個(gè)稅改革不能再走提高起征點(diǎn)的老路

王大樹(shù)+楊延陽(yáng)

提高起征點(diǎn)，表面上看是普通打工仔得了實(shí)惠，實(shí)際上是高管和“打工皇帝”等高薪階層獲益更多。

首先明確兩個(gè)概念。起征點(diǎn)與扣除額是與稅收要素減免相關(guān)的兩個(gè)概念，都是對(duì)納稅人的稅收優(yōu)惠，在實(shí)際操作中二者經(jīng)常被混用，但其實(shí)并不是一碼事。

起征點(diǎn)，顧名思義是對(duì)課稅對(duì)象征稅的起點(diǎn)，即開(kāi)始征稅的最低收入數(shù)額界限。規(guī)定起征點(diǎn)是為了免除低收入納稅人的稅收負(fù)擔(dān)，貫徹稅收負(fù)擔(dān)合理化的政策。起征點(diǎn)的特點(diǎn)是：課稅對(duì)象未達(dá)到此點(diǎn)時(shí)不征稅；當(dāng)課稅對(duì)象達(dá)到起征點(diǎn)時(shí)，對(duì)課稅對(duì)象全額征稅。

與此相反，扣除額又稱“免征額”，是在課稅對(duì)象中預(yù)先確定的免于征稅的數(shù)額，即在確定計(jì)稅依據(jù)時(shí)，允許從全部收入中扣除的費(fèi)用限額。規(guī)定扣除額是為了照顧納稅人生活、工作的最低需要，它的主要特點(diǎn)是：課稅對(duì)象低于扣除額時(shí)不征稅；當(dāng)課稅對(duì)象高于扣除額時(shí)，則從課稅對(duì)象總額中減去扣除額以后，僅對(duì)余額部分征稅。

所以，現(xiàn)在熱議中的3500元起征點(diǎn)實(shí)際應(yīng)該叫做扣除額，或者更準(zhǔn)確一點(diǎn)，應(yīng)該叫做基本扣除額。但是，起征點(diǎn)這個(gè)概念在老百姓口中已經(jīng)發(fā)生了嬗變，幾乎可以成了扣除額的代名詞。也就是在這個(gè)意義上，本文沿用起征點(diǎn)這一說(shuō)法，當(dāng)然實(shí)際意義上指的還是扣除額。

1980年9月1日，五屆人大三次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)個(gè)人所得稅法》是新中國(guó)第一部個(gè)人所得稅法，標(biāo)志著個(gè)稅制度的正式建立。最初，起征點(diǎn)全國(guó)統(tǒng)一確定為800元。在這以后的20年內(nèi)，起征點(diǎn)一直固定不變。新世紀(jì)以來(lái)，一些地方考慮到物價(jià)和人民收入水平發(fā)生了巨大變化，紛紛自行提高，起征點(diǎn)開(kāi)始變得五花八門。例如，2003年，上海提征點(diǎn)到1100元；北京、南京和大連分別提到1200元；廣州和珠海提到1260元和1400元；深圳的起征點(diǎn)在全國(guó)獨(dú)占鰲頭，高達(dá)1700元。其實(shí)，從稅法的角度講，這些地方已經(jīng)“違法”了，因?yàn)槎惙ㄒ?guī)定提高起征點(diǎn)的權(quán)利屬于全國(guó)人大常委會(huì)，地方政府是無(wú)權(quán)自行調(diào)整的。

2006年，全國(guó)人大常委會(huì)決定將各地執(zhí)行的起征點(diǎn)調(diào)整為全國(guó)統(tǒng)一的1600元，2008年把起征點(diǎn)調(diào)整到2000元，2011年把起征點(diǎn)提高到3500元。

30多年來(lái)，特別是近些年，除了提高起征點(diǎn)以外，個(gè)稅改革幾乎沒(méi)有其它動(dòng)作，也就是說(shuō)，稅改走上了提高起征點(diǎn)這座“獨(dú)木橋”，這樣做帶來(lái)一系列的問(wèn)題：

第一，個(gè)稅改革幾乎形成了提高起征點(diǎn)的路徑依賴。

幾年提一次，每次調(diào)整的幅度很大，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的震動(dòng)也大。例如，2011年9月1日那次就比2008年那次提高了375%。納稅人對(duì)稅改的期待主要體現(xiàn)在對(duì)提高起征點(diǎn)的期盼上。2014年，我國(guó)首富宗慶后先生主張?zhí)岣咂鹫鼽c(diǎn)到一萬(wàn)元，有的人甚至要提到兩萬(wàn)元、三萬(wàn)元。沿著這樣的路徑依賴走下去肯定是個(gè)死胡同。起征點(diǎn)越來(lái)越高，繳稅的人越來(lái)越少，路越走越窄，最后肯定走不下去。

