧困人口的支持。同時(shí)面向經(jīng)濟(jì)增長和旨在明確經(jīng)濟(jì)增長所帶來的好處的混合策略被證明在實(shí)現(xiàn)持續(xù)減貧中可能是最為成功的。研究認(rèn)為，在中國長期高速經(jīng)濟(jì)增長的支撐下，少數(shù)民族地區(qū)在收入改善和貧困人口數(shù)量顯著減少方面取得了另世人矚目的成就，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的倡導(dǎo)者和干預(yù)式扶貧的擁護(hù)者提供了實(shí)踐支持。然而，普適的經(jīng)濟(jì)增長有利于貧困人口，但不會(huì)以相同的程度發(fā)生在少數(shù)民族地區(qū)。顯然，一項(xiàng)公共政策更關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長是必要的，但也同時(shí)必須關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長所帶來的收益是否會(huì)反映在提供貧困人口收入和貧困人口不可能輕易放棄的福祉上。針對于少數(shù)民族地區(qū)最有效的發(fā)展政策，是那些主張共同發(fā)展和利用公共政策創(chuàng)造增長的戰(zhàn)略，同時(shí)還有利于貧困人口的共同參與，以確保他們成為積極的參與者和增長的受益者。自然資源收益管理，原生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品開發(fā)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)被列為促進(jìn)這種增長戰(zhàn)略實(shí)施的三個(gè)最有前途的領(lǐng)域。

親貧式增長；少數(shù)民族地區(qū)；公共政策；戰(zhàn)略

到2020年我國將徹底消除貧困，在“經(jīng)濟(jì)新常態(tài)”下要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)仍然任重而道遠(yuǎn)。目前，中國的扶貧模式已由“普遍撒網(wǎng)”轉(zhuǎn)為“精準(zhǔn)扶貧”，針對一家一戶的 “五個(gè)一批”工程已成為具體舉措。然而，如何由宏觀的經(jīng)濟(jì)增長帶動(dòng)微觀的貧困人口脫貧，使脫貧人口得以共享經(jīng)濟(jì)繁榮，仍然需要作進(jìn)一步探討。尤其在少數(shù)民族地區(qū)，貧困人口還受到民族文化、習(xí)俗、傳統(tǒng)等因素的深刻影響，同樣的總體增長帶來的減貧成效更是存在較大差異。隨著當(dāng)年貧困認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的逐步提高(以2010年不變價(jià)格為標(biāo)準(zhǔn)，2011年當(dāng)年貧困認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)為2 536元，2014年為2 800元，2015年約為3 000元)，扶貧的成本和難度也將日益增加。目前，少數(shù)民族地區(qū)的貧困人口總數(shù)仍然很大。在新的扶貧形勢下，針對親貧式增長的探討，對提高少數(shù)民族地區(qū)的扶貧成效具有重要的理論和實(shí)踐意義。

1 親貧式增長的涵義

按照一般理論和經(jīng)驗(yàn)證據(jù)，扶貧可以通過加速經(jīng)濟(jì)增長或改變貧困人口的收入分配來實(shí)現(xiàn)。然而，這并不意味著每一個(gè)國家(或地區(qū))的每一次平均收入的增長一定可以帶來貧困人口收入的增加[1-3]。由此引出了“親貧式增長”的概念[4-5]。該概念涉及到兩個(gè)具備實(shí)踐可能的定義[6-7]：第一種定義借鑒了其字面意義，即假使貧困人口的收入增長率超過非貧困人口的收入增長率，則符合此標(biāo)準(zhǔn)。因此，在第一種定義下，有利于貧困人口的增長必須能夠減少不平等。第二種定義可表述為：除非處于貧困人口的收入停滯不前或下降時(shí)期，如果經(jīng)濟(jì)增長減少了貧困，則增長一定有利于貧困人口。

上述對親貧式增長的定義表明經(jīng)濟(jì)增長和扶貧這兩個(gè)發(fā)展戰(zhàn)略之間可能存在一種權(quán)衡問題。尤其在第一種定義下，以增加收入不平等為代價(jià)來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的政策顯然不符合 “親貧”目標(biāo)，這種增長有可能忽視公平，甚至忽略整個(gè)貧困群體的訴求。在第二種定義下，扶貧和經(jīng)濟(jì)增長兩個(gè)政策之間無法顯示出根本區(qū)別，雖然刺激增長的政策可能導(dǎo)致不平等加劇和貧困人口的境遇維持不變，但只需要能夠持續(xù)提高貧困人口收入。

2 增長與扶貧的跨國經(jīng)驗(yàn)

