“新常態(tài)”下的生豬屠宰檢驗檢疫監(jiān)管模式的思考

馮新平

(廣東省韶關市乳源瑤族自治縣動物衛(wèi)生監(jiān)督所,廣東韶關 512700)

“新常態(tài)”下的生豬屠宰檢驗檢疫監(jiān)管模式的思考

馮新平

(廣東省韶關市乳源瑤族自治縣動物衛(wèi)生監(jiān)督所,廣東韶關 512700)

生豬屠宰檢驗、檢疫是確保生豬產(chǎn)品質(zhì)量安全的重要手段，分別由屠宰企業(yè)和動物衛(wèi)生監(jiān)督機構負責實施。本文針對當前生豬屠宰檢驗、檢疫模式、監(jiān)管要求和弊端進行分析，提出了在國務院機構改革和職能轉(zhuǎn)變的“新常態(tài)”下，進一步理清企業(yè)主體責任與政府機構監(jiān)管責任，實行檢驗檢疫歸并屠宰企業(yè)實施，從而實現(xiàn)保障生豬產(chǎn)品質(zhì)量安全目標。

生豬 屠宰 檢疫檢驗 質(zhì)量安全

為保障生豬產(chǎn)品質(zhì)量安全，國家建立了生豬屠宰肉品品質(zhì)檢驗與檢疫制度，在同一條生產(chǎn)線上有檢驗、檢疫兩套人馬。然而，檢疫、檢驗制度的分設暴露出檢驗、檢疫難以落實到位，出現(xiàn)責任問題推諉等現(xiàn)象，給生豬產(chǎn)品質(zhì)量安全埋下隱患。目前，檢驗、檢疫工作均由農(nóng)業(yè)部門監(jiān)管，如何規(guī)范、高效實施生豬屠宰檢驗、檢疫和監(jiān)管工作成為農(nóng)業(yè)部門研究的新課題。在“新常態(tài)”下，通過修訂有關法律法規(guī)和檢驗檢疫標準及制度，實現(xiàn)檢驗、檢疫歸并，實現(xiàn)生豬屠宰檢驗、檢疫工作精簡高效。

1 現(xiàn)行生豬屠宰檢驗檢疫的模式

現(xiàn)行檢驗檢疫制度是屠宰檢驗與屠宰檢疫分設。根據(jù)《中華人民共和國動物防疫法》第八條“縣級以上人民政府設立的動物防疫監(jiān)督機構依法對動物及動物產(chǎn)品實施檢疫”和國務院《生豬屠宰管理條例》十三條“生豬定點屠宰廠（場）應當建立嚴格的肉品品質(zhì)檢驗管理制度，經(jīng)肉品品質(zhì)檢驗合格的生豬產(chǎn)品，生豬定點屠宰廠（場）應當加蓋肉品品質(zhì)檢驗合格驗訖印章或者附具肉品品質(zhì)檢驗合格標志，未經(jīng)肉品品質(zhì)檢驗或者經(jīng)肉品品質(zhì)檢驗不合格的，不得出廠（場）”的規(guī)定，生豬屠宰企業(yè)負責實施屠宰檢驗，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構負責屠宰檢疫。因此，生豬屠宰過程的產(chǎn)品質(zhì)量把關分為屠宰檢驗和屠宰檢疫兩部分。

2 現(xiàn)行生豬屠宰檢驗、檢疫監(jiān)管要求

2013年，按照《國務院機構改革和職能轉(zhuǎn)變方案》的要求，商務部已將畜禽定點屠宰監(jiān)督管理職能移交農(nóng)業(yè)部，也就是說，生豬的屠宰檢疫、肉品品質(zhì)檢驗監(jiān)管等均由農(nóng)業(yè)部門承擔。

目前，生豬屠宰監(jiān)管職能己劃轉(zhuǎn)到農(nóng)業(yè)部門承擔，監(jiān)管主體變了，監(jiān)管的依據(jù)、手段未變，有關的法律法規(guī)和檢驗、檢疫規(guī)程仍在修訂過程中[1]。按照現(xiàn)行的生豬屠宰檢驗、檢疫監(jiān)管要求，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構派駐（出）的官方獸醫(yī)應對生豬屠宰按照《動物檢疫管理辦法》和《生豬屠宰檢疫規(guī)程》等實施屠宰檢疫，包括入場監(jiān)督查驗、宰前檢疫（合格的出具準予屠宰通知書）、同步檢疫，合格的加施檢疫合格印訖印章，出具檢疫合格證明；不合格的出具檢疫處理通知單，監(jiān)督屠宰企業(yè)作無害化處理。屠宰企業(yè)按照《生豬屠宰產(chǎn)品品質(zhì)檢驗規(guī)程》（GB/ T17996-1999）實施肉品品質(zhì)檢驗，包括入場檢查、違禁物質(zhì)檢測、藥物殘留檢測、宰前檢驗并申報宰前檢疫、同步檢驗，合格的加蓋檢驗合格驗訖印章、出具肉品品質(zhì)檢驗合格證明，不合格的作無害化處理。

