霧霾防治的法律對策分析

彭鵬+陳三勇

摘要：霧霾由于對人類生存環(huán)境和健康的影響，近年來已成為全社會(huì)關(guān)注的一大熱點(diǎn)問題。有效治理霧霾，有法可依是第一步。

關(guān)鍵詞：霧霾治理；有法可依

近來大半個(gè)中國都籠罩在厚厚的霧霾中。此次霧霾影響地域之廣，持續(xù)時(shí)間之久，實(shí)屬罕見。一時(shí)間，全國上下的神經(jīng)都被這“看不見”卻又“吸不得”的霾所牽動(dòng)，一次異常的環(huán)境氣候變化成為社會(huì)熱點(diǎn)事件。

我們對霧霾的形成氣象條件是無法控制和改變的，結(jié)合其他各國治霾的經(jīng)驗(yàn)，“依法治霾”，有法可依是第一步，法律治理，必然要出臺(tái)剛性措施與制度，必然會(huì)致使部分相關(guān)行業(yè)的利益受到影響。這就要考驗(yàn)法律的堅(jiān)韌性和執(zhí)法者的抗壓力，如何做到面對壓力仍然不折不扣將法律執(zhí)行到位。具體來講，筆者提出以下建議：

一、大氣污染防治民事立法完善建議。

防治大氣污染，堅(jiān)持在國家法律法規(guī)規(guī)定的原則制度下，許可下位法的規(guī)定嚴(yán)于上位法的規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，反之則絕不允許。

（一）在法律法規(guī)的完善上，根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況，將 PM2.5 排放總量納入《大氣污染防治法》的修改中，明確規(guī)定 PM2.5 的最高排放標(biāo)準(zhǔn)，對超過這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的排放者進(jìn)行嚴(yán)格處罰。制定大氣污染排放清單，對不同的區(qū)域的灰塵、硫酸、硝酸、有機(jī)碳化合物等粒子的排放標(biāo)準(zhǔn)做詳細(xì)規(guī)定。既要根據(jù)某地區(qū)的區(qū)域性特點(diǎn)進(jìn)行專門防治，又要加強(qiáng)地區(qū)的聯(lián)合防治。大氣污染防治某一方面的法規(guī)，制定得越詳細(xì)，越有利于該法規(guī)的實(shí)施。

（二）針對燃煤和機(jī)動(dòng)車尾氣的法律治理。

應(yīng)盡快出臺(tái)專門防治燃煤和機(jī)動(dòng)車尾氣產(chǎn)生大氣污染物的法律法規(guī)以及相關(guān)防治的制度原則。

第一，對燃煤產(chǎn)生的污染物，重點(diǎn)規(guī)定硝、硫、塵等污染物的排放標(biāo)準(zhǔn)。建立工業(yè)排污環(huán)保部門許可制度，工廠企業(yè)安裝排污凈化裝置。對于工業(yè)排放的大氣污染物，首先要經(jīng)過凈化裝置的凈化，然后在環(huán)保部門檢測合格的情況下，才能排放到大氣中。對于違法排放的工業(yè)，或雖安裝了凈化裝置卻擱置不用的，一經(jīng)查明，不但要對工業(yè)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)制裁，而且對直接責(zé)任人或者負(fù)責(zé)人進(jìn)行經(jīng)濟(jì)懲罰，嚴(yán)重的依法給予行政刑事處罰。可以借鑒法國的做法，對大型燃燒源收取氮氧化物排放稅并將大部分的稅收用于減排的投資和研發(fā)。對于積極改進(jìn)排污凈化設(shè)施的，可以向有關(guān)部門申請環(huán)保補(bǔ)貼。這樣可以激勵(lì)企業(yè)工廠積極采取減排污的措施。