目前多數(shù)研究者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)依據(jù)相對歷史趨勢與當(dāng)前人均收入的增長速度、貧困人口的收入增長率之間的比較來判別是否存在親貧式增長。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，由于平均增長惠及貧困人口，所以作為一項(xiàng)公共政策目標(biāo)的增長和親貧式增長之間的區(qū)別是幾乎不存在的。這一觀點(diǎn)基于三個(gè)的實(shí)證命題：首先，貧困人口通常能夠與非貧困人口一起共享增加的收入總額并同時(shí)遭受經(jīng)濟(jì)收縮的影響。其次，經(jīng)濟(jì)增長不能對收入分配產(chǎn)生明顯的系統(tǒng)性影響，以追求平均增長為目標(biāo)的政策不太可能會(huì)影響到增長過程的益貧度[8-10]。最后，持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長也難于實(shí)現(xiàn)[11]。這種觀點(diǎn)的核心是把經(jīng)濟(jì)增長作為整個(gè)國民政策的中心議題來遵循。

雖然當(dāng)經(jīng)濟(jì)停滯或下降時(shí)，持續(xù)減貧的目標(biāo)可能無法維持，但是不能簡單的將所有的經(jīng)濟(jì)增長都等同于親貧式增長。判斷是否為一項(xiàng)親貧式增長戰(zhàn)略，應(yīng)當(dāng)取決于可能通過公共政策加以解決增長與收益分配之間隱藏關(guān)系的程度。有大量文獻(xiàn)表明，不同國家之間，鑒于增長率的不同，增長對貧困人口的影響也存在較大差異。Page[12]的研究表明隨著時(shí)間的推移，貧困人口在經(jīng)濟(jì)增長過程中的受益程度也是在不斷變化著的。例如，在1970—1990年之間，發(fā)展中國家中占人口數(shù)五分之一的低收入者的人均收入增長率與總?cè)丝诘娜司杖朐鲩L率相似；1980—1989年間，低收入者的人均收入增長率超過了總?cè)丝诘娜司杖朐鲩L率；1990—1998年間，低收入者的人均收入增長率以平均每年2%的速度下降。而在發(fā)達(dá)國家，這種趨勢比發(fā)展中國家整體提前了一年。所以，親貧困式增長最基本的主張是假設(shè)歷史上的貧困人口未能在經(jīng)濟(jì)增長中充分受益或者從未受益。再如，在南亞與東亞的洲際對比研究中，在政府政策目標(biāo)下，經(jīng)濟(jì)增長給貧困人口帶來了相對迅速的收入增加。

從國家層面的經(jīng)驗(yàn)看，地區(qū)之間的發(fā)展趨勢存在較大差異。表1顯示了一些國家的情況。其中，A區(qū)國家和地區(qū)提供的抽樣年的特點(diǎn)是負(fù)增長和收入分配惡化(這一特征是根據(jù)人均收入與占人口數(shù)五分之一的低收入者人均收入增長率的差異來劃分的)，這些國家和地區(qū)正在轉(zhuǎn)變中或正受到一些沖突的影響。B區(qū)包含的是一些經(jīng)歷經(jīng)濟(jì)衰退且伴隨收入分配發(fā)生改變的國家和地區(qū)。C區(qū)國家和地區(qū)的發(fā)展特點(diǎn)是，積極的收入增長和收入不平等的加劇，這些獲得了顯著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的國家都伴隨著一些收入分配的惡化，但是貧困人口的收入增長率是驚人的。D區(qū)國家和地區(qū)貧困人口的收入增長率超過了人均收入增長的平均值。就收入增長而言，貧困人口受益最多的國家是那些相對落后的國家。

跨國證據(jù)表明，平均收入增長率和低收入者的收入增長率之間關(guān)系的巨大差異性，使得扶貧戰(zhàn)略完全基于經(jīng)濟(jì)增長政策的論斷存在爭議。持續(xù)的快速增長顯然有益于貧困人口，但是，如果整體的快速經(jīng)濟(jì)增長伴隨著收入分配的緩慢惡化，這對貧困人口的福利比對經(jīng)濟(jì)增長影響更大。同時(shí)，如果一國總體處于低增長環(huán)境，那么經(jīng)濟(jì)增長將難以獲得貧困人口的支持。

