監(jiān)察留置措施性質(zhì)的喧囂與定位

摘 要：監(jiān)察委員會留置措施是出現(xiàn)在監(jiān)察領(lǐng)域的一項全新的措施，留置措可以說是監(jiān)察調(diào)查措施中最重要、最有力的的一項措施，是監(jiān)察委員會高效反腐的利器，但是其對公民權(quán)利的干預可能性最大，并且目前對監(jiān)察留置措施屬性沒有明確規(guī)定，引起學界熱議，實踐中對其性質(zhì)的認知也有較大差異。監(jiān)察留置措施屬性的界定對其合理、合法運行具有至關(guān)重要的意義。因此，本文就監(jiān)察留置措施性質(zhì)的界定提出一些看法。第一部分討論了學界目前對監(jiān)察留置性質(zhì)的四種不同觀點，主要是黨紀審查措施說、刑事強制措施說、監(jiān)察措施說與雙重屬性說；第二部分分別厘清監(jiān)察留置措施與“雙規(guī)”“雙指”，逮捕、拘留的關(guān)系，并對監(jiān)察留置措施性質(zhì)爭議作出了分析；第三部分是對監(jiān)察留置措施性質(zhì)的定位，其多種權(quán)能的揚棄與整合，其并非單一的行政屬性與強制屬性所能涵蓋的，監(jiān)察留置措施具有復合屬性。

關(guān)鍵詞：留置措施 性質(zhì)爭議 關(guān)系厘清 復合屬性

一、監(jiān)察留置措施性質(zhì)的喧囂

留置措施第一次出現(xiàn)的監(jiān)察領(lǐng)域是在2016年12月25日全國人大常委會通過的《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》（以下簡稱《決定》）中，《決定》明確了試點地區(qū)監(jiān)察委員會可以采取留置等措施。而此前的紀檢機關(guān)，檢察機關(guān)等都沒有留置這項措施。我們所熟悉的留置權(quán)僅存在于民法領(lǐng)域以及警察法中，但顯然與監(jiān)察領(lǐng)域中出現(xiàn)的留置權(quán)不同。2017年11月4日，全國人大常委會通過《關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》，對各省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)設(shè)立的監(jiān)察委員會亦賦予采取留置措施的權(quán)力，留置措施在全國范圍內(nèi)展開試用。2017年11月7日，《中華人民共和國監(jiān)察法（草案）》（以下簡稱《監(jiān)察法草案》）公開征求各界意見。新的措施引發(fā)理論界與實務(wù)界眾多爭議，其中的熱點討論問題之一即為留置措施的性質(zhì)問題，關(guān)于監(jiān)察委員會留置措施性質(zhì)的界定，學界目前主要有以下幾種觀點：

第一種觀點為黨紀審查措施說。該觀點認為監(jiān)察留置措施是用來回應紀檢監(jiān)察機關(guān)采用“雙規(guī)”和“雙指”合法性的質(zhì)疑，是“雙規(guī)”、“雙指”的合法性替代，本質(zhì)上仍然是黨紀審查措施。

第二種觀點為刑事強制措施說。有部分學者認為，留置與逮捕有著相同的實質(zhì)，留置與刑訴法中的拘留、逮捕等強制措施類似，在功能上與刑事強制措施等同，具有刑事強制措施的性質(zhì)。

第三種觀點為監(jiān)察措施說。此種學說認為監(jiān)察留置措施的屬性的定位取決于有權(quán)采取留置措施的權(quán)力機關(guān)的屬性定位，而有權(quán)采取調(diào)查措施的機關(guān)僅為監(jiān)察委員會。監(jiān)察機關(guān)在國家機構(gòu)中的獨立地位決定了其獨立行使監(jiān)督、調(diào)查、處置三項職能。留置措施作為調(diào)查措施的一項也應當是獨立的，留置措施既不是刑事強制措施，也不是行政強制措施，而是由監(jiān)察機關(guān)行使的一項監(jiān)察措施。

