政府購買動物防疫公益性服務(wù)現(xiàn)狀研究

（中國動物衛(wèi)生與流行病學中心，山東青島 266032）

政府購買動物防疫公益性服務(wù)現(xiàn)狀研究

李 昂，李衛(wèi)華，翟海華，張衍海，路 平，郝峰強，鄭增忍，朱 琳

（中國動物衛(wèi)生與流行病學中心，山東青島 266032）

為推動獸醫(yī)社會化服務(wù)體系建設(shè)，本文研究了地方政府在動物防疫工作中購買服務(wù)的模式。結(jié)果表明：政府購買服務(wù)的購買主體為縣級獸醫(yī)主管部門、動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或鄉(xiāng)鎮(zhèn)動物防疫檢疫站等，承接主體以疫苗生產(chǎn)企業(yè)、勞務(wù)派遣企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)獸醫(yī)站、新型獸醫(yī)服務(wù)主體、無害化處理企業(yè)、購買專門服務(wù)崗位為主。地方多通過協(xié)商委托、招標邀標等購買形式，主要購買強制免疫、無害化處理、動物檢疫等服務(wù)內(nèi)容。隨著購買標準日益明晰，實施政府購買動物防疫公益性服務(wù)取得了一定成效：有效落實了獸醫(yī)公益性服務(wù)職責，培育了獸醫(yī)社會化服務(wù)力量，探索了相應(yīng)機制等。但同時也存在公益性服務(wù)內(nèi)涵和邊界有待明確，承接主體難以滿足購買服務(wù)需求，機制、服務(wù)內(nèi)容及財政保障有待完善，監(jiān)管工作亟待加強等問題。

獸醫(yī)社會服務(wù)；政府購買服務(wù)；公益性服務(wù)；委托；招標；強制免疫

政府購買服務(wù)是黨和政府確立的新時期政府各項職能工作轉(zhuǎn)變的重要政策措施，對轉(zhuǎn)變獸醫(yī)工作發(fā)展模式，提高獸醫(yī)工作效能，推動獸醫(yī)社會化服務(wù)體系建設(shè)有著重要意義。

1 政府購買動物防疫公益性服務(wù)現(xiàn)狀

目前，部分地區(qū)已開始探索在動物防疫工作中采用政府購買服務(wù)的模式，主要涉及強制免疫、無害化處理、動物檢疫等具體動物防疫工作方面。

1.1 關(guān)于購買主體

通過案例分析和實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各地在探索購買動物防疫公益性服務(wù)的過程中[1-2]，購買主體主要包括縣級獸醫(yī)主管部門、動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或鄉(xiāng)鎮(zhèn)動物防疫檢疫站。據(jù)了解，由縣級獸醫(yī)主管部門擔任購買主體的有黑龍江富錦市、遼寧海城市、青海西寧市城北區(qū)、安徽望江縣、河南欒川縣等；由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接擔任購買主體的有甘肅金昌市金川區(qū)、江西吉安縣；由鄉(xiāng)鎮(zhèn)動物防疫檢疫站擔任購買主體的有江西寧都縣；由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)擔任購買主體的有廣東中山市。

1.2 關(guān)于承接主體

各地在探索實施政府購買服務(wù)的過程中，普遍根據(jù)自身實際情況選擇了相應(yīng)的承接主體，主要有以下幾種情況：

1.2.1 疫苗生產(chǎn)企業(yè)。黑龍江省富錦市通過公開招標確定了哈藥集團承擔當?shù)貜娭泼庖呷蝿?wù)，精簡整合原有村級動物防疫員納入企業(yè)管理，由企業(yè)對村級防疫員進行培訓、考核和管理，并承擔其工資、保險。

1.2.2 勞務(wù)派遣企業(yè)。廣東省中山市、湖南省瀏陽市通過公開招標或協(xié)商委托等方式，與當?shù)貏趧?wù)派遣公司簽訂服務(wù)外包合同，由原動物衛(wèi)生監(jiān)督所編外職工、村級動物防疫員與勞務(wù)派遣公司簽訂勞動或勞務(wù)合同，以外包服務(wù)員工的身份參與動物防疫工作。

