基于內(nèi)部控制的水利單位管理探究

張婕

【摘 要】?jī)?nèi)部控制是水利單位規(guī)范管理、提高工作效率的重要手段，特別是國(guó)家加大對(duì)水利基建投入的情況下，加強(qiáng)水利單位的內(nèi)部控制尤為重要。結(jié)合水利單位相關(guān)業(yè)務(wù)較廣、注重社會(huì)效益等特點(diǎn)，如何通過有效的內(nèi)部控制管理滿足水利單位在建設(shè)與管理方面的雙重需求，是一個(gè)十分值得探討的課題，這也是做好水利民生工程、保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的重要工作。

【關(guān)鍵詞】?jī)?nèi)部控制；水利單位；管理；改進(jìn)

2012年，財(cái)政部印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，不僅對(duì)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制提出了相關(guān)的要求，也為單位做好內(nèi)部控制管理提供了重要參考依據(jù)。作為國(guó)家重要的事業(yè)單位，水利單位做好內(nèi)部控制具有重要的意義：一是能夠規(guī)范內(nèi)部管理，通過內(nèi)部控制建設(shè)能夠進(jìn)一步樹立水利單位的相關(guān)業(yè)務(wù)、制度，提高水利單位內(nèi)部管理的科學(xué)性、規(guī)范性；二是能夠規(guī)避單位潛在風(fēng)險(xiǎn)，水利單位的內(nèi)部控制管理能夠防范財(cái)務(wù)舞弊等不良現(xiàn)象，確保資金安全與正常運(yùn)轉(zhuǎn)；三是能夠?yàn)樽龊妹裆こ瘫ｑ{護(hù)航，通過內(nèi)部控制管理，水利單位的效果和質(zhì)量能夠得到提升，水利工程的建設(shè)也就能夠更好地進(jìn)行，這是利國(guó)利民大事。

一、當(dāng)前水利單位內(nèi)部控制存在的問題

1.水利單位的內(nèi)部控制環(huán)境有待進(jìn)一步完善

目前，水利單位的內(nèi)部控制管理之所以“控而不制”，很重要的一個(gè)原因在于內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)堪憂。首先，內(nèi)部控制管理意識(shí)薄弱，由于水利單位的事業(yè)單位屬性，導(dǎo)致部分水利單位“重建設(shè)而輕管理”，認(rèn)為單位的重點(diǎn)是做好水利工程建設(shè)，沒必要花費(fèi)太多的精力在管理上。其次，盡管目前很多水利單位都有完整的單位管理組織架構(gòu)，但是在實(shí)際的工作開展中并沒有清晰的責(zé)權(quán)安排，更有甚者逐漸演變成“內(nèi)部人控制”的局面，相關(guān)決策都不按照流程走，也不需要相應(yīng)的審批手續(xù)，直接由領(lǐng)導(dǎo)說了算。這樣的水利單位內(nèi)部管理狀態(tài)，也為以權(quán)謀私的違法違紀(jì)行為提供了機(jī)會(huì)，2009年廣西天峨縣獲得國(guó)家小農(nóng)水重點(diǎn)縣建設(shè)資格，水利局先后邀請(qǐng)多家單位作為承建方，通過28份合同瓜分了400多萬元的專項(xiàng)資金。

2.水利單位的內(nèi)部控制管理制度不夠健全

水利單位內(nèi)部控制的有效管理離不開健全的制度保障，然而目前一些水利單位在制度建設(shè)上十分缺乏，嚴(yán)重阻礙了水利單位內(nèi)部控制管理的實(shí)施。一是在整體的內(nèi)部運(yùn)營(yíng)方面存在制度缺失，目前諸多水利單位通過注冊(cè)“集團(tuán)公司”進(jìn)行運(yùn)作，涉及業(yè)務(wù)內(nèi)容相當(dāng)廣泛、工程規(guī)模也相對(duì)較大，但是在相應(yīng)的運(yùn)營(yíng)制度建設(shè)上卻不能夠相匹配，特別是在集團(tuán)公司和子公司之間的管理上存在諸多的問題。二是在財(cái)務(wù)管理制度建設(shè)上存在明顯的漏洞，隨著水利工程建設(shè)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，水利單位的項(xiàng)目資金也在不斷增長(zhǎng)（比如河南商丘睢陽區(qū)水利局項(xiàng)目資金由每年1000萬元飆升至1億多元），如果缺乏有效的財(cái)務(wù)管理制度，就很容易出現(xiàn)問題。另外，還包括在授權(quán)審批、項(xiàng)目招投標(biāo)、采購(gòu)管理、績(jī)效考核等方面的制度建設(shè)也存在缺失問題。