第四種觀點為雙重屬性說。此觀點認為監(jiān)察留置措施兼具行政屬性與司法屬性。即用二元思路來探討留置措施的屬性，監(jiān)察留置措施的適用案件范圍包括嚴重職務(wù)違法與職務(wù)犯罪情形。如果在嚴重職務(wù)違法案件中使用了留置措施，此時便具有行政性；如果在職務(wù)犯罪案件中使用了監(jiān)察留置措施，其具有司法屬性。以上觀點雖然見解各異，但在一定程度上都具有其合理性，并且也反映出理論界對留置措施性質(zhì)的爭議所在。從性質(zhì)爭議中也能明顯看出，監(jiān)察留置措施與“兩規(guī)”、“兩指”、逮捕、拘留等措施有著密不可分的聯(lián)系，因此，準確界定監(jiān)察留置措施的性質(zhì)首先應當厘清它們之間的關(guān)系，從而合理劃定監(jiān)察留置措施的權(quán)力邊界。

二、監(jiān)察留置措施與相關(guān)措施的厘清

我國原來的反腐是由行政監(jiān)察、檢察機關(guān)和紀委三部分組成，國家監(jiān)察體制的改革促使我國的反腐體系由三部分整合為一體，即由整合后的國家監(jiān)察機關(guān)行使反腐職能。由此，監(jiān)察機關(guān)中的留置權(quán)也是對上述三種權(quán)能的整合，促使監(jiān)察留置措施具有了復合屬性。但其并不是對所有權(quán)能的概括性吸收，而是有所揚棄。具體而言，監(jiān)察留置措施并不是“雙規(guī)”、“雙指”的全盤替代，也不等同于原職務(wù)犯罪的偵查措施，其也不是與拘留、逮捕相類似的刑事強制措施。并且，理論界將留置措施的屬性簡單定位為單一的監(jiān)察措施并無實質(zhì)意義，沒有進一步明晰其二級屬性，此種定位并不能厘清監(jiān)察留置措施與刑事強制措施的黏連關(guān)系，沒有考慮到監(jiān)察留置權(quán)自身的多重屬性。筆者將分別厘清監(jiān)察留置措施與上述幾種措施的關(guān)系，從而對監(jiān)察留置措施的性質(zhì)進行準確的定位。

監(jiān)察留置措施與“雙規(guī)”、“雙指”。筆者認同監(jiān)察留置措施是“雙規(guī)”、“雙指”的法治化，是反腐敗斗爭的極大進步，但監(jiān)察留置措施絕不能視為一種黨紀審查措施，其與“雙規(guī)”、“雙指”有很大的不同。理由如下：首先，“雙規(guī)”“雙指”措施規(guī)定于《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)案件檢查工作條例》和《中華人民共和國行政監(jiān)察法》中，而留置措施目前的規(guī)范依據(jù)為《監(jiān)察法草案》。黨內(nèi)審查措施是針對黨內(nèi)違紀違法行為而采取的內(nèi)部審查措施，而留置措施顯然是一項法律措施，是具有相應法律地位的制度規(guī)范，是一項外部措施。其次，“雙規(guī)”“雙指”的適用對象為中共黨員和國家公務(wù)員或參公管理人員，是黨紀維護和行政管理的需要，有著明顯的紀律措施屬性。而監(jiān)察留置的適用對象包括全體公職人員，實現(xiàn)了監(jiān)察的全覆蓋，是穩(wěn)定法治和懲治腐敗的需要，是一項外部法律強制措施。最后，“雙規(guī)”“雙指”的適用范圍是行政“執(zhí)法、廉政、效能”案件，監(jiān)察留置的案件適用范圍為涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪。由此可見，留置與“雙規(guī)”“雙指”的性質(zhì)有著本質(zhì)的區(qū)別，不能將留置視為黨紀審查措施。但是，留置措施作為“雙規(guī)”“雙指”的合法性替代，其行政屬性不可否認。