1.2.3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)獸醫(yī)站。遼寧省海城市、河南省欒川縣等鄉(xiāng)鎮(zhèn)獸醫(yī)站仍保留自收自支模式的地區(qū)，通過精簡原村級動物防疫員數(shù)量，重新設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)獸醫(yī)站編制人數(shù)，在不增加原有強制免疫經(jīng)費的基礎(chǔ)上，通過簽訂購買服務(wù)合同，實施績效考核與收入掛鉤，提高防疫員的工資水平，穩(wěn)定防疫員隊伍。

1.2.4 新型獸醫(yī)服務(wù)主體。安徽省金寨縣、甘肅省金川區(qū)、江西省吉安縣和寧都縣、青海省西寧城北區(qū)、四川省成都等地由獸醫(yī)部門引導原村級動物防疫員或原鄉(xiāng)鎮(zhèn)獸醫(yī)站解聘人員在精簡人員的基礎(chǔ)上，共同組建防疫合作社、防疫協(xié)會等社會組織，并對其組織構(gòu)架和內(nèi)部制度建設(shè)進行指導，在新型服務(wù)主體初步成型后，承接動物防疫公益性工作。

1.2.5 無害化處理企業(yè)。安徽省太和縣、四川省金堂縣等縣區(qū)由企業(yè)投資建設(shè)無害化處理設(shè)施，并進行經(jīng)營管理，政府在發(fā)展項目時優(yōu)先考慮，給予一定的資金支持；遼寧省葫蘆島市、河北省保定市徐水區(qū)，采取了“政府投資建廠、企業(yè)承包經(jīng)營”的方式開展無害化處理工作。

1.2.6 購買專門服務(wù)崗位。安徽省望江縣在全縣設(shè)立了33個動物檢疫協(xié)檢崗位，并發(fā)文對崗位性質(zhì)進行了明確，通過選拔考核確定聘用人員。

1.3 關(guān)于購買內(nèi)容

1.3.1 強制免疫。目前各地在探索推進購買服務(wù)的過程中，強制免疫是最主要的購買內(nèi)容，主要有安徽省金寨縣，江西省吉安縣、寧都縣，青海省西寧城北區(qū)，黑龍江省富錦市，遼寧省海城市，河南省欒川縣等縣區(qū)。究其原因，一是由于強制免疫工作易于量化考核，技術(shù)難度不高，具備較好的實施條件；二是村級動物防疫員收入水平不高，隊伍老化嚴重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)獸醫(yī)站被撤并嚴重，強制免疫工作面臨后繼無人的問題，不得不采取購買服務(wù)的形式實現(xiàn)。

1.3.2 無害化處理。從案例和實地調(diào)研情況看，無害化處理目前是僅次于強制免疫的購買服務(wù)內(nèi)容，主要包括：北京市、安徽省太和縣、四川省金堂縣、遼寧省葫蘆島等多地。究其原因，除無害化處理工作易于量化考核外，傳統(tǒng)的深埋等無害化處理方式存在環(huán)境污染風險，資源浪費嚴重。高溫化制和生物降解無害化處理設(shè)施環(huán)境污染少，資源回收利用率高，但建設(shè)和運營的資金及人力成本高，需要引入社會資本力量參與。

1.3.3 動物檢疫（協(xié)檢）。安徽省望江縣、廣東省中山市等地在當前動物檢疫方面采用政府購買服務(wù)模式，通過購買服務(wù)明確崗位性質(zhì)及勞動關(guān)系，解決原動物衛(wèi)生監(jiān)督所編外職工及協(xié)檢人員的勞動關(guān)系合法化問題。

1.3.4 其他獸醫(yī)服務(wù)。成都市雙流、金堂等縣區(qū)除上述三項工作外，還在購買服務(wù)過程中將飼養(yǎng)環(huán)境消毒、養(yǎng)殖場（戶）疫病監(jiān)控、病死動物無害化處理監(jiān)督和疫病防控綜合服務(wù)等獸醫(yī)服務(wù)納入承接主體服務(wù)范圍。