3 現(xiàn)行生豬屠宰檢驗檢疫制度的弊端

在現(xiàn)行的檢驗檢疫制度下，屠宰檢驗是企業(yè)行為，是企業(yè)對產(chǎn)品質(zhì)量把關的行為，屠宰檢疫由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構執(zhí)行，既是代表政府的一種監(jiān)管執(zhí)法行為，同時又是一種行政許可行為。

3.1 未能落實企業(yè)對其產(chǎn)品質(zhì)量安全負責的主體責任

根據(jù)《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》第二十六條“生產(chǎn)者應當對其生產(chǎn)的產(chǎn)品質(zhì)量負責”的規(guī)定，生豬屠宰企業(yè)應當對出廠（場）的生豬產(chǎn)品質(zhì)量負責，這既是生豬屠宰企業(yè)的法定義務，也是應負的社會責任[2]。肉品品質(zhì)檢驗的內(nèi)容包括生豬入場查驗、宰前健康狀況，宰后頭部、體表、內(nèi)臟和酮體等有無病理變化、注水或者注入其他物質(zhì)、有害物質(zhì)、有害腺體、白肌肉（PSE肉）或黑干肉（DFD肉）以及國家規(guī)定的其他項目。從肉品品質(zhì)檢驗內(nèi)容可以得知，“生豬入場查驗、宰前健康狀況及宰后頭部、體表、內(nèi)臟和酮體有無病理變化”等就是傳染病的表現(xiàn)癥狀和病理變化，也是生豬屠宰檢疫的主要內(nèi)容，這無疑是給屠宰企業(yè)推卸責任找了理由和借口，從而逃避履行“生豬屠宰企業(yè)的生豬產(chǎn)品質(zhì)量安全第一責任人”職責。

3.2 檢驗、檢疫難以落實到位

在同一個屠宰企業(yè)，同一條屠宰線上，對同一頭豬，由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構的官方獸醫(yī)實施檢疫，由企業(yè)品質(zhì)檢驗員實施品質(zhì)檢驗，兩支隊伍在同一崗位工作，既無法操作，又浪費人力物力，增加了運行成本，也給企業(yè)管理帶來困難，極易導致安全生產(chǎn)與質(zhì)量安全事故的發(fā)生[3]。根據(jù)《動物檢疫管理辦法》和《生豬屠宰檢疫規(guī)程》要求，屠宰檢疫包括入場監(jiān)督查驗、宰前檢疫、同步檢疫等，設置為9個崗位13刀，即使再精簡合并，至少要配備4名人員才能滿足正常的檢疫工作。

一是，由于受到人員編制的限制，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構難以派出足夠的官方獸醫(yī)實施生豬屠宰檢疫。受歷史原因的影響，派駐（出）生豬定點屠宰場的檢疫人員多數(shù)為工資自籌人員，靠收取動物及動物產(chǎn)品檢疫費來彌補工資收入，特別是暫停征收動物及動物產(chǎn)品檢疫費后，當?shù)鼐幹撇块T無法增加人員編制，或采取社會購買的方式聘請檢疫人員。社會購買方式聘請的檢疫人員，由于工資待遇較低，導致人員不穩(wěn)定，有錢請不到人的現(xiàn)象時有發(fā)生。二是，有了動物衛(wèi)生監(jiān)督機構派駐（出）的官方獸醫(yī)實施生豬屠宰檢疫，導致屠宰企業(yè)淡化肉品品質(zhì)檢驗工作。有報告指出：2015年4月，全國3萬多家畜禽屠宰企業(yè)，有肉品品質(zhì)檢驗人員43695人，其中有資質(zhì)的26689人，一個企業(yè)平均不到1人，且大多數(shù)集中在規(guī)范的規(guī)?；涝灼髽I(yè)。除少數(shù)大中型屠宰加工場所外，縣級以下生豬屠宰場點大多難以做到按要求開展肉品品質(zhì)檢驗工作。三是，企業(yè)主體責任與政府機構監(jiān)管責任難以區(qū)分。動物衛(wèi)生監(jiān)督機構與生豬屠宰企業(yè)的兩套人馬同檢同一頭豬，一旦出現(xiàn)產(chǎn)品質(zhì)量問題，責任很難分清。例如：新聞媒體報道的河北山東生豬多地生豬檢疫如同虛設事件，就暴露出屠宰企業(yè)與監(jiān)管機構責任劃分不清的現(xiàn)象，假設屠宰企業(yè)在生豬入場查驗時能夠嚴格把關，拒絕未經(jīng)產(chǎn)地檢疫的生豬進入屠宰場，這一問題就輕松地解決了。

