深化黨的建設(shè)制度改革與國家治理現(xiàn)代化

邱浩航

深化黨的建設(shè)制度改革與國家治理現(xiàn)代化

邱浩航

推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化和《深化黨的建設(shè)制度改革實施方案》的出臺，是關(guān)系到黨和國家命運的兩件大事，需要認真把握兩者的內(nèi)在聯(lián)系，特別是要高度重視研究深化黨的建設(shè)制度改革對推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程的重要意義：黨的組織制度設(shè)置科學、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)是國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，干部人事制度充滿活力、人才輩出是國家治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵，基層黨組織健全鞏固、有效發(fā)揮作用是國家治理現(xiàn)代化的重要支撐。

黨的建設(shè)；制度改革；國家治理現(xiàn)代化；關(guān)系

中共中央政治局審議通過了《深化黨的建設(shè)制度改革實施方案》（以下簡稱《實施方案》，從深化黨的組織制度改革、干部人事制度改革、黨的基層組織建設(shè)制度改革、人才發(fā)展體制機制改革四個方面，分別提出了改革的主要任務和重點舉措，為今后一段時期黨的建設(shè)制度改革提出了總體目標和明確的要求?！秾嵤┓桨浮返膶徸h通過和貫徹實施，將構(gòu)建一個科學規(guī)范、運行有效的黨的建設(shè)制度體系，它不但對黨的自身建設(shè)產(chǎn)生巨大而深遠的影響，也將有力地推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進程。

一、黨的組織制度設(shè)置科學、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)是國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)

國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，簡言之就是國家治理的現(xiàn)代化。黨的十八屆三中全會把推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總體目標，可見其在實現(xiàn)民族復興歷史進程中的重要作用。

在國家治理現(xiàn)代化方面，治理體系的現(xiàn)代化是基礎(chǔ)和前提條件，沒有治理體系的現(xiàn)代化，就不可能有國家治理的現(xiàn)代化。而治理體系的現(xiàn)代化又與黨的制度建設(shè)息息相關(guān)，因為黨是社會主義事業(yè)的領(lǐng)導核心，在國家治理體系起著主導作用。黨的制度建設(shè)，特別是組織制度建設(shè)不實現(xiàn)科學化、現(xiàn)代化，就難以適應國家治理體系現(xiàn)代化的需要。

其實，鄧小平早在1980年就提出了制度建設(shè)更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性的著名論斷，他分析了我們黨的領(lǐng)導制度存在的五大弊端，即官僚主義、權(quán)力過分集中、家長制、干部領(lǐng)導職務終身制、形形色色的特權(quán)現(xiàn)象，并且進一步指出這些弊端多少都帶有封建主義色彩。很顯然，這些封建主義色彩的東西與國家治理現(xiàn)代化完全是格格不入的，不從根本上消除這些弊端，就沒有國家治理的現(xiàn)代化。事實上，當前黨的組織制度或者說整個黨的制度體系方面存在問題，比如一些制度規(guī)定不夠嚴密而且不能相互銜接、有些制度時效性不強且難以落實、有些制度容易在執(zhí)行中走樣而沒有有效的約束機制、一些新情況新問題還沒有針對性的制度規(guī)范而造成制度的盲區(qū)、某些潛規(guī)則凌駕于制度之上造成制度疲軟甚至制度失效、整個制度體系運轉(zhuǎn)還不夠協(xié)調(diào)等諸多問題。