1.4 關(guān)于購買形式

1.4.1 協(xié)商委托。獸醫(yī)主管部門在協(xié)商承接主體的前提下簽訂委托協(xié)議，制定考核管理辦法，根據(jù)供給主體具體工作完成情況撥付購買經(jīng)費。采取此種模式的主要原因：一是當前能夠承擔動物防疫公益性服務(wù)的社會機構(gòu)發(fā)展不足，購買經(jīng)費投入不高，難以吸引社會資本進入動物防疫公益性服務(wù)領(lǐng)域；二是原有的協(xié)檢員、村級動物防疫員工作強度較大，且普遍年齡偏大，學習和勞動能力有限，再創(chuàng)業(yè)和就業(yè)難度較大，需要考慮其生活來源問題。

1.4.2 招標邀標。招標采購是《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》第十七條明確規(guī)定的承接主體確定方式之一，但因承接主體發(fā)展滯后，各地在實施過程中普遍存在困難，因而此種方式開展有限。目前采取招標、邀標的形式確定服務(wù)供給主體的地區(qū)較少，僅有廣東省中山市、四川省金堂縣、黑龍江省富錦市等地區(qū)實施。

1.5 關(guān)于購買標準

各地在推進購買動物防疫服務(wù)的過程中，根據(jù)購買服務(wù)的種類不同采取相應(yīng)的購買經(jīng)費測算標準。

1.5.1 強制免疫方面。一是以村為單位測算購買標準。如江西省吉安縣，按照1 256元/村/年將經(jīng)費撥付鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所，通過“一卡通”直接補助承接主體。二是以戶為單位測算購買標準，如安徽省金寨縣采取4元/戶/年的定額補助標準對承接主體予以補貼。三是以免疫動物數(shù)量和頻次測算購買經(jīng)費，如陜西省西安灃東新城按照豬2.25元/頭/季、羊3.4元/頭/季、牛9.4元/頭/季、家禽0.4元/羽/季、犬18元/次/季等測算購買經(jīng)費。四是以項目類別測算購買經(jīng)費，如黑龍江省富錦市、青海省西寧城北區(qū)將購買服務(wù)經(jīng)費細化為冷鏈系統(tǒng)建設(shè)經(jīng)費、購買社會化服務(wù)經(jīng)費、試點監(jiān)管經(jīng)費、房屋器械及物資經(jīng)費、社會化服務(wù)組織運行經(jīng)費、獎勵基金等單個項目進行測算。

1.5.2 無害化處理方面。各地普遍采取將現(xiàn)有的無害化處理補貼標準作為購買標準，即每頭生豬80元。按照“誰處理，補貼誰”的原則，按照實際處理數(shù)量將處理補貼直接撥付承接主體。

1.5.3 動物檢疫方面。廣東省中山在購買動物檢疫服務(wù)中采取了按職稱計算經(jīng)費的方式，高級、中級和初級職位（職稱）的月平均待遇分別不低于人民幣3 500元/人、3 000元/人和2 600元/人。此外，人力資源公司需為服務(wù)外包人員購買社會保險和商業(yè)保險，并提供加班費、節(jié)假日慰問、高溫補貼、體檢等。

2 實施政府購買動物防疫公益性服務(wù)取得的成效

2.1 有效落實獸醫(yī)公益性服務(wù)職責

通過將具體防疫任務(wù)委托給獸醫(yī)社會服務(wù)組織，獸醫(yī)部門的主要力量得以向監(jiān)督管理、考核評估轉(zhuǎn)變，改變了政府在防疫工作中既當“運動員”又當“裁判員”的窘境，為依法將動物防疫責任落實到養(yǎng)殖者和經(jīng)營者奠定基礎(chǔ)。

2.1.1 強制免疫方面。在開展購買社會化服務(wù)的過程中，地方獸醫(yī)主管部門與承接主體間簽署了合作協(xié)議，各類承接主體為取得經(jīng)濟利益，認真履行服務(wù)合同約定，不斷細化工作措施，加強村防疫員培訓管理，結(jié)合獸醫(yī)部門的監(jiān)督檢查，穩(wěn)固了基層動物防疫基礎(chǔ)，提高了強制免疫效果。