同時(shí)面向經(jīng)濟(jì)增長和旨在明確經(jīng)濟(jì)增長所帶來的好處的混合策略被證明在實(shí)現(xiàn)持續(xù)減貧中可能是最為成功的。而且，隨著時(shí)間的推移，增長和減貧兩者之間適當(dāng)?shù)慕M合可能在不同國家間發(fā)生著變化。單一強(qiáng)調(diào)扶貧政策可能帶來的收益會(huì)很少，因?yàn)檎仨毘袚?dān)注意力從重要的公共政策目標(biāo)轉(zhuǎn)向低收入人口，從而確保貧困人口收入增長足以減少絕對貧窮的發(fā)生率的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)增長中正在發(fā)生的漸進(jìn)的分布變化(甚至放緩不斷上升的收入不平等的趨勢)又可能會(huì)嚴(yán)重影響貧困人口收入增長的速度。較為成功的案例來自于香港、印度尼西亞、韓國、馬來西亞、新加坡、臺灣和泰國的增長，被定性為“共享增長戰(zhàn)略”。這種戰(zhàn)略包括兩個(gè)組成部分：一是通過長期投資和升級組織、技術(shù)、管理的精英培育；一是以普及初等教育,土地改革和基本醫(yī)療保障等的財(cái)富共享機(jī)制，從而使貧困人口通過提高可行能力分享經(jīng)濟(jì)增長的好處，受益于經(jīng)濟(jì)變革的過程。

3 少數(shù)民族地區(qū)的收入與貧困動(dòng)態(tài)

以上從公共政策的角度探討了扶貧和經(jīng)濟(jì)增長政策之間的關(guān)系，在理論邏輯和跨國經(jīng)驗(yàn)上可以得出應(yīng)該傾向于同時(shí)面向經(jīng)濟(jì)增長和旨在明確經(jīng)濟(jì)增長的扶貧政策取向的混合策略的基本結(jié)論。本節(jié)將引入我國少數(shù)民族地區(qū)扶貧動(dòng)態(tài)實(shí)踐，以期進(jìn)一步提供扶貧政策取向的證據(jù)。

改革開放以來，少數(shù)民族地區(qū)反貧困與全國一樣，其歷程大體可以分為四個(gè)階段：第一階段是1978年至1985年，主要是通過發(fā)放賑濟(jì)物品或利用“以工代賑”的“輸血”式扶貧。第二階段是1986年到1993年，重點(diǎn)解決吃糧問題。第三階段是1994年至2000年，通過項(xiàng)目開發(fā)、生產(chǎn)條件的改善和生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整來實(shí)現(xiàn)收入的提高。第四階段是2001年至今，主要是通過貧困地區(qū)發(fā)展能力及生態(tài)環(huán)境建設(shè)為核心的扶貧開發(fā)，并逐步實(shí)現(xiàn)“精準(zhǔn)扶貧”。

與此同時(shí)，政府在扶貧開發(fā)中針對少數(shù)民族地區(qū)還專門制定了一系列的特殊優(yōu)惠政策。例如，在《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010)》中，在民族自治地方確定的國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣達(dá)267個(gè)，占全國扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣數(shù)(592個(gè))的45.1%。西藏作為特殊片區(qū)，74個(gè)縣(市、區(qū))整體列入國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)。在《扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃(2005—2010)》中，提出將人口在10萬以下的22個(gè)民族(統(tǒng)稱人口較少民族)聚居的行政村達(dá)到當(dāng)?shù)刂械然蛞陨纤阶鳛榘l(fā)展目標(biāo)，具體體現(xiàn)為“四通五有三達(dá)到”。在《少數(shù)民族事業(yè)“十二五”規(guī)劃》中，以專欄形式明確了26項(xiàng)工程和10個(gè)方面的政策支持。在《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020)》中明確要求加大對民族地區(qū)扶持力度。

在國家公共政策的導(dǎo)向下，經(jīng)歷多年的努力，扶貧開發(fā)取得了顯著成效，為促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)和諧、邊疆穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。2014年底，民族八省區(qū)常住人口1.93億，占全國總?cè)丝诘?4.1%，地區(qū)生產(chǎn)總值7.1萬億，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的11.1%，人均GDP接近3.7萬元，地方一般公共預(yù)算收入0.8萬億元，地方一般公共預(yù)算支出2.2萬億元。

3.1 民族八省區(qū)收入與貧困動(dòng)態(tài)

民族八省區(qū)包括：內(nèi)蒙古、廣西、西藏、寧夏、新疆、貴州、云南和青海。

2011—2013年，民族八省區(qū)農(nóng)村居民人均收入累計(jì)名義增長55.3%，扣除價(jià)格因素，年均實(shí)際增長11.7%，比全國農(nóng)村平均水平高1.2個(gè)百分點(diǎn)。城鎮(zhèn)居民人均收入累計(jì)名義增長42.5%，扣除價(jià)格因素，年均實(shí)際增長8.7%，比全國城鎮(zhèn)平均水平高0.4個(gè)百分點(diǎn)。

