國(guó)外城市規(guī)劃管理對(duì)我國(guó)城市規(guī)劃管理的啟示

樂(lè)業(yè)

【摘 要】城市規(guī)劃管理的效率高低影響到城市發(fā)展質(zhì)量好壞，我國(guó)城市規(guī)劃管理進(jìn)程亟待進(jìn)步，城市規(guī)劃現(xiàn)狀與城市發(fā)展需求不統(tǒng)一的內(nèi)因和管理方式方法不適應(yīng)城市各元素差異而導(dǎo)致的必然結(jié)果。當(dāng)今主流城市管理模式包括政府主導(dǎo)式、社區(qū)自治式和政府社區(qū)混合式三類(lèi)，三者各有利弊需結(jié)合國(guó)情發(fā)揮作用。我國(guó)城市管理主要面臨政府與企業(yè)管理的范圍不清，職責(zé)權(quán)限不明，政府承擔(dān)事物繁雜，城市管理相關(guān)法律缺位等問(wèn)題。政府在公務(wù)管理中責(zé)權(quán)的變革、功能的轉(zhuǎn)型、政企分離、公共行政管理分權(quán)化，管理體制機(jī)制的健全是解決問(wèn)題的手段。

【關(guān)鍵詞】城市規(guī)劃管理；經(jīng)驗(yàn)；啟示

一、國(guó)外現(xiàn)代城市規(guī)劃管理研究

現(xiàn)代西方社會(huì)生活復(fù)雜、節(jié)奏快，這使政府機(jī)構(gòu)必須靈活適應(yīng)社會(huì)公眾需求。80年代以后，許多發(fā)達(dá)國(guó)家政府開(kāi)始實(shí)行分權(quán)政策，催生了自助式城市管理模式。從實(shí)踐結(jié)果看，分權(quán)機(jī)構(gòu)比集權(quán)更加靈活，處突能力較強(qiáng)；其次，分權(quán)機(jī)構(gòu)比集權(quán)更具活力，更有創(chuàng)新性，由于引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，相較于集權(quán)方式更有強(qiáng)大內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，同時(shí)因關(guān)乎自身核心利益，分權(quán)模式也增加了人們的責(zé)任感，提高了工作效率。

歐美日本的公共行政管理體制大多重視城市規(guī)劃、大力推進(jìn)城市管理社會(huì)化、發(fā)展服務(wù)行業(yè)、政府和企業(yè)分離。由于社會(huì)形態(tài)不同，西方國(guó)家涉及城市公建行業(yè)都是獨(dú)立的行業(yè)，因市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)，行業(yè)專(zhuān)業(yè)化程度非常高，企業(yè)建設(shè)隊(duì)伍或產(chǎn)業(yè)管理部門(mén)都向外承包，這樣從城市管理角度提高了專(zhuān)業(yè)化程度與效率。

國(guó)外城市建設(shè)項(xiàng)目基金來(lái)源渠道也多種多樣，非常豐富。在政府投資和稅收支出兩種渠道的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)全社會(huì)投資減小風(fēng)險(xiǎn)、提高融資的范圍和力度。值得一提的是，國(guó)外城市規(guī)劃管理中，市長(zhǎng)先抓城市規(guī)劃，借助智囊團(tuán)幫助編寫(xiě)并組織規(guī)劃實(shí)施，類(lèi)似服務(wù)外包，與上述提到的城市公建行業(yè)一樣，提高效率節(jié)約資金。

（一）政府主導(dǎo)模式下的城市管理

政府主導(dǎo)城市管理模式顧名思義是政府為主體，對(duì)城市管理相關(guān)條例與措施的制定、執(zhí)行和實(shí)施進(jìn)行直接或者間接的干預(yù)，社區(qū)團(tuán)體大眾自主性相對(duì)較小。其基本形式是政府相關(guān)職能部門(mén)對(duì)社區(qū)管理權(quán)限較大，社區(qū)的自主權(quán)利較小。

作為政府主導(dǎo)模式代表，新加坡是很好的例子。政府統(tǒng)一規(guī)劃住宅，設(shè)立專(zhuān)門(mén)部門(mén)對(duì)住宅小區(qū)、鄰里中心和社區(qū)中心及其公共服務(wù)設(shè)施進(jìn)行總體規(guī)劃。工作人員通過(guò)統(tǒng)一培訓(xùn)充當(dāng)居民和政府之間溝通的橋梁。政府為居委會(huì)工作人員提供場(chǎng)所和設(shè)施。政府同時(shí)策劃社區(qū)活動(dòng)，倡導(dǎo)必需的社會(huì)價(jià)值觀，最后對(duì)社區(qū)的建設(shè)給予財(cái)政撥款。