3.水利單位的內(nèi)部控制管理執(zhí)行不到位

水利單位的內(nèi)部控制管理的作用發(fā)揮之所以受限，關(guān)鍵問題在于存在執(zhí)行不到位的問題。首先，內(nèi)部控制管理相關(guān)工作人員的素質(zhì)局限，特別是對(duì)于基層水利單位來說，目前的大部分工作人員不管是在內(nèi)部控制管理意識(shí)還是執(zhí)行上，都沒辦法達(dá)到理想的狀態(tài)。其次，內(nèi)部控制管理的責(zé)權(quán)不夠清晰，導(dǎo)致在推進(jìn)內(nèi)部控制管理的過程中存在推諉、越權(quán)的現(xiàn)象，但是卻存在追責(zé)困難的問題。第三，存在統(tǒng)一管理和個(gè)別管理的沖突問題，一般來說基層水利單位除了單位本身的運(yùn)作與管理，還需要針對(duì)下屬單位進(jìn)行管理監(jiān)督，這就容易導(dǎo)致雙方管理執(zhí)行存在較大的出入，乃至于出現(xiàn)基層水利單位對(duì)下屬單位無力監(jiān)管的局面。

4.水利單位的內(nèi)部控制缺乏有效的評(píng)價(jià)與監(jiān)督

水利單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)監(jiān)督是一項(xiàng)復(fù)雜的工作，它涉及到評(píng)價(jià)監(jiān)督的目標(biāo)、理念、主體、客體和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，但目前在很多單位并沒有建立健全一套完整的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系，從根本上影響了單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)工作的開展，導(dǎo)致事前、事中監(jiān)督的缺失。2013年貴州省黔東南州紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查辦的水利系統(tǒng)窩案、串案涉及5縣33人，上至局長(zhǎng)、監(jiān)理，下至出納、保管員，應(yīng)該說這就是單位內(nèi)部控制缺乏有效評(píng)價(jià)監(jiān)督造成的后果。

二、加強(qiáng)水利單位內(nèi)部控制的對(duì)策

1.改善單位內(nèi)部環(huán)境，推動(dòng)內(nèi)部控制順利開展

良好單位的內(nèi)部環(huán)境是內(nèi)部控制的重要基礎(chǔ)，內(nèi)部控制的實(shí)施反過來又有利于內(nèi)部環(huán)境的改善。首先，要加強(qiáng)思想教育，轉(zhuǎn)變水利單位關(guān)于內(nèi)部控制管理的思想認(rèn)知，要通過講座、研討、參訪等多種形式強(qiáng)化水利單位的“管理觀”，讓他們充分認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制管理對(duì)于水利單位的長(zhǎng)遠(yuǎn)管理、建設(shè)的重要性，特別是要強(qiáng)調(diào)通過內(nèi)部控制管理對(duì)于提升水利單位社會(huì)效益的重要意義。只有在水利單位內(nèi)形成正確的內(nèi)部控制管理概念，才能為之后內(nèi)部控制的實(shí)施創(chuàng)造良好的空間。其次，要優(yōu)化水利單位的管理模式，特別是在水利工程的決策層面要有“人治”轉(zhuǎn)向“法治”，建立規(guī)范化的決策機(jī)制和責(zé)任倒追機(jī)制。其中很重要的一點(diǎn)是要明確相關(guān)部門、成員的責(zé)權(quán)分工，形成相互約束、監(jiān)督的組織架構(gòu)，避免出現(xiàn)最高領(lǐng)導(dǎo)“一言堂”的局面。

2.健全內(nèi)控管理制度，助力內(nèi)部控制全面管理

建立健全水利單位內(nèi)部控制管理制度，是推進(jìn)單位管理的重要抓手，所以必須做好水利單位的制度建設(shè)，補(bǔ)齊制度“短板”。一是要建立由上而下的統(tǒng)一性的制度體系，對(duì)于水利單位規(guī)模較大、業(yè)務(wù)較廣的現(xiàn)狀，特別是采取“集團(tuán)公司”運(yùn)作的單位更要建立整體層面的制度建設(shè)，使得單位運(yùn)轉(zhuǎn)具有制度依據(jù)。二是要重點(diǎn)完善水利單位的財(cái)務(wù)管理制度，重點(diǎn)建立水利單位財(cái)務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與預(yù)防機(jī)制，水利單位的財(cái)務(wù)管理應(yīng)該堅(jiān)持“預(yù)防為主、治理為輔”的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，因?yàn)橐坏┌l(fā)生了財(cái)務(wù)管理問題往往會(huì)造成不可挽回的損失，所以可以通過全面評(píng)估單位可能存在的財(cái)務(wù)管理漏洞、風(fēng)險(xiǎn)，并通過相互制衡（比如不相容職務(wù)相分離、授權(quán)管理等）的方法做好風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，最大程度上預(yù)防問題的出現(xiàn)。最后，要完善水利單位財(cái)務(wù)管理之外的內(nèi)部控制制度，財(cái)務(wù)管理無法脫離獨(dú)立于整個(gè)單位框架，它是整個(gè)水利單位內(nèi)部管理的組成部分，與其他制度建設(shè)（包括業(yè)務(wù)管理、信息管理、人員管理等）息息相關(guān)，所以要通過其他內(nèi)部控制的完善來促進(jìn)財(cái)務(wù)健康管理。