表1 增長與減貧的跨國比較

Tab.1 Cross-country comparisons of growth and poverty reduction

反貧困與衰退負(fù)增長且不平等程度上升(A區(qū))YrsG1G2廣泛分享繁榮正增長且不平等程度上升(C區(qū))YrsG1G2非親貧式增長正增長且不平等程度上升(C區(qū))YrsG1G2波蘭20-0．2-1．4韓國326．76．6哥斯達(dá)黎加351．6-0．1伊朗15-0．4-0．7中國臺灣316．36．2坦桑尼亞271．5-2．1斯洛伐克10-0．4-0．5中國香港205．85．2保加利亞101．5-3．5尼日爾32-0．6-1．3新加坡205．45．2巴拿馬261．4-2．3塞拉利昂21-0．8-7．7中國(大陸)155．01．6尼日利亞381．2-0．5贊比亞37-1．0-2．7馬來西亞254．74．1多米尼加201．0-0．2愛沙尼亞10-1．7-6．2泰國364．23．1薩爾瓦多300．7-1．2拉托維亞10-4．2-7．4毛里求斯113．71．6塞內(nèi)加爾310．2-0．5俄羅斯10-5．6-14．3巴西332．50．3埃塞俄比亞140．2-1．2哥倫比亞312．32．1墨西哥382．10．9厄瓜多爾261．70．3菲律賓401．50．5希臘241．41．1秘魯330．40．1傾向于減貧負(fù)增長且不平等程度減弱(B區(qū))YrsG1G2傾向于增長正增長且不平等程度減弱(D區(qū))YrsG1G2傾向于增長正增長且不平等程度減弱(D區(qū))YrsG1G2奎亞那37-0．4-0．1加蓬157．79．0特立尼達(dá)和多巴哥311．82．1約旦17-0．61．0印度尼西亞353．74．4印度341．82．2白俄羅斯10-1．8-1．1突尼斯253．43．6孟加拉國321．31．5馬達(dá)加斯加33-2．1-1．7埃及322．84．5尼泊爾181．23．9加納102．44．3牙買加351．11．5斯里蘭卡322．33．4洪都拉斯280．51．3匈牙利312．22．7玻利維亞220．31．0土耳其262．22．9委內(nèi)瑞拉310．10．1巴基斯坦322．22．8

注：表中Yrs為抽樣年份，G1為人均收入增長率，G2為占人口數(shù)五分之一的低收入者人均收入增長率。

資源來源：根據(jù)文獻(xiàn)[6]的研究成果整理。

2011—2014年，民族八省區(qū)農(nóng)村貧困人口累計(jì)減少2 835萬人，下降幅度為56.3%，減貧人數(shù)占同期全國農(nóng)村減貧總規(guī)模的29.7%，年均減少農(nóng)村貧困人口709萬人。

2014年民族八省區(qū)農(nóng)村貧困發(fā)生率比全國農(nóng)村平均水平高7.5個(gè)百分點(diǎn)。貧困發(fā)生率比全國農(nóng)村平均水平高出10個(gè)百分點(diǎn)以上的省區(qū)有3個(gè)，包括西藏、新疆、貴州，分別比全國農(nóng)村平均水平高16.5、11.4和10.8個(gè)百分點(diǎn)，貧困發(fā)生率比全國農(nóng)村平均水平高10個(gè)百分點(diǎn)以內(nèi)的省區(qū)有4個(gè)，包括云南、青海、廣西、寧夏，分別比全國農(nóng)村平均水平高8.3、6.2、5.4和3.6個(gè)百分點(diǎn)，內(nèi)蒙古與全國農(nóng)村平均水平基本持平。

2011—2014年，民族八省區(qū)農(nóng)村貧困發(fā)生率四年累計(jì)下降19.4個(gè)百分點(diǎn)，同期全國農(nóng)村貧困發(fā)生率下降10個(gè)百分點(diǎn)(如表2)。

3.2 民族自治地方貧困動(dòng)態(tài)