2.1.2 無害化處理方面。通過政府購買服務(wù)扶持和建立了一批無害化處理企業(yè)和無害化處理運行體系，有效推進了病害畜禽無害化處理工作。如安徽省太和縣、河北省保定建立的安全高效的病害動物收集運輸體系和無害化處理機構(gòu)，防止了隨意丟棄病死動物污染環(huán)境，降低了病死動物傳播動物疫病的風險，有效改善了養(yǎng)殖業(yè)污染嚴重的問題，減少了資源浪費，對保障動物源性食品安全、公共衛(wèi)生安全及促進畜牧業(yè)健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

2.2 培育了獸醫(yī)社會化服務(wù)力量

獸醫(yī)服務(wù)涉及畜牧業(yè)生產(chǎn)的各個環(huán)節(jié)，市場潛力巨大，過去政府獸醫(yī)機構(gòu)對獸醫(yī)服務(wù)大包大攬，增加自身責任風險的同時，也制約了獸醫(yī)社會化服務(wù)機構(gòu)的發(fā)展空間，導致獸醫(yī)社會化服務(wù)主要集中于城市寵物診療，執(zhí)業(yè)獸醫(yī)基本與畜牧業(yè)發(fā)展脫節(jié)。通過實施政府購買動物防疫公益性服務(wù)，一是在穩(wěn)定原有防疫隊伍骨干的基礎(chǔ)上，培育發(fā)展了一批新型獸醫(yī)社會化服務(wù)主體，也為執(zhí)業(yè)助理獸醫(yī)、鄉(xiāng)村獸醫(yī)找到了新的發(fā)展空間；部分地方采取的與疫苗企業(yè)合作的方式，也為現(xiàn)有疫苗企業(yè)和勞務(wù)派遣企業(yè)拓寬了業(yè)務(wù)范圍，找到了新的業(yè)務(wù)增長點。二是集聚獸醫(yī)社會化服務(wù)人才。在推進購買服務(wù)過程中，各地精簡整頓原有防疫、檢疫隊伍，提升人員工資待遇，如黑龍江省富錦市防疫員報酬從每人每年1 200元提高到了6 000～9 000元，遼寧省海城市防疫員平均收入達到2～3萬/年，部分全職業(yè)化防疫員可達3～4萬元/年，大大調(diào)動了防疫人員的工作積極性，基本實現(xiàn)了半職業(yè)化或全職業(yè)化運轉(zhuǎn)，有助于吸引高素質(zhì)人才加入獸醫(yī)社會化服務(wù)機構(gòu)。

2.3 初步探索了購買動物防疫公益性服務(wù)的制度機制

在實施政府購買動物防疫服務(wù)的過程中，各地探索建立了一系列的制度機制，為實施政府購買動物防疫公益性服務(wù)奠定了良好的基礎(chǔ)。如河北省在落實病死動物無害化處理“政府主導、市場運作、統(tǒng)籌規(guī)劃、因地制宜、財政補貼、保險聯(lián)動”指導原則的基礎(chǔ)上，探索建立起財政保底機制，即在協(xié)商無害化處理企業(yè)的基礎(chǔ)上，確定保底動物處理量，當病死動物處理數(shù)量難以保證企業(yè)運轉(zhuǎn)時，由政府對差額部分給與補助，為無害化處理長期有效開展做好鋪墊；廣東省中山市通過與人力資源公司聯(lián)合制定《中山市動物衛(wèi)生監(jiān)督所輔助性崗位2015年年終績效考核方案》，從“德、能、勤、績”等四個方面，對服務(wù)人員其進行績效考核，在此基礎(chǔ)上確定是否續(xù)聘，進而提升了動物協(xié)檢人員的整體工作質(zhì)量，促進了動物檢疫工作順利開展。