3.確保內(nèi)控落實(shí)到位，促進(jìn)內(nèi)部控制作用發(fā)揮

在內(nèi)部控制管理落實(shí)的過程中，首先要解決的是人員素質(zhì)的問題，一方面要注重培養(yǎng)具有水利專業(yè)知識(shí)的技術(shù)性人員；另外一方面要提升單位員工（特別是管理層）的內(nèi)部控制管理能力，培養(yǎng)一批具備“專業(yè)知識(shí)+管理能力”的員工。其次，明確單位內(nèi)部的責(zé)權(quán)界限，避免部門與部門之間、員工與員工之間出現(xiàn)互相推諉、交叉管理的問題，這就要求水利單位要重視單位管理結(jié)構(gòu)的梳理與檢查，確保沒有相關(guān)遺漏，對(duì)于交叉重疊的地方也有清晰的責(zé)權(quán)界定（比如以誰為主、以誰為輔）。另外，建立健全績(jī)效考評(píng)體系，通過有效的績(jī)效考評(píng)機(jī)制，一方面可以調(diào)動(dòng)單位成員的積極性；另一方面是單位財(cái)務(wù)監(jiān)督與風(fēng)險(xiǎn)管控的重要工具，實(shí)現(xiàn)問責(zé)與獎(jiǎng)勵(lì)相結(jié)合，進(jìn)而促進(jìn)單位責(zé)權(quán)進(jìn)一步落實(shí)。最后要做到普遍性和個(gè)別化管理相結(jié)合，借鑒都江堰水利管理單位的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，水利單位的內(nèi)部控制首先要具有整體性，保證單位和下屬單位的統(tǒng)一性。同時(shí)，留出一定的彈性空間，避免下屬單位照搬照抄而帶來的“水土不服”問題。

4.加強(qiáng)單位評(píng)價(jià)監(jiān)督，促進(jìn)內(nèi)部控制目標(biāo)實(shí)現(xiàn)

當(dāng)單位的內(nèi)部控制得到充分重視并積極推進(jìn)時(shí)，為了保證內(nèi)部控制的有效性，真正提高水利單位管理水平、社會(huì)效益，加強(qiáng)單位內(nèi)部控制的評(píng)價(jià)監(jiān)督。首先，要準(zhǔn)確定位評(píng)價(jià)監(jiān)督的理念和目標(biāo)，一方面要站在單位發(fā)展戰(zhàn)略性規(guī)劃的高度去指導(dǎo)評(píng)價(jià)監(jiān)督工作，讓評(píng)價(jià)監(jiān)督工作開展與單位的遠(yuǎn)期發(fā)展相吻合，而不是局限于眼前的得失；另一方面要堅(jiān)持“以評(píng)促建”的評(píng)價(jià)目標(biāo)，讓內(nèi)部控制評(píng)價(jià)成為單位內(nèi)部健康運(yùn)作的重要手段。其次，在開展單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)監(jiān)督工作時(shí)，不僅要看到水利單位建設(shè)產(chǎn)生的效益、進(jìn)行整體性的評(píng)價(jià)，還要看到每一個(gè)部門在內(nèi)部控制的執(zhí)行情況，運(yùn)用動(dòng)態(tài)、發(fā)展的眼光去評(píng)價(jià)每個(gè)階段、每個(gè)部分的內(nèi)部控制的優(yōu)缺點(diǎn)，采取過程式的評(píng)價(jià)形式，把風(fēng)險(xiǎn)控制在發(fā)生之前，做到事前、事中、事后監(jiān)督相結(jié)合。

三、結(jié)語

加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)是完善水利單位管理的重要手段，也是水利單位發(fā)揮建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、管理等相關(guān)職能的重要保障。特別是在新常態(tài)背景下，水利單位必須破除原有的單位內(nèi)部束縛，通過內(nèi)部控制的增強(qiáng)實(shí)現(xiàn)“建管結(jié)合”新型管理模式，進(jìn)而達(dá)到提高工作效率和降低運(yùn)營(yíng)成本的目的。

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