美國食品日期標注立法及對中國的啟示

肖平輝

(1中國人民大學食品安全治理協(xié)同創(chuàng)新中心，北京 100872； 2國家食品藥品監(jiān)督管理總局高級研修學院，北京 100073)

美國食品日期標注立法及對中國的啟示

肖平輝1，2

(1中國人民大學食品安全治理協(xié)同創(chuàng)新中心，北京 100872；2國家食品藥品監(jiān)督管理總局高級研修學院，北京 100073)

研究了美國的食品日期標注體系及相關立法問題，指出美國聯(lián)邦和州之間碎片化的食品日期標注一定程度上阻礙食品工業(yè)發(fā)展，但美國的日期標注精細化程度高，考慮食品風險品類做不同的標注要求，并建立食品銀行等社會化捐贈等機制對臨近保質期食品進行合理處置。文章指出中國中央集權體制有統(tǒng)一立法的優(yōu)勢一定程度上避免了美國食品日期標注分散和碎片化帶來的不利因素，但美國也有很多有益機制可供中國借鑒。建議中國可借鑒美國等發(fā)達國家的經驗，一方面根據(jù)食品特點及風險分類，制定更科學合理的、更精細化的保質期體系；另一方面，民政部門可與食品藥品監(jiān)管部門協(xié)作，逐步推動和建立食品的安全、合理和綜合利用，拓建食品安全社會共治的新途徑。

食品安全；保質期；食品日期標注；食品銀行

食品日期標注確保了食品生產日期并對建議食用日期進行標注和記錄，因此各國立法都非常重視。2015年，新修訂的中國《食品安全法》在食品日期標注體系中使用了“食品保質期”這個概念并將之定義為“食品在標明的貯存條件下保持品質的期限”。中國立法對保質期的定義有兩個特點：一是保質期適用所有受《食品安全法》調整的食品品類，而比較而言，老法只將預包裝食品納入保質期，所以新法納入保質期規(guī)定的食品范圍明顯增大了，理論上，按新法，食品保質期拓展到了整個食品產業(yè)。二是保質期是廣義且刻意模糊化的概念，首先是保質期這個概念字面意思較容易讓人誤解為質量保證的期限，而且回到上述定義，其本身就回避了保質期內的食品是否安全這個問題。但是因為中國的《食品安全法》監(jiān)管執(zhí)法處罰的依據(jù)不少指向保質期，消費者(包括有爭議的職業(yè)打假人)面對食品的質量安全這個問題的時候，有形標簽上的重要信息之一也是保質期。這就使得保質期成為食品生產經營者需要重點關注的問題，也使得保質期這個問題變得更敏感和復雜。美國聯(lián)邦體制下的食品立法地方分權也適用于食品安全，這使得美國從聯(lián)邦到地方總體上沒有統(tǒng)一的日期標注，但美國結合食品風險及品類等因素為食品標注安排了較為彈性的機制。以上兩個因素造就了美國食品標注的多樣性。與中國整齊劃一的保質期體系相比，美國標準體系注重日期標注的多樣性和彈性給美國食品產業(yè)帶來食品浪費的問題，但美國食品日期標注在保持多樣性的前提下對高風險類的食品進行適度強制性規(guī)定，這一定程度上也彌補了日期標注多樣化帶來的弊端。同時，美國還有發(fā)達的過期食品處理機制，有成熟的社會力量如食品銀行等參與進來，保障了臨近保質期食品的合理處置。這些經驗或對中國有借鑒意義。

1 美國食品日期標注體系

1.1 美國食品日期標注分類

有關食品日期標注這個問題，美國聯(lián)邦并沒有統(tǒng)一的立法。歷史上，美國國會有關食品保質期統(tǒng)一的提案并沒有通過，主要壓力來自地方政府及工業(yè)界。另外，美國食品藥品監(jiān)管局(FDA)和農業(yè)部沒有得到國會的授權在食品日期標注這個問題上進行統(tǒng)一規(guī)定[1]，這也使得美國食品日期標注基本都是以非強制性標準出現(xiàn)。大體上，美國的食品日期標注分為3類：(1)安全截止日期標注：在通常情況下，標注的日期是對安全性的一種推定，意味著標注的日期之后，食品存在安全隱患，因此不建議繼續(xù)食用，典型的安全截止日期指示語通常為“Use by”等；(2)質量截止日期標注：在通常情況下，標注的日期是對質量的一種推定，意味著標注的日期之后，食品質量可能減損，但仍可以食用，典型的質量截止日期指示語通常為“For Maximum Freshness”、“For Best Quality”、“Best Before”等；(3)準賣截止日期標注：在通常情況下，標注的日期既不是基于質量的需要，也不是基于安全的需要，而是基于商業(yè)操作的需要，典型的準買截止日期指示語通常為“Sell by”等。