改革開放30多年來，我們黨始終都在積極推進組織制度建設(shè)的改革，鄧小平當年所提到的那些弊端，比如干部領(lǐng)導職務終身制的問題，已得到了較好的解決。但是也必須看到，隨著改革開放的深入和社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展、完善，如何保持黨的先進性和純潔性？如何做到?jīng)Q策的科學性、民主性？如何進一步規(guī)范權(quán)力的運行？如何加強黨與人民群眾的聯(lián)系？如何選拔和培養(yǎng)優(yōu)秀的治國理政人才？如何以黨內(nèi)民主來推進人民民主、從而實現(xiàn)黨的領(lǐng)導與勞動人民當家作主和依法治國的統(tǒng)一？這些問題仍然是制約推進國家治理現(xiàn)代化的主要障礙，需要我們在實踐中認真研究、積極尋找有效的解決辦法，使黨的組織制度設(shè)置更科學、運轉(zhuǎn)更協(xié)調(diào)、作用更有效，以更好地適應國家治理現(xiàn)代化的要求。正是基于這樣的歷史背景，《實施方案》提出要把嚴格黨內(nèi)生活制度、完善黨委工作制度、完善黨的代表大會制度和黨內(nèi)選舉制度，作為深化黨的組織制度改革的重點，其意義是不言而喻的。

從一般的意義上講，由過去的國家統(tǒng)治向國家治理的轉(zhuǎn)變，就意味著要更多地倡導和落實民主、平等、協(xié)商、參與、合作、分權(quán)、責任、法治等理念，從而提高社會管理的實效，降低管理的成本和風險。在黨的制度建設(shè)方面，黨的組織制度體系是否健全、運轉(zhuǎn)是否協(xié)調(diào)高效，應該主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是民主集中制的原則能夠得到切實的執(zhí)行；二是黨員群眾的主體地位能得到真正的尊重；三是黨內(nèi)決策的科學性、民主性能得到認真的規(guī)范；四是權(quán)力的運行能受到嚴格的約束；五是黨員干部隊伍的廉潔自律能得到充分的保證。不難看出，深化黨的組織制度改革，實現(xiàn)黨的組織制度設(shè)置的科學化，保證組織制度高效協(xié)調(diào)的運轉(zhuǎn)，從本質(zhì)上說與現(xiàn)代國家治理所倡導的民主、平等、參與、協(xié)商、分權(quán)、責任、法治的原則是非常相似的。

黨的組織制度的核心是民主集中制。國家治理現(xiàn)代化的進程，必然會對黨內(nèi)民主集中制的發(fā)展提出更高的要求。沒有民主就沒有社會主義，黨內(nèi)民主是黨的生命，這些都充分說明發(fā)展黨內(nèi)民主和人民民主的極端重要性。但是，作為一個有著13億多人口的大國，作為一個有著8000多萬黨員的大黨，為了維護國家的統(tǒng)一和穩(wěn)定，為了捍衛(wèi)黨的團結(jié)和戰(zhàn)斗力，我們不但需要有充分的民主，同樣也需要有必要的集中，任何以民主的借口來否認黨的領(lǐng)導地位、否認黨中央權(quán)威的做法都是非常錯誤的。要正確處理好民主與集中的關(guān)系，就必須制定嚴格的制度規(guī)范，一方面要通過健全黨內(nèi)的民主生活機制，切實尊重黨員的主體地位，保障黨員的民主權(quán)利，拓寬黨內(nèi)的民主渠道，加強黨員對黨內(nèi)事務的了解和參與（特別是在黨內(nèi)選舉方面）；另一方面要進一步落實黨代表大會的領(lǐng)導地位、發(fā)揮好黨代表大會決策作用和監(jiān)督作用，要切實按照集體領(lǐng)導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，進一步完善地方黨委的決策程序，嚴防“個人說了算”。同時，還要嚴格黨的紀律，保證黨的決議、決定的貫徹執(zhí)行。而這一切，都有賴于嚴格黨內(nèi)生活制度、完善黨委工作制度、完善黨的代表大會制度和黨內(nèi)選舉制度?？傊挥型ㄟ^深化黨的組織制度建設(shè)改革，使之能夠切實維護黨員的主體地位，能夠充分發(fā)揮黨代表大會的作用，能夠保證黨委決策的科學性、民主性，能夠有效遏制對權(quán)力的濫用，才能為國家治理體系的現(xiàn)代化提供基礎(chǔ)和保障。