3 推進政府購買動物防疫公益性服務(wù)面臨的問題

3.1 公益性服務(wù)內(nèi)涵和邊界有待明確

“屬于政府的職責”是公益性服務(wù)的重要特征，而隨著獸醫(yī)工作從確?！耙粋€安全”到確?！八膫€安全”，政府承擔的獸醫(yī)工作的內(nèi)涵不斷豐富，外延不斷擴大。但是從實施效果上看，政府承擔了過多的具體工作，制約了社會化服務(wù)機構(gòu)的發(fā)展空間。同時，在基層尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)獸醫(yī)體系被不斷整合縮減的背景下，各項公益性服務(wù)也難以完全落實到位，基層動物防疫工作面臨較大風險。

3.2 承接主體難以滿足購買服務(wù)需求

一是服務(wù)畜牧業(yè)生產(chǎn)的獸醫(yī)社會化服務(wù)機構(gòu)較少，地方政府在選擇服務(wù)承接主體時可選擇性較小，未能形成有力的市場競爭氛圍；二是社會化服務(wù)組織，特別是合作社性質(zhì)的社會化服務(wù)組織，“自我造血”能力差，除強制免疫工作以外，動物疫病診療、防疫技術(shù)咨詢、獸藥飼料經(jīng)營等其它延伸服務(wù)項目基本未開展，離開政府的資金扶持難以持續(xù)健康發(fā)展。

3.3 購買服務(wù)機制有待完善

研究發(fā)現(xiàn)，目前很多基層地區(qū)對推進政府購買動物防疫公益性服務(wù)的了解還不夠。對“買什么”“怎么買”“誰來買”“向誰買”等問題認識還較模糊，缺乏指導性文件引領(lǐng)，“權(quán)、責、利”三大要素也有待梳理。另外，協(xié)商委托等確定承接主體的方式也存在一定的法律風險，《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》第十七條規(guī)定，“購買主體應(yīng)當按照政府采購法的有關(guān)規(guī)定，采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購等方式確定承接主體?！眳f(xié)商委托并不符合相關(guān)規(guī)定，存在一定的法律風險。部分地區(qū)積極探索的向勞務(wù)公司購買動物防疫服務(wù)的形式中也存在一定的法律風險，按照《勞動合同法》第五十八條之規(guī)定，“勞務(wù)派遣單位應(yīng)當與被派遣勞動者訂立二年以上的固定期限勞動合同，按月支付勞動報酬；被派遣勞動者在無工作期間，勞務(wù)派遣單位應(yīng)當按照所在地人民政府規(guī)定的最低工資標準，向其按月支付報酬。”但據(jù)調(diào)研了解，部分地區(qū)的勞務(wù)公司在聘用獸醫(yī)服務(wù)人員的過程中，采取的是與獸醫(yī)人員簽訂勞務(wù)派遣合同的方式，明顯不符合《勞動合同法》的要求。

3.4 購買服務(wù)財政保障不足

當前各地購買服務(wù)的主要經(jīng)費來源于動物防疫經(jīng)費，一方面，動物防疫經(jīng)費不足是歷次調(diào)研反應(yīng)最集中的問題之一，在財政支出沒有增加的基礎(chǔ)上，各地購買動物防疫公益性服務(wù)的投入難以增加，導致參與公益性服務(wù)的社會化服務(wù)人員收入雖有所增加，但機構(gòu)發(fā)展舉步維艱。以無害化處理工作為例，當前生豬無害化處理補貼經(jīng)費仍然不高，通過無害化處理生產(chǎn)的產(chǎn)品市場空間有限，而無害化處理補貼經(jīng)費發(fā)放周期長，地方財政由于財力吃緊，也無法給予其足夠的支撐，一些無害化處理單位處于勉強運轉(zhuǎn)狀態(tài)。另一方面，盡管2016年農(nóng)業(yè)部、財政部下發(fā)的《關(guān)于調(diào)整完善動物疫病防控支持政策的通知》（農(nóng)醫(yī)發(fā)〔2016〕35號），明確提出了將“原中央財政安排的基層動物防疫工作補助經(jīng)費調(diào)整為動物防疫補助，對組織落實強制免疫政策、實施強制免疫計劃、購買防疫服務(wù)等予以補助”，但并未明確購買防疫服務(wù)的范圍，造成了基層政府和獸醫(yī)主管部門在使用此項經(jīng)費時面臨較大的審計壓力，制約了現(xiàn)有經(jīng)費的有效利用。