對于同一種食品，以上3種日期的規(guī)定對商家來說意味著不同的商業(yè)價值。如果實行安全截止日期，商家可以在貨架上陳列待售的食品的時間相對會更長，所以對于商家的利益是最大化的保護；如果實行準賣截止日期，對商家而言，則意味著貨架陳列期可能是三者間最短的，上市允許陳列的時間越短，商家因此需付出代價越高，而對于消費者而言，利害程度剛好相反；如果購買到的食品是標注準賣截止日期，消費者權益保護而言是最好的，而標注安全截止日期，則是最小的，這是因為購買標注準賣截止日期的食品，或意味著這個日期過后，食品的質量和安全性皆有保障；但購買標注安全截止日期則是指這個日期過后，這種食品或帶來人身損害。附圖演示了上述問題。當然，嚴格意義上，上面的分類只是大概地勾畫了美國的日期標注體系，實際中，遠比這復雜，而且還有些標注含義模糊，存在理解上不確定性，比如標注“enjoy by”既可能是質量截止日期，也可以理解為安全截止日期[1]。

附圖 同種食品適用三種不同日期標注的時間軸含義

1.2 美國食品可食用期限分類

美國國家標準和技術研究所是美國商務部的一個部門，一直致力于度量標準的推廣。在美國國家標準和技術研究所的支持下，美國國家稱重與度量衡大會發(fā)布有關食品日期標注的相關標準，現(xiàn)在已經更新至2015年最新版本。這個食品日期標注標準將選擇用“準賣截止日期”(Sell By)作為本標準的食品日期標注主要格式。所謂的“準賣截止日期”被定義為：推薦的允許食品出售的最遲日期，通常這個最遲日期離食品質量減損還有一段期限。確定“準賣截止日期”還首先要比照另一個時間點，也就是可食用期限。而與之相關的，本標準以食品的可食用期限長短將食品分為3類：(1)易變質食品(Perishable Food)：通常情況下，食品包裝后，60天以內食用本食品不會有明顯的變質風險，不會有價值和味道減損；(2)不易變質食品(Semi Perishable Food)：通常情況下，食品包裝后，60天～6個月內食用本食品不會有明顯的變質風險，不會有價值和味道減損；(3)耐藏食品(Long Shelf Life Food)：通常情況下，食品包裝后，6個月以外食用本食品不會有明顯的變質風險，不會有價值和味道減損[2]。

很明顯，這里規(guī)定的“準賣截止日期”是從超市和其他食品經營者角度提醒經營者盡快在“準賣截止日期”到來之前處理食品，因為“準賣截止日期”離食品質量減損期還有一段時間，所以它比保質期的時間要求還要嚴格。

1.3 美國食品日期標注體系帶來食品浪費

美國食品日期標注體系有兩個顯著特點：第一，實行中央地方分權對食品日期標注的體系；第二，食品日期標注不是判定食品是否安全的標準。這也產生兩個法律后果：食品浪費；政府對標簽過期食品沒有太強勢的執(zhí)法。

2013年美國哈佛大學食品法及政策研究室與美國自然資源保護委員會合作發(fā)布一份關于美國食品日期標注的研究報告：有個測算認為美國一個四口之家平均每年浪費的食品大約在1 365～2 275美元之間，保守估計，美國每年浪費至少726億kg的食品。一方面是食品的巨大浪費，而另外一方面，美國也有15%的家庭吃不飽，需要靠食品救濟生活。報告對美國50個州研究發(fā)現(xiàn)，美國預包裝食品的日期標注也是五花八門，由此帶來的后果就是人們不知道食品包裝上面日期的具體含義，而不得不扔掉原本還可以食用的食品或者捐贈給食品銀行(Food Bank)等機構，從而導致了不必要的食品浪費[1]。公眾僅僅從預包裝的信息根本無法得知這些標注的具體含義，為了謹慎起見，消費者往往簡單地理解成這些標注日期指的是在這些日期之后，食品就不能食用，然而根據(jù)上述標注來源的美國相關法律和標準，它們的含義大不相同[1]。