3.3 不利于生豬屠宰行業(yè)的健康發(fā)展

從生豬入場到生豬產(chǎn)品的出廠，生豬屠宰檢疫人員都在實施檢驗行為，從另外一個角度來看，是生豬屠宰檢疫人員直接參與了屠宰企業(yè)生產(chǎn)生豬產(chǎn)品的行為。對于生豬產(chǎn)品能否出廠，也要經(jīng)過生豬屠宰檢疫人員的行政許可（出具檢疫合格證明）方能出廠。因此，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構扮演了“既是運動員，又是裁判員”的角色，把握著特殊的權利，不利于生豬屠宰行業(yè)的健康發(fā)展。

3.4 社會誤解了動物衛(wèi)生監(jiān)督機構的職責

“放心肉”是廣大消費者關注的焦點，也是新聞媒體關注的對象。特別是新聞媒體常常向社會宣傳“只要經(jīng)過檢疫的豬品就是放心肉”，誤導了廣大消費者和有關職能部門。例如，某省農(nóng)業(yè)廳邀請新聞記者做的新聞報道，強調(diào)經(jīng)過檢疫部門檢疫的生豬產(chǎn)品是沒有傳染病和寄生蟲的，可以放心食用，忽略了屠宰企業(yè)對肉品品質(zhì)檢驗的地位作用。

事實上，屠宰檢疫的對象僅僅是規(guī)定病種的動物傳染病及寄生蟲病，屠宰檢疫的生豬產(chǎn)品只是保證了其動物衛(wèi)生安全。只有屠宰檢疫與品質(zhì)檢驗同時落實到位，才能保證生豬產(chǎn)品為“放心肉”。近年來屢屢發(fā)生的肉品質(zhì)量安全案件，也導致社會對動物衛(wèi)生監(jiān)督機構履責不力的質(zhì)疑和誤解，同時也成為法紀部門“關心”的對象。

4 “新常態(tài)”下的生豬屠宰檢驗檢疫模式思考——檢驗檢疫歸并

李克強總理在國務院機構改革和職能轉(zhuǎn)變動員會議上指出：轉(zhuǎn)變政府職能，就是要解決好政府與市場、政府與社會的關系問題。既要把該放的權力放開放到位，又要把該管的事務管住管好，是我國經(jīng)濟社會發(fā)展到這一階段的客觀要求。因此，實行生豬屠宰檢驗檢疫歸并是國務院機構改革和職能轉(zhuǎn)變要求的一項重要內(nèi)容，也是督促屠宰企業(yè)切實履行“生豬產(chǎn)品質(zhì)量安全第一責任人”職責的重要手段。

4.1 生豬屠宰檢驗檢疫歸并的可行性

生豬屠宰檢驗、檢疫是兩項工作，分屬生豬屠宰企業(yè)和動物衛(wèi)生監(jiān)督機構監(jiān)管，有各自的操作規(guī)程。由于工作內(nèi)容重復、難以按既定規(guī)程實施，時常出現(xiàn)責任推諉，導致檢驗、檢疫工作不到位現(xiàn)象時有發(fā)生。目前，檢驗、檢疫工作均由農(nóng)業(yè)部門統(tǒng)一監(jiān)管，完全可以通過修訂有關的法律法規(guī)和檢驗檢疫標準及制度，實現(xiàn)生豬屠宰檢驗、檢疫歸并，使生豬屠宰檢驗、檢疫工作更精簡高效。

4.2 簡政放權，取消對生豬產(chǎn)品流通的行政許可

根據(jù)《國務院機構改革和職能轉(zhuǎn)變方案》的要求：減少和下放生產(chǎn)經(jīng)營活動和審批事項，最大限度地減少對生產(chǎn)經(jīng)營活動和產(chǎn)品物品的許可。動物檢疫是依照《動物防疫法》實施的行政行為，出具的動物檢疫合格證明是行政許可的法律文書。生豬屠宰企業(yè)出廠的每頭的生豬產(chǎn)品都必須取得行政許可的法律文書——檢疫合格證明，方能上市流通。