二、干部人事制度充滿活力、人才輩出是國家治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵

國家治理能力是運用國家制度管理社會事務的能力，其主體應該是多元的。但在中國，由于中國共產(chǎn)黨長期處于執(zhí)政地位，因此國家治理能力首先就體現(xiàn)在黨的執(zhí)政能力上，只有黨的執(zhí)政能力現(xiàn)代化，才能實現(xiàn)國家治理能力的現(xiàn)代化。

中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政能力主要是指黨在執(zhí)政過程中駕馭社會主義市場經(jīng)濟的能力、發(fā)展社會主義民主政治的能力、建設(shè)社會主義先進文化的能力、構(gòu)建社會主義和諧社會的能力、應對國際局勢和處理國際事務的能力，這些能力都和國家治理能力現(xiàn)代化有著緊密的聯(lián)系。舉例來說，如果無法駕馭市場經(jīng)濟的發(fā)展，或是只能靠行政手段來管控，或是任憑市場周期性的起伏動蕩，那都會扼殺市場的活力，國家現(xiàn)代化也會喪失堅實的經(jīng)濟基礎(chǔ)；如果不能有效地推進社會主義民主政治，黨委對政府工作干預過多，不善于發(fā)揮群眾組織和社會團體的作用，群眾參與社會事務管理的途徑狹窄，他們的意見和呼聲也得不到及時的呼應，人民當家作主的地位得不到切實保障，那也就根本談不上國家治理的現(xiàn)代化。

從現(xiàn)代政治學說的原理來講，治理能力現(xiàn)代化就是各個主體自我管理能力和執(zhí)行國家制度能力的現(xiàn)代化。這些主體既包括執(zhí)政黨，又包括黨員，因為黨的執(zhí)政能力只能通過黨員特別是黨員領(lǐng)導干部的工作實踐才能體現(xiàn)出來。因此，影響黨執(zhí)政能力的因素既有歷史原因，又有現(xiàn)實原因；既受制度的影響，又受干部素質(zhì)的制約。“政治路線確定之后，干部就是決定的因素”，［1］毛澤東這句名言，十分準確地表明了干部素質(zhì)的極端重要性。只有以提高黨的執(zhí)政能力為重點，盡快把各級干部、各方面管理者的思想政治素質(zhì)、科學文化素質(zhì)、工作本領(lǐng)都提高起來，盡快把黨和國家機關(guān)、企事業(yè)單位、人民團體、社會組織等的工作能力都提高起來，國家治理體系才能更加有效運轉(zhuǎn)。［2］

提高干部隊伍素質(zhì)的途徑有多方面，包括加強對干部隊伍的培訓，嚴格對干部工作實績的考核和評價，及時選拔優(yōu)秀干部充實到各級領(lǐng)導崗位等等。應該說，更具有決定性意義的就是如何改革干部考核、選拔機制，讓那些高素質(zhì)的人才能夠脫穎而出。重視選拔具有卓越才能的優(yōu)秀人才來治理國家，這是東方政治文化的一大特色。例如中國古代社會很早就建立了科舉取仕的制度，使得一批又一批士林精英，通過嚴格的考試進入國家的管理階層，為國家的繁榮穩(wěn)定、社會的發(fā)展進步作出了重大貢獻，也是中華文明強盛不衰的重要原因，這一點，特別在盛唐時期體現(xiàn)得更為明顯。作為一個新型的現(xiàn)代化國家的執(zhí)政黨，新加坡人民行動黨深受儒家思想的影響，也特別重視治國理政人才的素質(zhì)，甚至不惜花費巨大的代價，多方吸引和選拔杰出人才，從而大大促進了國家治理現(xiàn)代化的進程，這些中外歷史經(jīng)驗，都值得我們借鑒。