2 美國過期(臨近保質期)食品處理機制研究

對消費者而言，臨近保質期食品、過期食品意味著知情權及可能的食品安全隱患，所以與保質期相關制度就指向了臨近保質期食品和過期食品。因此，美國有關食品日期標注的制度自然也與臨近保質期食品、過期食品有關。美國哈佛大學食品法及政策研究室報告表明：美國存在3種方法處理食品經營者的快過期或已過期但仍可食用的食品：(1)折價出售；(2)捐贈；(3)政府強制介入處理。第一、二種都是食品經營者自發(fā)的私人行為；第三種則為政府公權力介入行為，比如相當于強制召回銷毀。

食品經營者自己設立快過期的食品專柜，專門陳列快過期食用的食品，一般這些食品都是以折扣價出售轉賣給專門折扣店。這個處理方式較為簡單，是較為純粹的商業(yè)行為。發(fā)達國家的商超有相似的做法，比如歐洲、日本、澳大利亞也有相類似的做法，對快過期的食品在展賣上做些處理，快過期的盡量擺在展柜的外面顯眼處，以更快賣出去。食品捐贈是美國較為流行的處理快過期或過期但仍可食用食品，而其中捐贈到食品銀行是廣受歡迎的一種捐贈方式。大部分其他發(fā)達國家地區(qū)如歐盟、加拿大、澳大利亞、日本都建立起食品銀行的體系處理來自超市、公眾的食品捐贈，而所捐贈的食品也大多數(shù)是快要過期的食品。對于將快過期或已過期但仍可食用食品的捐贈行為在美國視為樂善好施行為，是受到保護的。1996年，美國出臺了《比爾·愛默生樂善好施食品捐贈法》此法規(guī)定了對于食品捐贈人除重大過失外，因捐贈食品引起食用者患病，免于刑事處罰和民事賠償?shù)呢熑蝃3]。此法的設立大大地提高了公眾、超市捐贈快要過期的食品或已過期但仍能食用的食品的意愿。

美國食品藥品監(jiān)督管理局一項調查結果顯示：美國含日期標注標簽的食品占到總食品的55%。同時在這55%的日期標注標簽中。三大類食品日期標注方式安全截止日期標注、質量截止日期標注、準賣截止日期標注都同時存在，但后兩者占絕大多數(shù)[1]。這也就意味著，美國食品標簽過期不一定意味著不可食用。所以，理論上，有些過期食品也可以售賣。比如食品經營者折價出售或捐贈過期但仍可食用的食品，政府不一定介入。但對于有些高危品類的食品，政府會強制介入處理。

如前所述，基于美國食品日期標簽的分散體系及聯(lián)邦立法權限的局限性，美國食品的日期標簽給了食品生產者本身很多自由的選擇。對于美國這種產業(yè)相對自治、企業(yè)相對自律的背景下，政府較少因為食品標簽日期過期而強制介入處理臨近保質期食品。一是美國已經有較為完備的折價出售和捐贈的處理臨近保質期食品的機制，所以，政府無需擔心。二是雖然美國食品產業(yè)界在日期標注上有較大“自由裁量權”，大部分日期標簽都采用了質量截止日期標注和準賣截止日期標注，也就意味著，通常情況下，食品標簽標注的日期過期了，只是表示食品質量或有所降低，但并不意味著食品就不安全。不過美國政府對于幾類易變質高危食品，與一般食品相比，在日期標注上有更嚴格的規(guī)定。美國食品藥品監(jiān)督管理局制定的《食品法典》(Food Code)中對食品日期標注有相應的規(guī)定，對以下三大重點食品領域做了日期標注的規(guī)定：

(1)貝類動物源食品(shellfish)；(2)冷藏、冰凍、即食等存在高風險的食品(refrigerated，ready-to-eat potentially hazardous food)；(3)真空包裝食品(reduced oxygen packaging)。

