四川省成都市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法體制改革實踐初探

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（成都市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法總隊，成都市動物衛(wèi)生監(jiān)督所，四川成都 610041）

四川省成都市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法體制改革實踐初探

石 蘭，袁孟偉

（成都市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法總隊，成都市動物衛(wèi)生監(jiān)督所，四川成都 610041）

四川省成都市通過新一輪農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革，將種植業(yè)、畜牧業(yè)、農(nóng)機、動物衛(wèi)生監(jiān)督等所有涉農(nóng)執(zhí)法工作進(jìn)行整合，在一定程度上解決了執(zhí)法力量分散薄弱、監(jiān)管缺位和重復(fù)執(zhí)法等問題。本文重點介紹了成都市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革基本情況和取得的成效，并對改革中存在的職能定位模糊、動物衛(wèi)生監(jiān)督工作弱化及行政處罰管轄權(quán)不明確等問題進(jìn)行剖析，提出進(jìn)一步深化改革、正確認(rèn)識職能定位、強化動物衛(wèi)生監(jiān)督、落實屬地管理、規(guī)范執(zhí)法管理、完善銜接機制等對策。

農(nóng)業(yè)；綜合執(zhí)法；體制；改革；實踐

為解決執(zhí)法力量分散薄弱、監(jiān)管缺位和重復(fù)執(zhí)法等問題，四川省成都市在2014年啟動農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法體制改革。2015年6月，成立成都市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法總隊（掛成都市動物衛(wèi)生監(jiān)督所牌子），為市農(nóng)委直屬副局級參照公務(wù)員法管理行政執(zhí)法機構(gòu)。隨后，成都市所轄21個區(qū)（市）縣也相繼完成改革。此次改革是加強成都市農(nóng)業(yè)法治建設(shè)、維護農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的法治環(huán)境、確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的重大舉措，但在機構(gòu)整合和大農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法工作開展過程中，也顯露出一些亟待解決的問題。為此，筆者進(jìn)行了專題調(diào)研，總結(jié)改革經(jīng)驗，理清工作思路，以期進(jìn)一步推進(jìn)改革，供同行參考。

1 改革基本情況

1999年，成都市進(jìn)行了第一次農(nóng)業(yè)執(zhí)法改革，市級成立了農(nóng)業(yè)執(zhí)法支隊，所轄區(qū)（市）縣也先后成立農(nóng)業(yè)執(zhí)法大隊，但執(zhí)法范圍僅限于種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，其他涉農(nóng)執(zhí)法機構(gòu)仍然單設(shè)。

1.1主要內(nèi)容

1.1.1改革執(zhí)法體制。改革前，農(nóng)業(yè)執(zhí)法工作分別由原農(nóng)業(yè)部門的農(nóng)業(yè)執(zhí)法支（大）隊、動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)、農(nóng)機監(jiān)理機構(gòu)以及原水務(wù)部門的水產(chǎn)漁政監(jiān)督機構(gòu)和原商務(wù)部門的生豬屠宰執(zhí)法機構(gòu)承擔(dān)，是典型的分散多頭式執(zhí)法。改革后成立成都市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法總隊，內(nèi)設(shè)綜合處、種植業(yè)執(zhí)法支隊、養(yǎng)殖業(yè)執(zhí)法支隊（掛漁政執(zhí)法支隊牌子）、動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法支隊（掛生豬屠宰監(jiān)督執(zhí)法支隊牌子）、農(nóng)業(yè)資源執(zhí)法支隊（掛農(nóng)機監(jiān)理支隊牌子），縣級農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法大隊根據(jù)職責(zé)設(shè)置相應(yīng)內(nèi)設(shè)機構(gòu)（中隊），建立了集中統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法體制。