通過檢驗、檢疫歸并，取消生豬產(chǎn)品流通的行政許可——發(fā)放動物產(chǎn)品檢疫合格證明，農(nóng)業(yè)部門將不對生豬屠宰企業(yè)出廠的生豬產(chǎn)品實施許可，對生豬屠宰企業(yè)設置準入許可，獲得許可的生豬屠宰企業(yè)對其生產(chǎn)的產(chǎn)品實施檢驗檢疫，出具產(chǎn)品合格證明。屠宰企業(yè)應當配備足夠的獸醫(yī)專業(yè)人員和檢驗檢測人員，落實生產(chǎn)過程中的檢驗檢疫工作，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構的官方獸醫(yī)依法監(jiān)管屠宰企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營行為。

4.3 加強監(jiān)管力度，提升生豬產(chǎn)品質(zhì)量安全

檢驗、檢疫歸并后，撤回派駐（出）生豬定點屠宰場的檢驗人員，并不等于弱化對生豬屠宰企業(yè)的監(jiān)管，而是通過整合資源，充分發(fā)揮監(jiān)管部門的監(jiān)管功能，督促屠宰企業(yè)切實履行“生豬產(chǎn)品質(zhì)量安全第一責任人”職責，不斷提升生豬產(chǎn)品質(zhì)量安全。

4.3.1 遵循循序漸進的原則。檢驗、檢疫歸并過程不是一蹴而就的，而是有一個轉(zhuǎn)變適應的過程。首先，要督促屠宰企業(yè)必須配備足夠的獸醫(yī)專業(yè)人員和檢驗檢測人員。動物衛(wèi)生監(jiān)督機構原聘請的編外檢疫人員，可以轉(zhuǎn)崗到屠宰企業(yè)實施檢驗檢疫；其次，對于屠宰企業(yè)聘請的檢驗檢疫人員，政府可采取補貼的形式，從而減輕屠宰企業(yè)的負擔；三是，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構要采取傳、幫、帶的形式加大對檢驗檢疫人員的培訓指導，使其能獨立實施檢驗檢疫工作。

4.3.2 加強日常監(jiān)管。建立生豬定點屠宰廠（場）風險管理制度，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構按照風險等級評估標準，評定監(jiān)管對象的風險等級，根據(jù)風險等級確定監(jiān)督檢查頻次，重點檢查屠宰企業(yè)的入場生豬的持證（含免疫耳標佩戴）和違禁物質(zhì)檢測、藥物殘留檢測、檢驗檢疫、動物防疫措施等執(zhí)行情況。在監(jiān)督檢查過程中，做到有目的、有重點地開展監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)有不符合要求的及時發(fā)出限期整改通知，對于屢教不改的則啟動執(zhí)法程序，嚴厲打擊違法行為。

4.3.3 加大生豬產(chǎn)品的安全監(jiān)測

根據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》和《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測管理辦法》等法律法規(guī)和相關規(guī)定，加大對生豬定點屠宰企業(yè)的入場生豬和生豬產(chǎn)品進行監(jiān)測。采用風險監(jiān)測（包括例行監(jiān)測、風險普查、專項監(jiān)測）和監(jiān)督抽查方式依法對生豬定點屠宰企業(yè)的入場生豬和生豬產(chǎn)品進行抽樣監(jiān)測，并對違法行為進行查處。

5 結語

在“新常態(tài)”下，要勇于突破舊思想觀念束縛，探索建立新檢驗檢疫模式，制定適應“新常態(tài)”的檢驗檢疫制度，既理清了企業(yè)主體責任與政府機構監(jiān)管責任，又可以充分發(fā)揮監(jiān)管部門的監(jiān)管功能，提升生豬產(chǎn)品質(zhì)量安全。

[1] 侯佩興，黃優(yōu)強.生豬屠宰檢驗檢疫監(jiān)管模式探討[J].中國動物檢疫，2016，33（5）：21-23.

[2] 歐陽靜，歐陽昌勇，歐陽英，等.現(xiàn)行制度框架下保障屠宰場豬肉產(chǎn)品質(zhì)量安全的思考[J].中國動物檢疫，2016，33（12）：34-37.

[3] 黃岳新.關于解決生豬屠宰檢疫檢驗雙軌制的思考[J].肉類工業(yè)，2010，（9）：1-2.