（二）社會(huì)自治模式下的城市管理

社區(qū)自治模式的主要特點(diǎn)是政府行為與社區(qū)行為相對(duì)分離，政府法律規(guī)章的制定對(duì)社區(qū)間接干預(yù)。社區(qū)中各集團(tuán)組織、家庭個(gè)人之間都有利益關(guān)系，社區(qū)主要職責(zé)之一就是協(xié)調(diào)之間關(guān)系，社區(qū)負(fù)責(zé)保障社區(qū)成員的民主權(quán)利。在此城市管理模式中，政府仍為社區(qū)的發(fā)展提供宏觀規(guī)劃和資金，美國(guó)作為典型其社區(qū)發(fā)展只要不危害公共安全，社區(qū)就有權(quán)管理公務(wù)。但對(duì)社區(qū)土地開(kāi)發(fā)利用政策等重要決策，則要在社區(qū)中以聽(tīng)證會(huì)形式進(jìn)行討論。

（三）混合模式的代表城市

混合模式中，政府對(duì)地區(qū)管理比較寬松。這類(lèi)模式類(lèi)似我國(guó)的居委會(huì)模式。其作用體現(xiàn)在社區(qū)的基層事務(wù)通過(guò)居委會(huì)解決，社區(qū)下設(shè)管轄社區(qū)委員會(huì)和社區(qū)公共服務(wù)工作站等，下設(shè)涉及社區(qū)組織、社區(qū)秩序、就業(yè)、環(huán)境美化、社會(huì)救助、衛(wèi)生計(jì)生、科普教育等領(lǐng)域。此模式下，政府對(duì)社區(qū)主要是通過(guò)設(shè)立管理委員會(huì)及管理聯(lián)合會(huì)等職能部門(mén)來(lái)管理，以此落實(shí)政府的基層管理權(quán)限。日本也采取這種模式，設(shè)立“社區(qū)建設(shè)委員會(huì)”和“自治活動(dòng)課”等機(jī)構(gòu)。基層層面，日本設(shè)有“町會(huì)聯(lián)合會(huì)”和“町會(huì)”這兩個(gè)帶有行政色彩的自治組織，在許多方面發(fā)揮著類(lèi)似我國(guó)街道和居民委員會(huì)的作用。

（表1） 三種城市規(guī)劃管理模式之比較

二、國(guó)內(nèi)城市規(guī)劃現(xiàn)狀

我國(guó)現(xiàn)行的城市管理體制有待完善，管理上政府與企業(yè)區(qū)分程度低，政府是城市建設(shè)者和管理者，扮演兩個(gè)角色存在利益沖突。我國(guó)的城市管理重視思想教育而法治理念淡薄。一個(gè)部門(mén)有時(shí)需承擔(dān)多種任務(wù)、分工不明，導(dǎo)致專(zhuān)業(yè)化程度低、效率低等問(wèn)題。此外我國(guó)政府在城市規(guī)劃管理當(dāng)中處在全能的位置，存在弊端，因?yàn)轫?xiàng)目的成敗始終會(huì)有人提出反對(duì)意見(jiàn)，造成政府公信力減弱。

（一）城市無(wú)序擴(kuò)張與城市化的造成問(wèn)題的難以管理

隨著城市社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化各領(lǐng)域的發(fā)展速度加快，城市內(nèi)涵及物質(zhì)總量也逐漸豐富，城市城區(qū)面積面臨加速擴(kuò)張壓力。城鄉(xiāng)間的空間差距縮小，兩者物質(zhì)差距也在縮小。但城市擴(kuò)張往往帶來(lái)各種問(wèn)題，如城市的基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的情況嚴(yán)重不足、資金與預(yù)算不足、人口增長(zhǎng)導(dǎo)致的城市教育宣傳資源的不足等。

（二）環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

城市發(fā)展造成大量環(huán)境問(wèn)題。發(fā)展中國(guó)家臟、亂、差的特性并不新鮮，國(guó)內(nèi)很多城市缺乏環(huán)境管理的人才和有效機(jī)制。其中較突出的是城市固體垃圾的處理問(wèn)題，迫切需要污水和固體廢物的綜合管理計(jì)劃。水質(zhì)污染和廢水處理問(wèn)題不可忽視，人口增長(zhǎng)對(duì)污水處理設(shè)備造成更大壓力，污水由于缺乏監(jiān)控而趨于復(fù)雜化，污水的偷排漏排造成大量清潔用水污染，對(duì)水環(huán)境造成破壞。

（三）交通和環(huán)境噪聲、空氣污染問(wèn)題管理不到位

城市發(fā)展帶來(lái)交通管理壓力，我國(guó)城市機(jī)動(dòng)車(chē)保有量逐年增加，人口聚集效應(yīng)加劇空氣污染，霧霾發(fā)生率快速上升，嚴(yán)重威脅人們健康。我國(guó)的大城市亟需建成合理的建設(shè)機(jī)制和管理機(jī)制，通過(guò)優(yōu)化公共交通減少交通發(fā)展帶來(lái)的環(huán)境壓力。交通線(xiàn)路優(yōu)化也不可小覷，優(yōu)化精簡(jiǎn)的城市公共交通方案能減少城市能源消耗，也使置身其中的人們能用更少的時(shí)間與資源辦更多的事，增加效率。