1.1.2整合執(zhí)法能力。原執(zhí)法機構(gòu)人員整體劃入農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構(gòu)，全市執(zhí)法人員編制750人，實際從事農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法工作的562人，取得執(zhí)法證的365人，大專以上學(xué)歷的451人（其中農(nóng)業(yè)相關(guān)專業(yè)49%，法律專業(yè)8%）。市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法總隊和大部分縣級農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構(gòu)實行集中辦公、統(tǒng)一管理。整合后，對原機構(gòu)資金、資產(chǎn)等進(jìn)行全面清理、合并。執(zhí)法車輛的整合與全市公務(wù)用車改革同步進(jìn)行。目前，市總隊保留一般執(zhí)法執(zhí)勤用車6輛、特種專業(yè)技術(shù)（開展投入品、農(nóng)產(chǎn)品等現(xiàn)場快速檢測）用車2輛；縣級農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法用車改革正在推進(jìn)中。

1.1.3明確職責(zé)。成都市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法總隊的主要職責(zé)：一是行使《中華人民共和國動物防疫法》賦予動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的“動物、動物產(chǎn)品的檢疫工作和其他有關(guān)動物防疫的監(jiān)督管理執(zhí)法工作”；二是綜合行使按照國家現(xiàn)行法律、法規(guī)和規(guī)章賦予農(nóng)業(yè)行政主管部門的行政處罰權(quán)，包括受理種子、農(nóng)藥、獸藥、飼料與飼料添加劑、肥料、種畜禽、水產(chǎn)種苗、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全、畜禽屠宰、農(nóng)業(yè)機械化、農(nóng)業(yè)資源等方面違法行為的投訴、舉報；三是組織開展專項執(zhí)法、集中執(zhí)法和跨區(qū)（市）縣執(zhí)法等工作?？h級農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法大隊職能與市級大體一致，個別增加植物檢疫、林業(yè)、森林資源等執(zhí)法職能。市縣兩級都梳理、公布了行政執(zhí)法權(quán)利和責(zé)任清單。

1.2主要類型

1.2.1部門綜合型。部門綜合型是成都市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革的主要形式，市級將農(nóng)業(yè)執(zhí)法、商務(wù)部門的生豬屠宰監(jiān)管、水務(wù)部門的水產(chǎn)漁政執(zhí)法以及動物衛(wèi)生監(jiān)督職能進(jìn)行整合。溫江、都江堰、金堂等17個區(qū)（市）縣的改革與市級相同，均為部門綜合型。其中，武侯、龍泉驛、青白江、崇州、邛崍、郫縣、蒲江、大邑等區(qū)（市）縣增加了林業(yè)及森林資源行政執(zhí)法職能，青白江區(qū)增加了植物檢疫，而龍泉驛、新都區(qū)未將農(nóng)機監(jiān)理職能整合進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構(gòu)。全市部門綜合型的機構(gòu)性質(zhì)均為參照公務(wù)員法管理行政執(zhí)法機構(gòu)。

1.2.2相對集中型。雙流區(qū)、彭州市作為成都市跨部門、跨領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法的改革試點縣，成立了綜合執(zhí)法局，作為本級政府直接領(lǐng)導(dǎo)的行政執(zhí)法部門，依法獨立履行農(nóng)業(yè)、城鄉(xiāng)規(guī)劃、市場管理監(jiān)督、林業(yè)園林、環(huán)境保護等20多個部門的行政處罰權(quán)和與之相關(guān)的行政調(diào)查、行政強制等職權(quán)，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的行政處罰權(quán)和行政強制權(quán)也整合進(jìn)了綜合執(zhí)法局。相對集中后，原部門不得再行使已被剝離的行政處罰權(quán)。

1.2.3內(nèi)設(shè)機構(gòu)型。天府新區(qū)和高新區(qū)設(shè)立的綜合執(zhí)法大隊是主管部門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，動物衛(wèi)生監(jiān)督所與綜合執(zhí)法大隊分設(shè)。