如果沒有嚴格按照上面要求進行標注，監(jiān)管部門可以做出沒收和銷毀處理[4]。但《食品法典》性質上是自愿性標準，各州自主決定是否采用。美國食品藥品監(jiān)督管理局強制推行的日期標注是嬰幼兒奶粉[1]。美國通過《嬰幼兒奶粉法》(Infant Formula Act)對日期標注做了規(guī)定：全美的嬰幼兒奶粉必須標注“在此日期前食用”(Use By)的字樣[5]?！秼胗變耗谭鄯ā贩晌浑A高于《食品法典》。

3 中國食品日期標注及臨近保質期食品治理實踐

3.1 食品日期標注頂層設計

美國食品藥品監(jiān)督管理局的《食品法典》除了少數(shù)幾類涉及高危高風險的食品外的日期標注外，基本都是非強制性標準，美國食品藥品監(jiān)督管理局不可以強制在各州推行，各州有權決定是否采用以及如何采用，而美國國家標準和技術研究所的有關日期標注的標準則全部為自愿性標準。與美國相比，中國的中央集權政治體制有一定的優(yōu)越性。因為中央集權，有關食品安全立法中央地方分權并不像美國那么分散，法律規(guī)定的統(tǒng)一性是中國的優(yōu)勢。但中國有關食品日期標注的相關配套技術性標準還相對粗糙，精細化不夠?，F(xiàn)有的相關標準主要有《預包裝食品標簽通則》(GB 7718—2011)。保質期是這條標準提出的作為判定預包裝食品是否可以正常售賣的日期。本標準將保質期定義為：“預包裝食品在標簽指明的貯存條件下，保持品質的期限。在此期限內，產品完全適于銷售，并保持標簽中不必說明或已經說明的特有品質[6]”。通則又接著規(guī)定，保質期規(guī)定了如下標示形式：(1)最好在……之前食(飲)用；……之前食(飲)用最佳；……之前最佳；(2)此日期前最佳……；此日期前食(飲)用最佳……；(3)保質期(至)……；保質期××個月(或××日，或××天，或××周，或×年)[6]。

這里的保質期并不是建立在對食品進行分類的基礎上，而是籠統(tǒng)地做了規(guī)定。顯然，根據(jù)食品是否易變質的性質，對食品是否進行日期標注以及怎樣進行日期標注的意義是不一樣的。同樣，對食品還需要根據(jù)風險程度予以區(qū)分，如嬰幼兒食品、肉類制品等因食用人群特殊以及食品類別特殊，這些屬于高風險的食品，日期標注以及如何進行標注的意義也是不一樣的，但《預包裝食品標簽通則》并未明確予以區(qū)分。在食品日期的標注問題上，需要衛(wèi)生行政部門與食品藥品監(jiān)管部門協(xié)調合作，修訂完善涉及食品日期標簽的相關標準，做好有關日期標注的頂層設計。

3.2 臨近保質期食品、過期食品治理實踐

中國也存在對臨近保質期食品、過期食品治理的制度設計，但相對還比較粗糙。臨近保質期食品及過期食品納入監(jiān)管可以追溯到2007年國家工商總局發(fā)布的《關于規(guī)范食品索證索票制度和進貨臺賬制度的指導意見》，本意見對臨近保質期的食品應該向消費者明示；對超過保質期或者已經變質食品，立即停止銷售，下架銷毀或者報告給工商部門來處理。2009年通過的《食品安全法》明確食品經營者應當及時清理變質或者超過保質期的食品(第四十條)，但對臨近保質期食品沒有做出規(guī)定。2013年，工商系統(tǒng)退出食品安全監(jiān)管后，食藥總局于2014年出臺了《關于進一步加強對超過保質期食品監(jiān)管工作的通知》明確規(guī)定，禁止以超過保質期食品和回收食品作為原料進行生產加工。對超過保質期食品和回收食品應進行無害化處理或銷毀(包裝需一并銷毀)，或者通過由有資質的單位回收后轉化為飼料或肥料等方式進行處理。雖然工商總局的文件同時提到臨近保質期食品和過期食品，但都是較為原則的規(guī)定，操作性不強。食品藥品監(jiān)管總局的文件則回避了臨近保質期食品，從防止過期食品回收用作食品原料入手，只提到過期食品的監(jiān)管。各地也紛紛出臺地方的相關指導意見和管理辦法。北京工商局較早探索臨近保質期食品的監(jiān)管措施，2011年試行《臨近保質期限食品銷售專區(qū)制度》[7]。后來，工商的食品監(jiān)管職能整體劃到北京食品藥品監(jiān)管局后，相關制度也得到繼承[8]。