第二，起征點(diǎn)的數(shù)額越來(lái)越大。

根據(jù)經(jīng)合組織發(fā)布的數(shù)據(jù)，2008年29個(gè)工業(yè)化國(guó)家最低年平均收入為140，451元人民幣，人均GDP平均為311，554元人民幣，中央政府個(gè)稅起征點(diǎn)年平均為56，003元人民幣，是人均GDP的17%，是最低收入的40%。從2006年起征點(diǎn)占人均GDP的比重來(lái)看，美國(guó)是7.47%，大約相當(dāng)于貧困線的標(biāo)準(zhǔn)；英國(guó)更低，7.15%；德國(guó)高一點(diǎn)，也只有18.42%。

2010年中國(guó)的人均GDP為297，00元，起征點(diǎn)是人均GDP的160%。中國(guó)有的省份年最低收入為7560元，起征點(diǎn)是最低收入的635%。有學(xué)者計(jì)算，中國(guó)個(gè)稅起征點(diǎn)占人均GDP的比重是經(jīng)合組織國(guó)家的9.4倍，占最低收入的比重是經(jīng)合組織國(guó)家的15.9 倍。

不難看出，我們的起征點(diǎn)已大大高出國(guó)際水平，繳納工資薪金所得稅的人占全國(guó)總?cè)丝诘?%、勞動(dòng)人口的4%、工薪收入者的7%，連印度的比例都不如。

第三，起征點(diǎn)的確定和調(diào)整缺乏科學(xué)依據(jù)。

以2011年那次為例，據(jù)說(shuō)國(guó)務(wù)院原來(lái)的意見(jiàn)是提到3000元，全國(guó)人大常委會(huì)表示很難保證通過(guò)，四天以后改為3500元。這3500的計(jì)算依據(jù)是什么？平均工資？最低工資？最低社會(huì)保障？誰(shuí)也說(shuō)不清楚。

其實(shí)，設(shè)立基本扣除額的目的之一是為了保障基本生活需要，包括勞動(dòng)者本人的基本生活資料和教育培訓(xùn)費(fèi)用，家庭成員所需生活資料的費(fèi)用等。我國(guó)個(gè)稅實(shí)行收入減去扣除額作為應(yīng)稅所得額的制度，這種方法忽視了納稅人的贍養(yǎng)費(fèi)用、子女撫養(yǎng)費(fèi)用、教育費(fèi)用、醫(yī)療費(fèi)用等因素。在現(xiàn)實(shí)生活中，上述費(fèi)用不同，納稅人的生活必要支出也就不同。所以，起征點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)缺乏科學(xué)性，這樣的制度不科學(xué)，沒(méi)有考慮到納稅人的實(shí)際情況。

第四，窮人并沒(méi)有從起征點(diǎn)獲益。

例如，農(nóng)民工回家過(guò)年時(shí)沒(méi)有工資，3500元的起征點(diǎn)對(duì)他們一點(diǎn)好處也沒(méi)有。再例如兩對(duì)夫妻。一對(duì)是雙職工，每人3500元，不繳稅，月家庭可支配收入7000元；另一對(duì)是單職工，一人工資7500，家庭可支配收入只有7255元，因?yàn)橐U個(gè)稅245元。更荒唐的是實(shí)習(xí)費(fèi)。一個(gè)學(xué)生實(shí)習(xí)時(shí)得到3000元實(shí)習(xí)費(fèi)，因?yàn)槭莿趧?wù)所得，不算工資、薪金所得，3500元的起征點(diǎn)對(duì)他們一點(diǎn)用處也沒(méi)有，要按一次性勞務(wù)報(bào)酬收稅，稅款440元。

其實(shí)，提高起征點(diǎn)，表面上看是普通打工仔得了實(shí)惠，實(shí)際上是高管和“打工皇帝”等高薪階層獲益更多。比如，月薪6000元的人稅負(fù)只減了100多元，而月薪幾萬(wàn)元的稅負(fù)一下子就減掉好幾千元。財(cái)政部的實(shí)證研究也認(rèn)為如果大幅度提高起征點(diǎn)，受惠多的是高收入者，中低收入者獲益并不多。