不管是對整體干部隊伍的培訓，還是對優(yōu)秀干部的培養(yǎng)選拔，都必須依靠嚴格的制度來保障。應該說，改革開放以來干部管理制度改革的步伐是邁得很大的，特別是在破除干部職務終身制、大膽選拔年輕干部、實現(xiàn)干部隊伍“四化”、加強對黨員干部的培訓等方面，成績更加顯著。但是必須指出的是，當前干部隊伍中存在的許多問題，比如部分黨員干部的政治素質(zhì)和業(yè)務能力無法適應形勢發(fā)展的需要、干部培訓的實際效果欠佳、領(lǐng)導干部缺乏監(jiān)督意識、買官賣官的現(xiàn)象時有發(fā)生、干部考核往往流于形式（或是以票取人、或是以分取人、或是考察失真）、優(yōu)秀人才難以脫穎而出，等等。這些問題的存在，或多或少地反映了當前干部管理體制方面的一些缺陷和弊端。而要解決這些弊端，也只能依靠深化干部人事制度的改革。

按照《實施方案》的要求，深化干部人事制度改革，重點是完善干部選拔任用、考核評價、教育培訓、管理監(jiān)督、激勵保障等制度。圍繞實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化這個總目標，中央領(lǐng)導同志曾提出幾個“著力”，即“著力深化干部選拔任用制度改革，抓緊解決干部選拔任用中的新情況新問題，構(gòu)建有效管用、簡便易行的選人用人機制，培養(yǎng)選拔黨和人民需要的好干部；著力深化干部管理制度改革，針對干部管理工作中的漏洞，扎緊制度的籠子；著力健全改進作風常態(tài)化制度，落實八項規(guī)定精神，持而不息解決‘四風問題’”。［3］可以相信，隨著干部管理體制改革的深化，將建立一整套嚴密細致、協(xié)調(diào)管用的干部管理制度，使干部隊伍始終充滿活力、清正廉潔，培養(yǎng)和吸引具有更多新理念、新知識、新方法的優(yōu)秀人才，以應付各種新挑戰(zhàn)，實現(xiàn)國家治理能力的現(xiàn)代化。

三、基層黨組織健全鞏固、有效發(fā)揮作用是國家治理現(xiàn)代化的重要支撐

黨的基層組織在全社會的廣泛覆蓋，是中國政治體制的一大特色。基層黨組織機制的完善和作用的發(fā)揮，不但對貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策有著重要意義，而且也是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的有力支撐。國家治理所涉及的許多基礎(chǔ)性的工作都在基層，比如社區(qū)治理、鄉(xiāng)村治理、校園治理等等?；鶎由鐣卫淼臓顩r如何，實際上也決定了國家治理現(xiàn)代化的水平。

按照黨章的要求，基層單位凡是有正式黨員三人以上的，都應成立黨的基層組織。這是因為，在中國特定政治結(jié)構(gòu)和政黨制度下，建立和健全穩(wěn)固的基層黨組織網(wǎng)絡，仍然是黨執(zhí)政不可或缺的重要基礎(chǔ)。因此，如何有效地推進黨的基層組織建設(shè)制度改革，就不僅僅是關(guān)系到黨自身建設(shè)的問題，而是和整個國家治理體系緊密相聯(lián)系在一起，必須從戰(zhàn)略高度重視基層黨組織建設(shè)，使其真正成為國家治理現(xiàn)代化的重要支撐點。

新中國成立之后，我們黨曾迅速建立起以單位組織為主體、以黨的基層組織網(wǎng)絡為核心的社會組織體系，成為黨執(zhí)政的基本組織資源，發(fā)揮著動員社會和整合社會的重要作用。但是隨著改革開放和社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，我國社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化，社會的多樣化和個體化發(fā)展給黨的基層組織網(wǎng)絡帶來重大影響，基層黨組織與社會組織、社區(qū)居民之間的互動關(guān)系日趨松懈，基層黨組織本身的組織結(jié)構(gòu)、功能體系和政治作用都有所削弱，組織活力也出現(xiàn)了不同程度的衰退?；鶎狱h組織的這些變化給黨的執(zhí)政地位帶來十分不利的影響，一方面造成黨與群眾的隔離，黨的方針政策不容易迅速傳達給群眾，群眾的意見和呼聲也不能及時引起上級黨組織的重視，特別是官僚主義和腐敗現(xiàn)象的滋生蔓延，更損害了黨在人民群眾中的威信和形象；另一方面也削弱了黨對基層社會的引導和掌控能力，使一些社會矛盾不能在基層得到及時有效的化解，黨無法適應社會發(fā)展的變化，也無法擴大自身的階級基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)。這些問題的出現(xiàn)，都嚴重制約了黨的執(zhí)政能力的提升，使國家治理現(xiàn)代化失去堅實的社會基礎(chǔ)。