3.5 監(jiān)管工作亟待加強

研究發(fā)現(xiàn)，一方面，目前基層獸醫(yī)機構(gòu)改革“形式多樣”，部分地區(qū)動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)已被并入綜合執(zhí)法機關(guān)，人員編制受到了壓縮，很多縣級獸醫(yī)管理部門行政管理、行政執(zhí)法、技術(shù)支撐部門基本為一套人馬，行政執(zhí)法、技術(shù)支撐部門沒有獨立的編制，部分縣區(qū)甚至出現(xiàn)了全縣動物衛(wèi)生監(jiān)督分所官方獸醫(yī)沒有執(zhí)法證件的現(xiàn)象，隊伍建設(shè)尚存不足；另一方面，由于相當一段時期內(nèi)獸醫(yī)部門主要工作是強制免疫、動物檢疫等具體防疫工作，實施政府購買動物防疫公益性服務(wù)后，對承接主體的監(jiān)督管理將成為獸醫(yī)部門的一項重要任務(wù)，而由于缺乏實施政府購買服務(wù)相應(yīng)的管理經(jīng)驗，基層監(jiān)督管理能力將面臨較大挑戰(zhàn)。

3.6 購買服務(wù)的內(nèi)容有待拓展

目前各地在推進政府購買服務(wù)的過程中，普遍集中于強制免疫、無害化處理和動物檢疫等方面，而在獸醫(yī)政策法規(guī)制定、疫情監(jiān)測和流行病學調(diào)查、疫情處置等其他獸醫(yī)公益性服務(wù)工作尚未開展探索。雖然疫情監(jiān)測和流行病學調(diào)查、疫情處置具有一定的特殊性，但在一定環(huán)節(jié)中仍然具有實施購買服務(wù)的條件，如監(jiān)測中的樣品采集、數(shù)據(jù)分析，疫情處置中的秩序維護、設(shè)備租賃等方面。

[1]王彬，高升，高松華.探索獸醫(yī)社會化服務(wù)新模式[J].中國動物檢疫，2017，34（1）：56-58.

[2] 朱新華，陸軍.江蘇張家港市獸醫(yī)社會化服務(wù)體系建設(shè)[J].中國動物檢疫，2015，32（2）：40-41.

（責任編輯：孫榮釗）

Research on Current Situation of Government Purchasing Public Services of Animal Epidemic Prevention

Li Ang，Li Weihua， Zhai Haihua， Zhang Yanhai， Lu Ping， Hao Fengqiang， Zheng Zengren，Zhu Lin
（China Animal Health and Epidemiology Center，Qingdao，Shandong 266032）

The objective of this article is to study the practices of local government purchasing public services of animal epidemic prevention，so as to provide support for construction of the veterinary socialized service system. On the basis of study result，buyers of such services include veterinary competent authorities，and animal health supervision agencies at county level，as well as township governments and animal epidemic prevention and quarantine stations at township level. On the other hand，sellers consist mainly of vaccine companies，labor service dispatch enterprises，township veterinary stations，some new veterinary service bodies，bio-safety disposal enterprises，as well as those posts of purchasing specialized animal services. Through consultation，authorization and invitation of tender，services of compulsory vaccination，bio-safety disposal and animal inspection and quarantine are usually bought by local governments. With the purchasing standards becoming more and more distinct，some progress has been achieved，which include effectively ful fi lling the public service responsibilities of veterinarians，nurturing forces of veterinary socialized services and exploring corresponding mechanisms. Inevitably，problems were also encountered in the process of program implementation，such as the ambiguous service contents and boundaries，some demands that sellers can not meet，imperfect mechanism，service content and the fi nancial resources，as well as the inadequate supervision.

veterinary socialized service，government purchase of service，public service，authorization，invitation of tender，compulsory vaccination

S851.33

A

1005-944X（2017）03-0042-05

10.3969/j.issn.1005-944X.2017.03.011

朱 琳