地方相關職能部門在操作層面對臨近保質期食品的監(jiān)管進行了很多有價值的探索，但在各類食品臨近保質期具體期限的界定上，各地存在不一樣的規(guī)定。比如，福州市工商局通過《工商局關于貫徹落實省工商局臨過期食品監(jiān)督管理工作指導意見的通知》(榕工商市〔2009〕236號)規(guī)定了食品臨近保質期界限的劃分標準：(1)一般情況下，保質期為15天以上的，為保質期的20%；(2)保質期7天到15天的，為到期前2天；(3)保質期少于7天的，為到期前1天或者到期當天。

在此基礎上，福州同時規(guī)定食品經營者可以制定更為嚴格的臨界期限。

而天津市則對臨近保質期食品的界定做了更簡化的規(guī)劃，天津工商局出臺的《天津市大型超市臨近保質期食品管理指導規(guī)范的通知》(津工商食字〔2013〕13號)只規(guī)定了兩種情形：(1)保質期在30天以上(含30天)的，臨近保質期為保質期屆滿前7天；(2)保質期在30天以下的，臨近保質期為保質期屆滿前2天。

目前各地有關臨近保質期食品的界定基本都是非強制實施的指導性文件。指導性的意見都沒有相對統(tǒng)一的標準，對于全國連鎖超市，如何遵照執(zhí)行會是一個比較大的問題。

4 政策建議

4.1 細化保質期立法及相關標準

從這個意義上說，中國的保質期基本相當于上面提到的美國三種不同日期標注形式的前兩者，在技術標準及上位法中都是大概念，是廣義的保質期。中國的食品保質期的立法和美國相似，是一種廣義保質期的概念，筆者認為，在某種程度上說，將來這可能也會給中國業(yè)界帶來與美國產業(yè)界遇到的相似的困擾。美國的工業(yè)產業(yè)組織都運行比較成熟，美國也有非政府組織擬制食品日期標注、保質期的導則，美國也有成熟的社會組織參與過期食品處理，這些都在一定程度上化解了美國從聯(lián)邦到地方碎片化的食品日期標注的問題。所以中國在新《食品安全法》之后，需進一步細化完善有關食品日期標注、保質期的標準和相關配套立法。另外，中國也需要將過期食品的處理進一步提升。這些問題都非常復雜，涉及食品標準立法、政府和社會聯(lián)動機制，這個需要在立法的頂層設計予以更多的關注。

4.2 強制法與激勵法結合，借鑒量化分級建立處理分級機制

目前，在高壓治理食品安全的語境下，國內在治理過期食品這個問題上傾向于過去的強制法的形式。比如，廣州曾討論過三種方案處理過期食品問題：(1)行政部門統(tǒng)一上門回收；(2)定點回收，經營者運到指定地點；(3)由商家就地銷毀[9]。如果方案的提出都只從政府規(guī)制單線遵從式命令式的監(jiān)管角度考慮，這種處理商家或有抵觸心理，這就是為什么我們首先需要討論食品日期標注的問題。簡單地討論命令式的強制回收過期食品顯然沒有考慮不同種類食品風險性以及食品的易變質程度的不同，所以，建議對食品從風險、易變質性等角度進行分類分級，對過期食品進行不同方式、不同級別的處理，從而使得判定食品是否超過保質期更科學，避免不合理地加重生產經營者的負擔。

同時，政府也可以加強引導，將強制規(guī)定與激勵機制有機結合起來。比如，對于超市主動將快過期食品捐贈福利院或相關機構的，達到一定額度，給予一定的獎勵(比如地方政府設立基金或是稅收優(yōu)惠等其他形式政府返利返惠)。如果政府對所有過期食品不加甑別整齊劃一的強制回收銷毀，對商家而言，成本過高，就勢必適得其反，商家會用各種方法來規(guī)避甚至違法操作。