民族自治地方包括5個(gè)自治區(qū)、30個(gè)自治州、120個(gè)自治縣。

2014年民族自治地方貧困人口為2 226萬人，比2013年減少393萬人、減少15%，比2011年減少1 648萬人，減少42.5%。2014年民族自治地方農(nóng)村貧困人口占全國農(nóng)村貧困人口比重為31.7%。從近三年減貧率來看，2012年至2014年，民族自治地方減貧幅度分別為17.8%、17.8%、15%，全國農(nóng)村同期分別為19.1%、16.7%、14.9%。民族自治地方減貧速度2012年相對較慢，后兩年快于全國農(nóng)村平均。2011—2014年民族自治地方的貧困發(fā)生率分別為30.2%、24.9%、20.7%、17.8%,與全國農(nóng)村平均水平相比，分別高出17.5、14.7、12.2、10.6個(gè)百分點(diǎn)。少數(shù)民族地區(qū)貧困發(fā)生率與全國同期水平的差距逐年縮小。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2011—2014年，國家和地方對民族自治地方累計(jì)投入扶貧資金1 130億元(如表3)。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2014年末，民族自治地方有1 237.7萬農(nóng)牧民尚未解決飲水不安全問題，缺乏基本生存條件需易地搬遷的農(nóng)牧民有85.7萬戶、354.5萬人(如表4)。

2014年，在11個(gè)集中連片特困地區(qū)中，屬于民族自治地方的農(nóng)村貧困人口1 639萬人，占全國14個(gè)片區(qū)農(nóng)村貧困人口比重為46.6%。分片區(qū)來看，民族自治地方貧困人口在500萬以上的有1個(gè)，為滇黔桂石漠化片區(qū)，貧困人口在100—500萬之間的有5個(gè)，分別是武陵山區(qū)、烏蒙山區(qū)、新疆南疆三地州、滇西邊境山區(qū)、六盤山區(qū)(如表5)。

在我國長期高速經(jīng)濟(jì)增長的支撐下，少數(shù)民族地區(qū)在收入改善和貧困人口數(shù)量顯著減少方面取得了令世人矚目的成就，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的倡導(dǎo)者和干預(yù)式扶貧的擁護(hù)者提供了實(shí)踐支持。然而，普適的經(jīng)濟(jì)增長有利于貧困人口，但不會(huì)以相同的程度發(fā)生在少數(shù)民族地區(qū)。顯然，一項(xiàng)公共政策更關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長是必要的，但也同時(shí)必須關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長所帶來的收益是否會(huì)反映在提供貧困人口收入和貧困人口不可能輕易放棄的福祉上(例如基本生產(chǎn)和生活條件的改善)。簡而言之，公共政策是傾向于扶貧還是傾向于經(jīng)濟(jì)增長？或者兩者兼而有之。

表2 2010—2014年全國及民族八省區(qū)農(nóng)村貧困人口規(guī)模和貧困發(fā)生率

Tab.2 Scale of rural poverty population and the incidence of poverty in national and eight ethnic provinces in 2011-2014

區(qū)域2010年2011年2012年2013年2014年P(guān)psPiPpsPiPpsPiPpsPiPpsPi全國1656717．21223812．7989910．282498．570177．2民族八省區(qū)504034．1391726．5312120．8256217．1220514．7內(nèi)蒙古25819．716012．213910．61148．5987．3廣西101224．395022．67551863414．954012．6貴州152145．1114933．492326．874521．362318云南146840101427．380421．766117．857415．5西藏11749．210643．98535．27228．86123．7青海11831．510828．58221．66316．45213．4寧夏7718．37718．36014．25112．54510．8新疆46944．635332．927325．422219．821218．6

注：表中Pps為農(nóng)業(yè)貧困人口規(guī)模(單位：萬人)，Pi為貧困發(fā)生率(單位：%)。

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)《2015中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報(bào)告》數(shù)據(jù)整理。

表3 2011—2014年民族自治地方農(nóng)村貧困人口規(guī)模及貧困發(fā)生率

Tab.3 Scale of rural poverty population and the incidence of poverty in ethnic autonomous regions in 2011-2014

項(xiàng)目指標(biāo)2011201220132014民族自治地方/萬人3874．03185．02619．02226．0貧困人口規(guī)模全國農(nóng)村/萬人12238．09899．08249．07017．0民族自治地方占全國比重/%31．732．231．831．7民族自治地方/%30．224．920．717．8貧困發(fā)生率全國農(nóng)村/%12．710．28．57．2民族自治地方占全國比重/%17．514．712．210．6

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)《2015中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報(bào)告》數(shù)據(jù)整理。

表4 2011—2014年民族自治地方農(nóng)村貧困監(jiān)測數(shù)據(jù)

Tab.4 Rural poverty monitoring data in ethnic autonomous areas in 2011-2014

指標(biāo)2011年2012年2013年2014年農(nóng)村飲水不安全人口/萬人4182．03412．01996．01238．0缺乏基本生存條件需易地/萬戶75．565．251．585．7搬遷對象/萬人304．02724．02224．0355．0年末鄉(xiāng)村人口/萬人12841．012817．012645．012499．0年度扶貧資金總額/億元185．4268．3310．6365．3