1.3主要特點

1.3.1受委托執(zhí)法與法律授權(quán)執(zhí)法并存。在部門綜合型改革中，作為行政主體的動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)與受委托執(zhí)法的非行政主體進(jìn)行整合，組成新的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構(gòu)，在農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法總（大）隊加掛動物衛(wèi)生監(jiān)督所牌子。青白江區(qū)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法大隊還加掛植物檢疫站牌子，整合植物檢疫機構(gòu)的職能。

1.3.2由一支隊伍承擔(dān)農(nóng)業(yè)執(zhí)法工作。機構(gòu)改革后，動物衛(wèi)生監(jiān)督、生豬屠宰、種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、農(nóng)機、漁政、水產(chǎn)等農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的執(zhí)法職能均由農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊伍承擔(dān)，避免了執(zhí)法資源的浪費。

2 取得的成效

2.1執(zhí)法力量得到強化

體制改革使執(zhí)法力量得以整合，由分散突擊的“單兵作戰(zhàn)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤凹瘓F作戰(zhàn)”模式，協(xié)同推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品、動物衛(wèi)生監(jiān)督、生豬屠宰、漁政、農(nóng)機安全執(zhí)法等工作，執(zhí)法能力顯著增強。2016年7月，成都市開展“打擊注水豬專項整治行動”，集中全市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構(gòu)的大部分力量，由市執(zhí)法總隊統(tǒng)一指揮，出動執(zhí)法車輛302臺（次），執(zhí)法人員2 110 人（次），查處生豬注水和屠宰違法行為13起，移送公安機關(guān)7起，規(guī)范了全市生豬屠宰行業(yè)的良好秩序。

2.2執(zhí)法水平有效提升

機構(gòu)整合后，原本單薄的人才資源融合為整體人才優(yōu)勢，執(zhí)法水平明顯提升：農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)同步推進(jìn)，制定執(zhí)法程序、文書制作等規(guī)范；開展涉及農(nóng)業(yè)各領(lǐng)域的專題執(zhí)法培訓(xùn)394期，培訓(xùn)執(zhí)法人員6 223人次，培訓(xùn)相對人14 701人次；開展崗位練兵，撰寫調(diào)研文章15篇；全市共查處各類違法案件374起，同比增加30%，移送公安機關(guān)16起，在農(nóng)機、漁政、生豬屠宰等領(lǐng)域均突破零辦案；2015年獲全省優(yōu)秀案卷10件，其中動物衛(wèi)生監(jiān)督案卷占比50%。

2.3工作機制不斷創(chuàng)新

在全市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構(gòu)開展的執(zhí)法“標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化”建設(shè)中，建立了完整的制度體系框架，構(gòu)建職能職責(zé)、執(zhí)法規(guī)范、內(nèi)部管理、執(zhí)法工作、流程管理等5大制度體系模塊，制定重大復(fù)雜案件審理、執(zhí)法檢查“雙隨機”等60余項制度。制定受理舉報、案件審批等13個工作流程，形成“制度管人、流程管事”的良好工作氛圍；建立“網(wǎng)格化”監(jiān)管工作機制，通過劃分網(wǎng)格、落實責(zé)任，實現(xiàn)分類分級管理；推行陽光執(zhí)法，出臺農(nóng)產(chǎn)品、動物衛(wèi)生監(jiān)督、生豬屠宰、漁政等9個執(zhí)法檢查工作方案，執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法內(nèi)容、執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法程序和辦案結(jié)果“五公開”；理順農(nóng)業(yè)與食藥監(jiān)等部門的邊界職責(zé)，與市食品藥品稽查總隊建立聯(lián)席會議、信息共享、重大案情通報、聯(lián)合執(zhí)法等長效機制，促進(jìn)動物衛(wèi)生和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全全鏈條監(jiān)管。

2.4執(zhí)法信息化取得突破

運用“互聯(lián)網(wǎng)＋”構(gòu)建“成都智慧動監(jiān)”畜產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯體系。在“成都智慧動監(jiān)”信息平臺基礎(chǔ)上，構(gòu)建智慧執(zhí)法子系統(tǒng)，為全市執(zhí)法人員配備平板電腦、執(zhí)法記錄儀等信息化設(shè)備，實現(xiàn)執(zhí)法檢查和辦案信息化。