三、國(guó)內(nèi)外城市管理差異比較

我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制和政治體制與西方背景不同，相比國(guó)內(nèi)發(fā)達(dá)國(guó)家城市管理大多具有完善的法律體系支撐，法律的完善可更好保障行政措施的有效實(shí)行，減少管理成本，提高系統(tǒng)的運(yùn)作效率，也能更好抑制腐敗發(fā)生。而在管理系統(tǒng)的建立健全方面，美國(guó)針對(duì)特殊的項(xiàng)目機(jī)構(gòu)都建立了專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督委員會(huì)，有效快速形成對(duì)某事件的分析，并給出建設(shè)性意見(jiàn)，為政府決策提供良好的意見(jiàn)支持。在國(guó)內(nèi)也有此類(lèi)機(jī)構(gòu)，其作用也相類(lèi)似，但是在運(yùn)作的效率上尚有欠缺，不夠靈活。在政府職能方面，外國(guó)的模式更多是充分發(fā)揮社區(qū)與非營(yíng)利性社會(huì)組織的力量，提升了自我決策與自我管理的能力。我國(guó)在此方面更加保守，政府基本主導(dǎo)大部分公共建設(shè)項(xiàng)目，企業(yè)則在政府指導(dǎo)下進(jìn)行項(xiàng)目的實(shí)施。此外，國(guó)外城市規(guī)劃管理更加注重科學(xué)手段的引入，重視并順應(yīng)現(xiàn)代化城市發(fā)展的需要，加強(qiáng)對(duì)物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的運(yùn)用，更好收集社會(huì)信息和整合社會(huì)服務(wù)資源，同時(shí)也為公共服務(wù)提供技術(shù)支持，政府則通過(guò)這樣類(lèi)似外包服務(wù)的形式間接地提高了行政管理的能力與效率，這對(duì)促進(jìn)社會(huì)高效和諧運(yùn)作有著很高的借鑒價(jià)值。

四、意見(jiàn)與建議

對(duì)于我國(guó)城市規(guī)劃管理的意見(jiàn)與建議主要可以集中在以下幾點(diǎn)：政府重視行政模式的轉(zhuǎn)型。從管理的體制上必須要堅(jiān)持專(zhuān)業(yè)、社會(huì)、靈活、法制等原則，應(yīng)該著手把政府做小做精。在政府的功能上可以適當(dāng)減少，但是在政府的專(zhuān)業(yè)化程度上應(yīng)該大大增強(qiáng)；權(quán)利的下放。分權(quán)無(wú)疑大大增強(qiáng)了政府服務(wù)的靈活性，也縮短政府處理日常事務(wù)的時(shí)間；制定科學(xué)的中長(zhǎng)期政府發(fā)展規(guī)劃，如我國(guó)目前在實(shí)施和編寫(xiě)的“十二五”規(guī)劃和“十三五”規(guī)劃等；法規(guī)條例的健全。健全完善城市規(guī)劃管理的相關(guān)法規(guī)條例能使政府在把握管理的控制階段能有可靠依據(jù)；最后，提高居民的參與程度。公眾參與度有廣義與狹義之分，狹義上講公眾參與是公眾在面臨公共事務(wù)需要群策群力時(shí)，進(jìn)行意見(jiàn)發(fā)表和投票。這是現(xiàn)代民主政治的重要指標(biāo)，也是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利義務(wù)。廣義上的公眾參與除了政治參與以外還必須包括對(duì)公共利益、公共事物管理等方面的參與。公眾可以在公共管理活動(dòng)中直接參與關(guān)乎自己切身利益的事物，更進(jìn)一步使公眾實(shí)時(shí)參與相關(guān)法規(guī)的制定、決策、實(shí)施與管理等。

我國(guó)公共事務(wù)管理中的民眾參與體現(xiàn)程度還不高，因?yàn)槊癖妳⑴c建立在代議制的制度環(huán)境下，意見(jiàn)從普通民眾到人民代表的這個(gè)過(guò)程的完善與否，決定著公眾的意愿是否能夠被完全表達(dá)。人們說(shuō)在代議制的政府之中，人民和選民只有在投票的那天才是自由的，公眾對(duì)代議制政府下的公共機(jī)構(gòu)控制力量實(shí)際上微乎其微。當(dāng)下我國(guó)主要處于由公眾選擇特定的人參與設(shè)計(jì)規(guī)劃公共事務(wù)的模式中，公眾直接參與公共事務(wù)設(shè)計(jì)規(guī)劃的機(jī)會(huì)比較少?！巴镀敝皇枪婌o態(tài)地表達(dá)自己的偏好，而參與則是動(dòng)態(tài)地表達(dá)。參與者可以以自己的價(jià)值觀來(lái)改變世界。”當(dāng)然民主并不代表任何事情都由公眾來(lái)決定產(chǎn)生，民眾需要在關(guān)乎自己切身利益的事件上表達(dá)自己意愿的權(quán)利。

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