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)《2015中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報(bào)告》數(shù)據(jù)整理。

表5 2011—2014年民族自治地方分片區(qū)扶貧對象

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)《2015中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報(bào)告》數(shù)據(jù)整理。

4 建立少數(shù)民族地區(qū)的共享經(jīng)濟(jì)增長戰(zhàn)略

發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)該同時(shí)包括促進(jìn)增長和扶貧要素的想法并不新穎[13]。然而在實(shí)踐中，焦點(diǎn)仍然是扶貧的直接措施?！笆澜玢y行倡導(dǎo)扶貧的目標(biāo)性支出需要配置更多的財(cái)政資源，然而在更好的發(fā)展表現(xiàn)下，不滿的接受者需要更為廣泛的增長性支出?！盵14]討論少數(shù)民族地區(qū)如何在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和扶貧政策之間尋求一個(gè)更好的平衡？一個(gè)至關(guān)重要的見解可能來自于“共享經(jīng)濟(jì)增長戰(zhàn)略”。共享作為少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略取向，需要重新專注于經(jīng)濟(jì)增長。雖然國家層面的扶貧戰(zhàn)略可以識別和約束經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量和速度，但是作為增長導(dǎo)向型的政策需要更多關(guān)注和理解促進(jìn)增長的公共行動(dòng)的后果。有效的財(cái)富共享機(jī)制，在具體的國家背景下，必須確保在持續(xù)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)公共性投入，例如，基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生或基礎(chǔ)設(shè)施的市場準(zhǔn)入等。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，越來越多的負(fù)擔(dān)份額應(yīng)主要來自于國內(nèi)資源。這一點(diǎn)無論從可持續(xù)發(fā)展的角度還是從精英政治承諾共享增長的角度來看，都是極為必要的。

給少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展賦予多樣性，共享增長戰(zhàn)略需要適應(yīng)當(dāng)?shù)氐臋C(jī)遇和約束。從國際的扶貧經(jīng)驗(yàn)看，有三個(gè)政策領(lǐng)域作為許多經(jīng)濟(jì)體構(gòu)建共享增長戰(zhàn)略的潛在模塊可以加以利用，它們是：自然資源收益管理，原生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)帶構(gòu)建。

4.1 自然資源收益管理

少數(shù)民族地區(qū)與其落后的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對的是往往在自然資源方面具備一定的優(yōu)勢。然而長期以來，這些自然資源僅作為公共性資源，其開發(fā)收益并未作為支持共享增長的來源。一種新的思路值得在少數(shù)民族地區(qū)的自然資源收益管理中得到提倡，即由政府負(fù)責(zé)的自然資源收益管理需要增強(qiáng)透明度。首先，由政府主動(dòng)發(fā)布相應(yīng)的自然資源收益管理計(jì)劃，以獲得來自于公眾的監(jiān)督。其次,政府相應(yīng)的財(cái)政系統(tǒng)應(yīng)該明確盈余積累管理，從而應(yīng)對價(jià)格波動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。最后，將自然資源財(cái)富轉(zhuǎn)化為普遍的貧困人口的可行能力增長，需要依賴于公共支出項(xiàng)目，通過建立優(yōu)先級和分配可用的資源收益來支持這些計(jì)劃，并持續(xù)關(guān)注提升公共支出系統(tǒng)的識別能力[15]。

有大量文獻(xiàn)對自然資源收益管理提供了建議[16-18]。在財(cái)政政策的執(zhí)行中，政治、社會(huì)和民族因素的結(jié)合，以及各種利益關(guān)系可能破壞了自然資源收益管理的有效性。關(guān)注此方面的國際性(如非洲)研究[19]，對于做好少數(shù)民族地區(qū)的自然資源收益管理具有一定借鑒意義。如依靠建立自然資源開發(fā)的自愿行為準(zhǔn)則，增加當(dāng)?shù)鼐用竦膮⑴c式評議權(quán)利，來緩解由不良項(xiàng)目引入而帶來的環(huán)境惡化、社會(huì)混亂和工作場所的危害。

4.2 原生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)