第二對機(jī)動(dòng)車的尾氣排放量進(jìn)行限制，法律法規(guī)首先規(guī)定一個(gè)尾氣排放限制的標(biāo)準(zhǔn)，對于尾氣排放超過這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)動(dòng)車必須安裝尾氣過濾裝置。我們可以借鑒日本的做法，在一些污染嚴(yán)重的城市，只有符合氮氧化物及顆粒物質(zhì)排放標(biāo)準(zhǔn)的車輛，才允許進(jìn)行車檢登記上路行駛，但針對一些大型車輛及柴油乘用車實(shí)施特別的排放標(biāo)準(zhǔn)。對車輛能源進(jìn)行改革，國家應(yīng)盡快出臺(tái)加快油品質(zhì)量升級(jí)的決定，學(xué)習(xí)歐盟的汽車尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)，以及鼓勵(lì)機(jī)動(dòng)車使用新能源新動(dòng)力。第二，設(shè)立專項(xiàng)基金，從成品油消費(fèi)稅中劃出一定比例資金，用于彌補(bǔ)生產(chǎn)、銷售、使用高標(biāo)油而多出的成本，以此刺激高標(biāo)油品普及，也可補(bǔ)貼混合動(dòng)力、純電動(dòng)等其他低排放機(jī)動(dòng)車的購買者。制定實(shí)施差異化的稅收政策，對高標(biāo)油品生產(chǎn)者和銷售者及低排放汽車生產(chǎn)者和銷售者，可適當(dāng)減免部分稅收；對仍舊生產(chǎn)和銷售低標(biāo)油品的企業(yè)，則采取一定的懲罰性征稅措施。

第三，在法律上明確規(guī)定排污收費(fèi)制度，制定大氣污染防治稅。

一是以企事業(yè)單位及個(gè)體經(jīng)營者的鍋爐、工業(yè)窯爐及其他各種設(shè)備、設(shè)施在生產(chǎn)活動(dòng)中排放的煙塵和有害氣體為課稅對象，以排放煙塵、揚(yáng)塵和有害氣體的單位和個(gè)人為納稅人；二是法律法規(guī)中要完善對燃油稅和車輛購置稅的詳細(xì)規(guī)定。

二、大氣污染防治刑事立法建議。

在刑事環(huán)境立法中應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持嚴(yán)格責(zé)任原則和過錯(cuò)推定原則，增加對大氣污染排放者（主要是工廠企業(yè)）的刑事立法。但各國法律目前基本沒有對不同類型的犯罪或者某一類型犯罪事實(shí)規(guī)定特殊的證明標(biāo)準(zhǔn)。從實(shí)際情況看，污染型環(huán)境犯罪因果關(guān)系證明標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該不同于一般犯罪事實(shí)，需要特別規(guī)定。通常情況下，應(yīng)適當(dāng)降低這類犯罪因果關(guān)系的證明標(biāo)準(zhǔn)，將檢控方指控污染型犯罪因果關(guān)系存在的證明標(biāo)準(zhǔn)確定為高度蓋然性，辯護(hù)方反證污染型環(huán)境犯因果關(guān)系不存在的證明標(biāo)準(zhǔn)確定為蓋然性，可以達(dá)到有效懲治污染型環(huán)境犯罪的效果。

三、完善訴訟監(jiān)督制度。

（一）從法律上設(shè)立公益訴訟制度。

設(shè)立防治大氣污染的公益訴訟制度，突破“直接利害關(guān)系”

的限制，可以規(guī)定國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人可以提起公益訴訟；在訴訟中要堅(jiān)持無過錯(cuò)責(zé)任和舉證責(zé)任倒置的原則，原告對損害的事實(shí)和大小負(fù)舉證責(zé)任，被告就是否排污、是否造成污染以及排污和損害之間是否存在因果關(guān)系負(fù)舉證責(zé)任；另外，公益訴訟不應(yīng)當(dāng)適用訴訟時(shí)效的規(guī)定。

（二）完善監(jiān)督制度，設(shè)立監(jiān)督受理部門，為人們實(shí)際行使監(jiān)督權(quán)開辟渠道。

我國很多城市的大氣污染非常嚴(yán)重，防治大氣污染已刻不容緩。我們只有完善法律制度，有法可依，有法必依，才能真正實(shí)現(xiàn)十八大報(bào)告中提出的建設(shè)美麗中國，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的長遠(yuǎn)目標(biāo)。