國家治理的重點在基層，治理好的關(guān)鍵又是必須依靠群眾。如何聯(lián)系群眾、如何發(fā)動群眾、如何組織和引導群眾？要做好這一系列工作，都離不開基層政府，也離不開基層黨組織。作為一個執(zhí)政黨來說，執(zhí)政能力的現(xiàn)代化在很大程度上取決于基層黨組織與民間社會的內(nèi)在契合和良性互動。因此，《實施方案》強調(diào)深化黨的基層組織建設(shè)制度改革，重點是完善各領(lǐng)域基層黨組織建設(shè)制度、創(chuàng)建基層服務型黨組織、完善黨員隊伍建設(shè)制度，這些都對國家治理現(xiàn)代化具有重要意義。

深化黨的基層組織建設(shè)制度改革，除了要完善基層黨組織建設(shè)制度之外，最關(guān)鍵的還是要努力創(chuàng)建基層服務型黨組織，并按照服務型黨組織的要求，加強黨員隊伍的建設(shè)?！敖ㄔO(shè)基層服務型黨組織，要堅持服務改革、服務發(fā)展、服務民生、服務群眾、服務黨員”；“服務改革，就是貫徹落實中央關(guān)于全面深化改革的重大決策部署，做好宣傳引導、統(tǒng)一思想工作，協(xié)調(diào)處理改革涉及的群眾切身利益問題，組織動員廣大黨員和群眾理解改革、支持改革、參與改革，為推進改革貢獻力量”；“服務發(fā)展，就是深入貫徹落實科學發(fā)展觀，凝聚發(fā)展力量，營造發(fā)展環(huán)境，提供發(fā)展動力，促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展”；“服務民生，就是貫徹落實黨的惠民利民政策，為謀民生之利、解民生之憂創(chuàng)造條件，為解決群眾上學、看病、就業(yè)、養(yǎng)老、住房等實際困難提供服務，推動基層社會治理創(chuàng)新，主動化解社會矛盾，促進社會和諧穩(wěn)定”。［4］很顯然，不管是服務改革好，還是服務發(fā)展、服務民生，從根本上說，這些事情也都是在國家治理現(xiàn)代化進程中需要著重解決好的大問題?；鶎狱h組織能夠在這些方面真正發(fā)揮好自身的作用，就能有效地增進黨與人民群眾的密切聯(lián)系，就能吸引和動員廣大群眾積極參與到社會管理中來，就能把建設(shè)和諧社會的工作落到實處，從而扎扎實實地推進國家治理現(xiàn)代化的進程。

［1］毛澤東選集（第2卷）［M］.北京：人民出版社，1991：526.

［2］人民日報，2014-2-18，01版.

［3］劉云山.積極穩(wěn)妥扎實深入推進黨的建設(shè)制度改革［DB/OL］.新華網(wǎng)：http：//news.xinhuanet. com/politics/2014-02/19/c_119412227.htm.

［4］中共中央辦公廳印發(fā).關(guān)于加強基層服務型黨組織建設(shè)的意見［DB/OL］.求是網(wǎng)，http：//www.qstheory.cn/CPC/2014-05/29/c_1110907673.htm.

責任編輯：鐘曉媚

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1673-5706（2015）01-0005-04

2014-09-10

邱浩航，深圳市鹽田區(qū)委常委、組織部長、黨校校長。