實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族地區(qū)追趕戰(zhàn)略，以時(shí)間上的壓縮形式或幅度上的跨越形式實(shí)現(xiàn)追趕目標(biāo)提供有利的條件和賦予發(fā)展的巨大潛力，需要明確“后發(fā)優(yōu)勢”的來源。傳統(tǒng)的后發(fā)優(yōu)勢主要包括兩個(gè)方面的內(nèi)容，一是指在要素稟賦結(jié)構(gòu)上的成本優(yōu)勢，即當(dāng)“后發(fā)體”的要素積累到一定程度時(shí)，就可以通過分工原理來替代“先發(fā)體”的一些產(chǎn)業(yè)片段；二是指在經(jīng)濟(jì)成長風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避方面，由于“先發(fā)體”已經(jīng)承擔(dān)了“先試”的所有風(fēng)險(xiǎn)，“后發(fā)體”在這些領(lǐng)域存在著免費(fèi)搭車，少走彎路或不走彎路的優(yōu)勢。然而在區(qū)域非均衡發(fā)展視闕下，后進(jìn)地區(qū)優(yōu)勢的來源既不是要素層面的，也不是風(fēng)險(xiǎn)層面的，而是區(qū)域功能層面的。這種含有區(qū)域功能屬性的“原生態(tài)”的后發(fā)優(yōu)勢主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是因“后發(fā)”而形成的生態(tài)環(huán)境免遭破壞，或破壞程度較輕的優(yōu)勢；二是“后發(fā)體”的區(qū)域?qū)傩灾写嬖诘纳锒鄻有院臀幕嘣?，在特色產(chǎn)業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中具有先天優(yōu)勢。

推動(dòng)原生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)，需要重新關(guān)注各種關(guān)鍵性限制。許多有發(fā)展?jié)摿Φ脑鷳B(tài)產(chǎn)品，由于缺乏技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)無法獲得市場準(zhǔn)入。路網(wǎng)密度過低，提高了交易成本。如何公正的處理土地使用權(quán)是少數(shù)民族地區(qū)面臨的主要問題之一。因地制宜地土地流轉(zhuǎn)政策，可以顯著影響農(nóng)業(yè)投資水平和促進(jìn)創(chuàng)新?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”為少數(shù)民族地區(qū)的貧困人口建立了一個(gè)得以分享全球市場體系的機(jī)會(huì)。

4.3 區(qū)域經(jīng)濟(jì)帶構(gòu)建

為了推動(dòng)少數(shù)民族地區(qū)產(chǎn)品輸出，更為廣泛的市場融入是必不可少的。少數(shù)民族地區(qū)往往地處偏遠(yuǎn)、交通不便，本身的貿(mào)易量很少，合理的區(qū)域經(jīng)濟(jì)帶構(gòu)建能夠?yàn)樗麄儎?chuàng)造經(jīng)濟(jì)合作的機(jī)遇。良好的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作關(guān)系，有利于形成穩(wěn)定交易規(guī)劃和程序，如海關(guān)程序、原產(chǎn)地規(guī)劃、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等。由國家和地區(qū)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織和負(fù)責(zé)管理貿(mào)易，可以大大提升貿(mào)易的便利性?！耙粠б宦贰笔钱?dāng)前少數(shù)民族地區(qū)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)帶構(gòu)建方面的一個(gè)良好機(jī)遇。該重大戰(zhàn)略規(guī)劃廣泛涵蓋了少數(shù)民族地區(qū)的地域范圍，在國際社會(huì)已引起了熱烈反響和廣泛倡議。

5 結(jié) 論

本文從公共政策的角度探討了扶貧和經(jīng)濟(jì)增長政策之間的辯證關(guān)系。廣泛認(rèn)同的觀點(diǎn)是，對確?？山邮苁杖氲脑黾雍拓毨丝谀芰Φ脑黾觼碚f，經(jīng)濟(jì)增長額度本身可能存在不足。作為單一的扶貧政策，往往更關(guān)注通過公共支出為貧困人口提供服務(wù)，而不一定是刺激經(jīng)濟(jì)增長所需要的公共行為。然而，跨國經(jīng)驗(yàn)說明，一旦經(jīng)濟(jì)體沒有增長，則持續(xù)減貧將不可能。借鑒一些國家的經(jīng)驗(yàn)，本文主張建立少數(shù)民族地區(qū)共享增長戰(zhàn)略。這種共享增長戰(zhàn)略與親貧式增長有所不同。在共享增長戰(zhàn)略的設(shè)想中，政府不再單純以貧困人口的收入增長作為公共政策的首要目標(biāo)，而是通過關(guān)注一些經(jīng)濟(jì)增長的焦點(diǎn)，例如在教育、衛(wèi)生、農(nóng)村發(fā)展和小微型企業(yè)發(fā)展的具體行動(dòng)，旨在使貧困人口能夠參與并從經(jīng)濟(jì)增長中獲益。應(yīng)該明確地認(rèn)識到，盲目追求增長而不受支持的政策可能存在不顧忌貧困人口的風(fēng)險(xiǎn)。同樣的，單純強(qiáng)調(diào)扶貧的政策也可能陷入轉(zhuǎn)移經(jīng)濟(jì)增長注意力的風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)濟(jì)增長和減貧之間存在的直接聯(lián)系在于，家庭收入的提高使得一些貧困人口脫貧；間接聯(lián)系在于，隨著經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收入增長，與之聯(lián)系的公共投資的數(shù)量和質(zhì)量的改善，將會(huì)使貧困人口成為共享經(jīng)濟(jì)繁榮的主流。