監(jiān)察留置措施與拘留、逮捕。由于監(jiān)察留置措施與拘留逮捕的適用條件、場所、折抵刑期的期限有極大的相似性，因此，筆者并不否認監(jiān)察留置措施也具有限制人身自由的強制屬性。但是，筆者不認同監(jiān)察留置措施具有司法屬性的觀點，首先，我國《刑事訴訟法》中規(guī)定的刑事強制措施有五種，是由法律明文規(guī)定的，且“法無規(guī)定不可為”，新修改的《刑事訴訟法》中也并沒有提出增加刑事強制措施種類的建議，留置措施規(guī)定在《監(jiān)察法草案》中，且僅能由國家監(jiān)察法來規(guī)定和調(diào)整。其次，我國《刑事訴訟法》規(guī)定，犯罪嫌疑人在拘留、逮捕期間律師可以介入，為其提供幫助。而在留置期間，《監(jiān)察法草案》沒有規(guī)定律師可以介入為被留置人員提供幫助，二者的顯著區(qū)別表明了其不可能屬于同一種措施。因此，從以上論證來看，留置措施不能與逮捕、拘留等刑事強制措施歸為一類，其不具有司法屬性。

三、監(jiān)察留置措施性質(zhì)的定位

綜上所述，監(jiān)察留置措施是多種權(quán)能的揚棄與整合，其并非單一的行政屬性與強制屬性所能涵蓋的，監(jiān)察留置措施具有復合屬性。首先，監(jiān)察留置措施具有行政性。它的行政性表現(xiàn)在：首先，從權(quán)利來源看，監(jiān)察機關(guān)的一部分職權(quán)是行政監(jiān)察機關(guān)轉(zhuǎn)隸而來；其次，從權(quán)利的實際運行過程來看，《監(jiān)察法草案》規(guī)定，對嚴重職務(wù)違法行為的被調(diào)查對象可以適用留置措施，其是“雙規(guī)”、“雙指”的合法替代，監(jiān)察委員會的職務(wù)違法與職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)能也更偏向于以往行政機關(guān)或黨紀監(jiān)察部門對組織內(nèi)部工作人員的調(diào)查，類似內(nèi)部行為，在功能和實際運行效果方面具有行政屬性。同時行政性又包括主動性、單方面性等屬性，而實踐中的留置措施也表現(xiàn)出了此兩種特性。其次，監(jiān)察留置措施具有強制性。監(jiān)察留置措施的強制性表現(xiàn)在：在一定期限內(nèi)限制被留置對象人身自由，留置在特定場所，留置期限可以折抵刑期。折抵刑期的期限和留置的期限和刑事強制措施的逮捕有很大的相似之處。筆者認為雖然監(jiān)察留置措施的目的不在于羈押，而是為了調(diào)查取證的需要。但是其留置的期限一定程度上有羈押的性質(zhì)，因此，監(jiān)察留置措施的強制屬性不言而喻。最后，監(jiān)察留置措施是一項獨立的監(jiān)察措施，具有獨立的權(quán)力屬性，不依附于任何一種權(quán)力措施，監(jiān)察留置措施來自于監(jiān)察法的獨立授權(quán)，由監(jiān)察機關(guān)決定并執(zhí)行。由此可見，監(jiān)察留置措施是集行政性、主動性、單方面性、強制性于一體的獨立的監(jiān)察措施，是集中、高效、獨立的反腐利器，它不是多種權(quán)能的簡單相加，而是經(jīng)過整合篩選以達到一加一大于二的高效反腐效果。

參考文獻

[1] 汪海燕，《監(jiān)察制度與刑事訴訟法的銜接》，載《政法論壇》，2017年第6期。

[2] 王曉，《監(jiān)察委員會留置措施論要》，載《北京聯(lián)合大學學報（人文社會科學版）》，2017年第2期。

作者簡介：張佳茜（1993.6-），女，漢族，河南省洛陽市，研究生在讀，法學碩士，單位：西北政法大學，研究方向：刑事訴訟法.