第五，擠壓稅改空間。

現(xiàn)在起征點(diǎn)名義上是3500元，考慮到“三險(xiǎn)一金”免稅等因素，實(shí)際上月薪4000元以上才有繳稅資格，換算以后，歲入50，000元左右才繳稅。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局調(diào)查的數(shù)據(jù)， 2015年全國(guó)城鎮(zhèn)平均工資為53，615元，其中非私營(yíng)單位平均工資為62，029元，私營(yíng)單位就業(yè)人員平均工資為39，589元，在全國(guó)絕大多數(shù)城鎮(zhèn)，起征點(diǎn)已經(jīng)高于當(dāng)?shù)氐钠骄べY。從平均水平來(lái)看，即使按年征稅，在現(xiàn)行起征點(diǎn)的格局下，已經(jīng)沒(méi)有考慮按家庭成員計(jì)算生計(jì)寬免和按工作消耗計(jì)算費(fèi)用扣除等因素的空間了。況且，福利具有只能上不能下的剛性，福利享受的時(shí)間越長(zhǎng)剛性越強(qiáng)。如果把起征點(diǎn)降低，納稅人肯定有意見(jiàn)。所以，不應(yīng)該再朝提征點(diǎn)這條死胡同走下去了。

2012年9月1日，在新個(gè)稅法實(shí)施一周年的時(shí)候，財(cái)政部測(cè)算，工薪收入者的納稅面由28%下降到7.7%，繳納個(gè)稅的人數(shù)由約8400萬(wàn)人減至約2400萬(wàn)人，納稅人減少了6000萬(wàn)人。全國(guó)政協(xié)委員、財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所原所長(zhǎng)賈康在2015年“兩會(huì)”時(shí)透露，目前只有2800萬(wàn)人繳納個(gè)稅，不到全國(guó)人口的2%，個(gè)稅已經(jīng)成了小眾稅。

起征點(diǎn)越來(lái)越高，繳個(gè)稅的人越來(lái)越少。如果起征點(diǎn)再提高下去，在中國(guó)繳納個(gè)稅就可能只是高收入者的“特權(quán)”了，這不利于納稅人意識(shí)、公民意識(shí)、主人翁意識(shí)的培養(yǎng)與提升。雖然中國(guó)稅負(fù)很重，但納稅人的“稅感”卻比較輕，主要是由于我國(guó)是一個(gè)以間接稅為主的國(guó)家， 間接稅一直在稅收總額的70%以上。而且主體稅種——增值稅又是價(jià)內(nèi)稅，一般在發(fā)票上都未加列明，消費(fèi)者往往沒(méi)有意識(shí)到在購(gòu)買商品和勞務(wù)的同時(shí)也繳了稅，所以“稅感”不強(qiáng)。與此相反，個(gè)稅是直接稅，工資單上清清楚楚地列明繳稅若干，“稅感”比較強(qiáng)，納稅人能感覺(jué)到是自己繳稅養(yǎng)活了政府。有了納稅人意識(shí)他們就對(duì)政府活動(dòng)，特別是政府的開(kāi)支行為更為關(guān)心。

實(shí)際上，以直接稅為主是現(xiàn)代稅制的普遍現(xiàn)象。在現(xiàn)代社會(huì)里，所得稅（特別是個(gè)稅）是主體稅種，一般在稅收中都占有很大的比重（例如，美國(guó)個(gè)稅占稅收總額的一半左右）。這樣的稅收格局通過(guò)超額累進(jìn)稅率的制度安排能對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)起著一種自動(dòng)穩(wěn)定的功能：當(dāng)經(jīng)濟(jì)繁榮的時(shí)候，收入的提高把納稅人推進(jìn)比較高的納稅檔次，很大一部分收入被稅務(wù)局拿走了，可支配收入并沒(méi)有增長(zhǎng)多少；經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)正好相反，可支配收入下降了，稅務(wù)局收的稅也減少了。我國(guó)個(gè)稅在各個(gè)稅種之中一直是個(gè)小稅，近年來(lái)一直波動(dòng)在總稅收的6%，占GDP的1%左右，這樣的小稅難以起到“自動(dòng)穩(wěn)定器”的大作用。

富蘭克林說(shuō)過(guò)，在這個(gè)不確定的世界上，只有兩件事是確定的：一是繳稅，二是死亡。在西方，納稅人和公民這兩個(gè)詞可以說(shuō)是同義詞。每年，美國(guó)總勞動(dòng)年齡人口90%的人都要申報(bào)個(gè)人所得稅，總數(shù)量超過(guò)1億份，幾乎是人人繳稅，個(gè)個(gè)都有監(jiān)督政府如何花納稅人錢的主人翁意識(shí)。納稅人的概念，內(nèi)涵著公民與政府之間的關(guān)系，既規(guī)定了公民不可推卸的義務(wù)，也標(biāo)示了國(guó)家公共財(cái)政的來(lái)源以及公民權(quán)利據(jù)以產(chǎn)生的出處。

所以，我國(guó)個(gè)稅改革應(yīng)該參照成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)。我們認(rèn)為，個(gè)稅改革不應(yīng)該總是沿著提高起征點(diǎn)一條路上走到黑，而應(yīng)當(dāng)改弦易轍，另辟蹊徑，對(duì)個(gè)稅制度設(shè)計(jì)的缺陷進(jìn)行大刀闊斧的改革。