本文認(rèn)為管理自然資源收入、推動(dòng)原生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)和構(gòu)建區(qū)域經(jīng)濟(jì)帶的方式，有利于少數(shù)民族地區(qū)共享增長戰(zhàn)略的推行。在原生態(tài)產(chǎn)品大量輸出的情況下，如果其能力可以在一個(gè)資源豐富、收益監(jiān)督合理的體制下得到提升，政府將有機(jī)會(huì)做出既有利于增長又有利于扶貧的雙贏政策傾向。原生態(tài)產(chǎn)品的輸出，有能力使少數(shù)民族貧困人口的權(quán)利保障作為經(jīng)濟(jì)增長的驅(qū)動(dòng)力，并對其它經(jīng)濟(jì)變量產(chǎn)生重要的溢出效應(yīng)。作為一種方式來創(chuàng)造一個(gè)有利于少數(shù)民族地區(qū)的投資體制，與這一制度變化隨之而來的強(qiáng)烈沖擊，可以引導(dǎo)具有更為廣泛基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)增長與扶貧政策的共贏。如果將少數(shù)民族地區(qū)的內(nèi)陸經(jīng)濟(jì)深化鏈接到全球經(jīng)濟(jì)，需要將共享經(jīng)濟(jì)平臺轉(zhuǎn)移到區(qū)域經(jīng)濟(jì)帶層面的構(gòu)建上來。

(編輯：徐天祥)

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Discussion on pro-poverty growth：on the policy orientation of poverty alleviation in minority areas

LIXiu-fen1,2JIANGAn-yin1

(1.School of Economics, Lanzhou University, Lanzhou Gansu 730030, China; 2.School of Management, Northwest University for Nationalities, Lanzhou Gansu 730124, China)

This article examines cross national evidence of economic growth and poverty alleviation policy, highlights the diversity of the two dimensions regional differences and national experience to the development of common development. The definition of Pro-poverty growth suggests that there may be a trade-off between economic growth and poverty reduction strategy. Cross country evidence shows that the huge difference between the average income growth rate and the income growth rate of low income people, makes the policy of poverty alleviation based on profitable growth controversial. Continued rapid growth is clearly beneficial to the poor, but if the rapid overall economic growth is accompanied by a slow deterioration in the income distribution, which is more than the impact on the welfare of the poor than economic growth. If a country is in a low growth environment, the economic growth will be difficult to obtain the support of the poor population. A mix of strategies for economic growth and the benefits of economic growth are proven to be the most successful in achieving sustainable poverty reduction. Research shows that based on China’s long term economic growth, income improvement and substantial reduction of the poor population in minority areas have made remarkable achievements, provide practical support for poverty alleviation and advocate support intervention to promote economic growth. However, general economic growth is conducive to the poor, but not in the same degree occurred in the minority areas. Obviously, a public policy focus on economic growth is necessary, but also must pay attention to whether the benefits of economic growth will be reflected in the income of the poor population and the well-being which could not be easily given up by a poor population. For policy development in ethnic minority areas the most effective one is to advocate the common development and use public policy to create a strategy for growth, which is also conducive to the participation of the poor population, so as to ensure that they become participants and beneficiaries of the positive growth. Revenue management of natural resources, the development of the original ecological agricultural products and the construction of the regional economic zone are classified as the three most promising areas to promote the implementation of this growth strategy.

pro-poverty growth; minority areas; public policy; strategy

2016-11-06

李秀芬,博士生，副教授，主要研究方向?yàn)楫a(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)。E-mail：lixiufang_1981@163.com。

姜安印，教授，博導(dǎo)，主要研究方向?yàn)楫a(chǎn)業(yè)成長與產(chǎn)業(yè)競爭力。E-mail：jiangay@lzu.edu.cn。

國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“西北民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的貧困變動(dòng)效應(yīng)研究”(批準(zhǔn)號：71363048)；國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“‘蘭-西-格’城市產(chǎn)業(yè)群產(chǎn)業(yè)承接與人口轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略協(xié)同研究”(批準(zhǔn)號：14BGL155)。

F061.3

A

1002-2104(2017)01-0162-07

10.3969/j.issn.1002-2104.2017.01.019