3 存在的問題

3.1改革不徹底

市級與部分區(qū)（市）縣未將植物檢疫、林業(yè)、農(nóng)機執(zhí)法職能納入改革，造成職能縱向不統(tǒng)一、橫向不一致。個別農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構(gòu)的整合只是原機構(gòu)的簡單疊加，無法形成合力。

3.2職能定位認(rèn)識模糊

在部門綜合型改革中，農(nóng)業(yè)委托執(zhí)法尚未履行委托手續(xù)，部分執(zhí)法人員錯誤地認(rèn)為農(nóng)業(yè)行政主管部門與農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構(gòu)不存在委托執(zhí)法關(guān)系；由于委托執(zhí)法與法律授權(quán)執(zhí)法并存，部分執(zhí)法人員混淆行政主體和非行政主體的概念，在辦案過程中執(zhí)法主體混亂。

3.3動物衛(wèi)生監(jiān)督工作弱化

片面強調(diào)執(zhí)法辦案的現(xiàn)象，沒有正確理解《動物防疫法》賦予動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的檢疫、監(jiān)督、管理和執(zhí)法等職責(zé)，使人員配備和工作安排不合理，造成動物衛(wèi)生監(jiān)督工作弱化。如：彭州市的動物衛(wèi)生監(jiān)督所被撤銷，由農(nóng)業(yè)主管部門承擔(dān)動物檢疫和動物衛(wèi)生監(jiān)督管理工作；在雙流區(qū)，動物衛(wèi)生監(jiān)督所雖未被撤銷，但編制和人員全部劃歸到新的綜合執(zhí)法局。

3.4行政處罰管轄權(quán)不明確

不嚴(yán)格按照《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》確定的管轄原則開展執(zhí)法辦案工作，執(zhí)法工作重心沒有下沉。市級過分著眼于執(zhí)法辦案具體事務(wù)，在研究全市全局性問題和建立長效機制上，缺乏系統(tǒng)性思考和全面深入的調(diào)查研究。

3.5執(zhí)法管理不規(guī)范

一是全市在編不在崗的執(zhí)法人員188人，占比25%，混崗情況比較嚴(yán)重，在崗人員中有35%未取得執(zhí)法證。二是在部門綜合型改革的市級和17個區(qū)（市）縣執(zhí)法單位，執(zhí)法證件上的名稱全部為農(nóng)業(yè)主管部門，不能充分體現(xiàn)委托執(zhí)法，使動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法容易出現(xiàn)主體錯誤；市農(nóng)委工作人員均未辦理執(zhí)法證件，無法到場實施行政強制措施。三是按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于整頓統(tǒng)一著裝的通知》，農(nóng)業(yè)部門中經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)能著裝的僅限于從事漁政監(jiān)督、植物檢疫的專職人員和對外開放港口從事涉外漁船檢驗和漁港監(jiān)督的專職人員。這一規(guī)定明顯不適合于農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構(gòu)的統(tǒng)一著裝。

3.6銜接機制缺乏

在相對集中型改革的區(qū)縣，綜合執(zhí)法局成立后行使的行政處罰權(quán)與原部門繼續(xù)行使的行政檢查權(quán)、監(jiān)督抽檢等工作之間的協(xié)調(diào)配合機制尚未完善，工作中存在推諉現(xiàn)象。

4 建議

4.1進(jìn)一步深化改革

全市應(yīng)將植物檢疫、森林資源和農(nóng)機等涉農(nóng)執(zhí)法職能全部納入農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革，實現(xiàn)統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理，整合執(zhí)法力量，強化綜合執(zhí)法。

4.2正確認(rèn)識職能定位

堅持“法無授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為”的原則，正確區(qū)分動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)和農(nóng)業(yè)行政主管部門兩個不同的執(zhí)法主體；完善委托執(zhí)法手續(xù)，明確委托范圍、相關(guān)責(zé)任等內(nèi)容；根據(jù)《中華人民共和國行政強制法》，行政強制措施的執(zhí)行權(quán)不得委托，應(yīng)由農(nóng)業(yè)行政主管部門派出執(zhí)法人員實施。