食品藥品監(jiān)管部門在餐飲業(yè)建立的衛(wèi)生量化分級制度的合理內核可以借鑒到過期食品的處理工作之中。食品藥品監(jiān)管部門可以對市面上常見的食品進行梳理根據(jù)風險和變質性進行分類分級，風險系數(shù)及易變質高的，政府有關部門進行一級干預，強制回收銷毀；而對于風險較低不易變質的則進行引導，鼓勵商家捐贈。

4.3 建立食品捐贈第三方體系

西方國家有關食品銀行的成熟經驗可以作為中國處理臨近過期食品的有益借鑒，這需要多個部門參與合作，傳統(tǒng)非食品監(jiān)管部門如民政部門可與食品藥品監(jiān)管部門協(xié)作，鼓勵民間團體、NGO甚至企業(yè)參與建立食品銀行等第三方食品捐贈機構。同時在第三方食品捐贈體系的基礎上完善超市、公眾捐贈快過期食品的定點或上門回收食品的機制。地方政府在進行過期食品執(zhí)法的時候，可以與社區(qū)扶助、救助站等社會救助保障機構結合起來。這是發(fā)達國家的經驗，中國在逐步城市化，完善社會保障體系過程中，可以借鑒發(fā)達國家相關經驗，先在大城市建立“食品安全+社會救助”食品安全監(jiān)管形勢的試點。鑒于安全性及公眾性考慮，食品藥品監(jiān)管部門可以商民政等相關部門制定相關細則規(guī)范食品回收。食品藥品監(jiān)管部門還可同時對相關的NGO組織、福利院等工作人員提供有關食品安全的培訓，發(fā)揮食藥系統(tǒng)外的社會力量推動食品安全保障，實現(xiàn)社會共治?！?/p>

[1]Emily Broad Leib，et al.The Dating Game： How Confusing Food Date Labels Lead to Food Waste in America. Washington，D.C.： Natural Resources Defense Council，2013.

[2] David Sefcik，Linda Crown，Lisa Warfield.National Institute of Standards and Technology Handbook 130.Gaithersburg： National Institute of Standards and Technology，2015.

[3] 42U.S.Code§ 1791 (BillEmersonGoodSamaritanFoodDonationAct)，1996.

[4] Food and Drug Administration，F(xiàn)DAFoodCode，2013.

[5]21C.F.R.§ 107 (InfantFormulaAct)，2013

[6]《中華人民共和國食品安全國家標準預包裝食品標簽通則》(GB7718-2011)[S].http：//www.moh.gov.cn/zwgkzt/psp/201106/51950.shtml

[7]陳雪根.北京重申臨近保質期食品專區(qū)規(guī)定[N].中華工商時報，2012.

[8]劉洋.北京：商家銷售臨近保質期食品要提示[N].北京青年報，http：//shipin.people.com.cn/n/2014/0427/c85914-24947206.html.

[9]胡良光.定點回收過期食品是否可行[J].美食，2011.

(責任編輯 李婷婷)

Food Date Labeling Legislation in the US and Lessons for China

XIAO Ping-hui1，2

(1Center for Coordination and Innovation of Food Safety Governance of Renmin University of China,Beijing 100872,China;2China Food and Drug Administration Institute of Executive Development，Beijing 100037, China)

The article examined the food date labeling system and relevant legislation in the US，and argued that China could learn lessons from the US and other developed countries and consolidated its food date labeling system from two perspectives.It should diversify mechanisms for date labeling according to characteristics of different foods and risks thereof to reduce and avoid food waste.Additionally，the civil administration department is suggested to work together with food and drug administration department to establish a food bank system in China.By encouraging more enterprises and NGOs to support the food bank idea，those nearly-expired foods can be rightfully handled for the welfare of the whole society.In this way，regulatory collaboration between government and society can be achieved.

food safety；shelf life；food date labeling；food bank

中國博士后科學基金面上資助項目“新形勢下網購食品的監(jiān)管和私法人規(guī)制的興起”(項目編號：2015M570990)；國家食品藥品監(jiān)督管理總局高級研修學院科研立項課題“食品安全治理創(chuàng)新研究——兼評網絡食品監(jiān)管”(項目編號：CFDAIEDL2015Y05)。

肖平輝(1980— )，男，博士，研究方向：食品安全法。