4.3進(jìn)一步強化動物衛(wèi)生監(jiān)督工作

動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)除執(zhí)法辦案外，還有大量的動物檢疫管理工作。在農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構(gòu)內(nèi)部，應(yīng)強化動物衛(wèi)生監(jiān)督支（中）隊力量配置、增加基層檢疫人員數(shù)量，恢復(fù)已撤銷的動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)，“空殼”動物衛(wèi)生監(jiān)督所應(yīng)積極爭取編制和人員。

4.4進(jìn)一步落實屬地管理

嚴(yán)格按照《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第八條“縣級農(nóng)業(yè)行政處罰機關(guān)管轄本行政區(qū)域內(nèi)的行政違法案件。設(shè)區(qū)的市、自治州的農(nóng)業(yè)行政處罰機關(guān)和省級農(nóng)業(yè)行政處罰機關(guān)管轄本行政區(qū)域內(nèi)重大、復(fù)雜的行政違法案件”，強化屬地管理，推動行政執(zhí)法重心下沉。市級應(yīng)側(cè)重于機制建立、監(jiān)督指導(dǎo)、重大案件查處和跨區(qū)（市）縣執(zhí)法的組織協(xié)調(diào)工作，縣級承擔(dān)具體執(zhí)法活動。

4.5進(jìn)一步規(guī)范執(zhí)法管理

清理混崗現(xiàn)象，在編不在崗的執(zhí)法人員應(yīng)全部歸位；加大培訓(xùn)力度，提升執(zhí)法人員素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力；提高執(zhí)法證持證率，農(nóng)業(yè)行政主管部門的相關(guān)人員也應(yīng)取得執(zhí)法證；規(guī)范執(zhí)法證管理，部門綜合型執(zhí)法證上的工作單位統(tǒng)一為：XX農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法總（大）隊（XX動物衛(wèi)生監(jiān)督所）；積極推動統(tǒng)一著裝，樹立農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法良好形象。

4.6進(jìn)一步完善銜接機制

相對集中型執(zhí)法體制改革，應(yīng)進(jìn)一步明確部門與綜合執(zhí)法局的職責(zé)權(quán)限，完善權(quán)力清單和責(zé)任清單，建立會商、信息共享、監(jiān)督抽檢、聯(lián)合檢查等制度，形成順暢有效的協(xié)作配合機制。

（責(zé)任編輯：白雅娟）

Preliminary Practical Exploration on the Reform towards Comprehensive Agricultural Law Enforcement System in Chengdu City of Sichuan Province

Shi Lan，Yuan Mengwei
（Chengdu Agricultural Comprehensive Law Enforcement Unit，Chengdu Animal Health Supervision Institution，Chengdu，Sichuan 610041）

In Chengdu city of Sichuan province，through new reform towards comprehensive agricultural law enforcemen，all the law enforcement work concerning agriculture was integrated，involving such sectors as the planting，animal husbandry，and agricultural machinery as well as the animal health supervision system. Thanks to the reform，the scattered and weak resources of law enforcement，deficiencies in supervision and repeated law enforcement and other problems were solved to a certain degree. In this article，its basic situation and effects achieved were introduced. Meanwhile，some problems encountered in the process were analyzed，such as ambiguous functions，insufficient animal health supervision and unclear jurisdiction power for administrative penalty. At the end，countermeasures on how to address these problems were put forward，including further deepening the reform，understanding the function orientation correctly，strengthening animal health supervision，implementing localized management，regularizing management of law enforcement，as well as improving the cohesive mechanism.

agriculture；comprehensive law enforcement；system；reform；practice

S851.34

：B

：1005-944X（2017）02-0067-04

10.3969/j.issn.1005-944X.2017.02.019